Mimo epidemii i zmian organizacji pracy w lokalnych samorządach termin na opracowanie dokumentu się nie zmienił. Trzeba go przygotować do końca maja. Ale z podjęciem uchwały można czekać do końca sierpnia.
DGP
Zgodnie z ustawami ustrojowymi sporządzenie raportu o stanie jednostki samorządu terytorialnego jest jednym z podstawowych obowiązków włodarza lub zarządu powiatu/województwa. Debata nad tym dokumentem odbywa się jednocześnie z procedurą głosowania za przyjęciem absolutorium dla wójta. Do tej pory należało to zrobić do 30 czerwca. Jednak termin na podjęcie przez organy stanowiące JST uchwał w sprawie absolutorium przesunięto o 60 dni na mocy rozporządzenia ministra finansów z 31 marca 2020 r. w sprawie określenia innych terminów wypełniania obowiązków w zakresie ewidencji oraz w zakresie sporządzenia, zatwierdzenia, udostępnienia i przekazania do właściwego rejestru, jednostki lub organu sprawozdań lub informacji (Dz.U. poz. 570). Mimo to czas na przedstawienie raportu o stanie JST się nie zmienił, co wywołuje protesty, m.in. Związku Powiatów Polskich.
Eksperci są zgodni, że wygląda na to, iż rząd przeoczył w ogóle obowiązek składania raportu. – Ciekawe, czy przesunięcie procedury rozpatrzenia raportu o stanie samorządu było świadomą decyzją ustawodawcy, czy pewnego rodzaju wypadkiem przy pracy będącym konsekwencją przesunięcia procedury absolutoryjnej – zastanawia się Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu. Jego zdaniem gdyby działanie ustawodawcy w tym zakresie było celowe, to zmianie uległby prawdopodobnie termin na przygotowanie samego raportu. Czy odłożenie w czasie procedury absolutoryjnej z automatu oznacza przesunięcie rozpatrzenia raportu? Analiza przepisów ustaw ustrojowych wskazuje, że tak.
Reklama

Reklama

Naczynia powiązane

– Dla kwestii absolutorium w 2020 r. istotny jest art. 15zzh specustawy z 2 marca 2020 r. o COVID-19 (Dz.U. poz 374; ost.zm. Dz.U. poz. 695), na podstawie którego wydane zostało rozporządzenie ministra finansów z 31 marca 2020 r. – mówi Bartosz Góra, radca prawny prowadzący własną kancelarię w Dębicy. – Zgodnie z par. 4 tego rozporządzenia terminy przekazania sprawozdania oraz jego rozpatrzenia i zatwierdzenia uległy przedłużeniu o 60 dni, tj. z 30 czerwca 2020 r. do 29 sierpnia 2020 r. – dodaje prawnik. Podkreśla, że czas na sporządzenie raportu jest zbieżny z terminem przekazania przez JST organowi stanowiącemu sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 270 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 695). – Jeżeli więc przesunięciu uległ termin złożenia sprawozdania i jego rozpatrzenia oraz zatwierdzenia, to odpowiednio przesunięcie w czasie dotyczy też rozpatrzenia raportu o stanie gminy – dodaje ekspert. Wtóruje mu Mateusz Karciarz. Według niego, z uwagi na fakt, że rada rozpatruje raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium, termin na jego rozpatrzenie również ulega przedłużeniu do 29 sierpnia 2020 r. [opinia eksperta]

opinia eksperta

Ministerialne przedłużenie jest zgodne z prawem

dr Magdalena Niziołek, radca prawny
W par. 4 pkt 2 rozporządzenia ministra finansów z 31 marca 2020 r. wskazano, że „Terminy określone w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, przypadające w 2020 r., przedłuża się o 60 dni – w odniesieniu do sprawozdań, o których mowa w art. 270 ust. 1 i 4 tej ustawy”. W związku z treścią tego przepisu powstaje pytanie, czy organ władzy wykonawczej (tu minister finansów) może zmienić, w tym wypadku wydłużyć, w rozporządzeniu terminy, które zostały ustanowione w ustawie. W akcie podustawowym (wydanym przez organy administracji rządowej lub samorządowej, np. w rozporządzeniu ministra czy też uchwale JST) organ administracji nie może zmieniać terminów określonych w ustawie bez szczegółowego i wyraźnego upoważnienia ustawowego. W niniejszym przypadku jednak ustawodawca upoważnił w art. 15zzh specustawy o COVID-19 ministra właściwego do spraw finansów publicznych do określenia w drodze rozporządzenia w przypadku ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii innych terminów wypełniania obowiązków w zakresie ewidencji oraz w zakresie sporządzenia, zatwierdzenia, udostępnienia i przekazania do właściwego rejestru, jednostki lub organu sprawozdań lub informacji, m.in. wynikających z ustawy o finansach publicznych. Trzeba przy tym podkreślić, że terminy wykonania obowiązków wskazanych w art. 15zzh specustawy o COVID-19 zostały wydłużone, a więc zmiana terminów była na korzyść podmiotów zobowiązanych do ich dotrzymania.

Jednak, jak mówi dr Karolina Rokicka-Murszewska, adiunkt w Zakładzie Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK, jeśli wydłużenie jest legalne, to nie dotyczy raportu o stanie gminy, a jedynie terminu na sporządzenie sprawozdania finansowego. – Raport i sprawozdanie są, co prawda, przyjmowane podczas jednej sesji rady gminy (z uwagi na brzmienie art. 28aa ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym), ale termin na ich sporządzenie określają dwa różne akty prawne, ustawa o samorządzie gminnym i ustawa o finansach publicznych. Wygląda to tak, jakby ustawodawca zagubił się w stworzonym przez niego samego systemie wzajemnych odwołań ustawowych – ocenia prawniczka.

Z uszczerbkiem dla jakości

Pytani przez nas samorządowcy deklarują, że opracują raport zgodnie z prawem, czyli do 31 maja. Wskazują jednak, że gdyby było więcej czasu na jego opracowanie, wpłynęłoby to na jakość tego dokumentu. Jak mówi rzeczniczka prasowa Urzędu Marszałkowskiego Województwa Świętokrzyskiego Agnieszka Kołacz-Sarnowska, istotne dane dotyczące 2019 r. (przypomnijmy, że raport o stanie JST dotyczy roku poprzedniego) zostaną przedstawione w statystyce publicznej dopiero w drugiej połowie maja. – Niestety w tak krótkim czasie, tj. od pojawienia się najnowszych danych do 31 maja, nie jesteśmy w stanie wprowadzić ich do raportu i w tej sytuacji dokument obejmie tylko dane za 2018 r. – informuje rzeczniczka. Według niej, gdyby termin złożenia raportu określono na 30 czerwca, byłby on bardziej odpowiedni. Również Grzegorz Gawlik z biura rzecznika prasowego prezydent miasta Łodzi informuje, że obecnie weryfikowana jest podstawowa treść raportu. – Czekamy jeszcze na niektóre dane liczbowe, publikowane na początku maja – dodaje samorządowiec.
Zadaniem dr Karoliny Rokickiej-Murszewskiej przez nieprzesunięcie terminu na złożenie raportu ucierpi jego jakość. – Nie ukrywajmy, gminy, niczym przedsiębiorstwa, funkcją teraz mimo wszystko w ograniczonym składzie i zdalnym trybie, co powoduje, że także przygotowanie raportu nie może być przeprowadzone z pełnym zaangażowaniem – mówi. Zaznacza, że intencją ustawodawcy wprowadzającego specustawę o COVID-19 było zabezpieczenie działalności bieżącej organów. Tymczasem raport dotyczy okresu zakończonego już i zamkniętego. – Jego przygotowanie powinno jednak odbywać się w podobnym czasie, jak przygotowywane sprawozdanie finansowe jednostki, bo są to dokumenty ze sobą spójne – twierdzi dr Rokicka-Murszewska.

Bez priorytetu

Z poglądem tym zgadza się Wojciech Gwóźdź, radca prawny z kancelarii TURCZA w Poznaniu. – Przygotowanie raportu o stanie JST nie jest obecnie sprawą priorytetową – uważa prawnik. Zdaniem naszego rozmówcy bez uszczerbku dla realizacji celów raportu można przedłużyć termin na jego sporządzenie, zwłaszcza że będzie on rozpoznawany i tak dopiero podczas sesji, na której udzielane będzie absolutoriom. Prawnik przypomina też, że zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym nad raportem przeprowadza się debatę, w której uczestniczyć i zabierać głos mogą również mieszkańcy. Dlatego z punktu widzenia przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się epidemii uzasadnione byłoby możliwie dalekie odraczanie takich sesji.
Z kolei Mateusz Karciarz dodaje, że o ile termin na rozpatrzenie raportu o stanie gminy jest terminem zawitym (nieprzekraczalnym), o tyle ten na przedstawienie radzie gminy raportu ma charakter wyłącznie instrukcyjny, bez jakiejkolwiek bezpośredniej sankcji za jego niedochowanie. Co najwyżej przekroczenie terminu na przedstawienie raportu może być brane pod uwagę przez radę gminy przy udzielaniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania.