Subskrybuj nas na Youtube
Skoro strzegą wysokości stawek wodociągowo-kanalizacyjnych, powinny też wnikliwie analizować sytuacje konfliktowe, jakie mają miejsce przy występowaniu o dostęp do sieci. Co na to regulator? Nie we wszystkich kwestiach mamy prawo rozstrzygać – tłumaczy w stanowisku wysłanym DGP.
W ostatnich latach budownictwo, zwłaszcza to o charakterze mieszkaniowym, rozwija się w galopującym tempie. Realizowane są inwestycje zarówno jednorodzinne, jak i wielolokalowe, w szczególności deweloperskie. Trend ten stanowi nie lada wyzwanie dla wszystkich dostawców mediów. Jednak tylko w przypadku dostaw wody i odprowadzania ścieków obowiązki inwestycyjne i rozwojowe spoczywają w pełni na gminach oraz powoływanych do realizacji tego zadania – przedsiębiorstwach wodociągowo-kanalizacyjnych. Nierzadko wchodzą oni w spory z inwestorami prywatnymi, którzy oczekują bezwarunkowego wyrażenia zgody na budowę nowej infrastruktury i przyłączania jej do już istniejących urządzeń, mimo że takie inwestycje w ogóle nie są przewidziane w planach. Sprawy na tym tle ciągną się latami, kończąc nierzadko w sądach. Po nowelizacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z 27 października 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2180) pojawiła się szansa na efektywniejszy i szybszy sposób rozstrzygania takich sporów.
Nowelizacja powołała do życia nowy organ regulacyjny – dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, do których zadań należy m.in. rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług. A jedną z takich spraw są odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osób ubiegających się o to. Można domniemywać, że do spraw takich należą również przypadki odmowy wydania inwestorowi prywatnemu warunków technicznych budowy sieci. W każdej takiej sytuacji mamy niewątpliwie do czynienia z problemem przyłączenia danej nieruchomości do sieci, tyle że wymagającym budowy poza przyłączem innych urządzeń. Odmienna interpretacja pozbawiłaby tak naprawdę część zainteresowanych możliwości oddania sporu pod rozstrzygnięcie organu.
Stojące na straży taryfowych cen i stawek opłat Wody Polskie powinny zatem takie przypadki szeroko i wnikliwie przeanalizować. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, by z jednej strony nakazywać przedsiębiorstwom wydawać warunki budowy sieci, a następnie kwestionować wzrosty cen za wodę lub ścieki spowodowane utrzymaniem i eksploatacją infrastruktury budowanej przez inwestorów prywatnych.
Wieloletnie plany, czyli kto i co buduje
Na gruncie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1437 ze zm.; dalej u.z.z.w) przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne są zobowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego – w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.
W literaturze dominuje dość zgodne stanowisko, że zapewnienie budowy wspomnianej infrastruktury jest obowiązkiem przedsiębiorstwa. Obowiązek ten nie jest jednak abstrakcyjny – aktualizuje się dopiero w momencie, gdy ma podstawy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Co istotne, dla oceny istnienia obowiązku budowy kluczowym aktem jest jednak tylko i wyłącznie wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Innymi słowy, gminy bądź przedsiębiorstwa są zobowiązane do budowy wodociągu lub kanalizacji tylko wtedy, gdy takie inwestycje zostały zawarte przez nie w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, a plany ich realizacji są zgodne ze studium oraz miejscowym planem.
Wieloletnie plany podlegają dwuetapowej weryfikacji. W pierwszej kolejności plan pod kątem zgodności z art. 21 ust. 3 u.z.z.w. bada wójt (burmistrz lub prezydenta miasta), a następnie uchwala go rada gminy. Taka weryfikacja ma niebagatelne znaczenie. Wszelkie bowiem nowe inwestycje mają bezpośredni wpływ na ceny za wodę lub ścieki. Koszty utrzymania i eksploatacji urządzeń, w tym zwłaszcza amortyzacja i podatek od nieruchomości są niewątpliwie czynnikami wpływającymi istotnie na taryfowe ceny.
Sieci brakuje w planie
Zdarza się jednak tak, że gmina lub przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie planują budowy infrastruktury, która umożliwiłaby zaopatrywanie w wodę lub odprowadzanie ścieków do/z konkretnych nieruchomości. Inwestorzy prywatni stają wtedy przed wyborem – wstrzymania planowanych budów bądź poniesienia kosztów budowy odpowiedniej infrastruktury wodociągowej lub kanalizacyjnej. Wiele z przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjne znalazło elastyczne rozwiązanie dla takich sytuacji. Informując o braku urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych mogących „obsłużyć” daną nieruchomość albo nieujęciu takich inwestycji w obowiązującym wieloletnim planie, proponują budowę sieci inwestorom ze środków prywatnych wraz z możliwością odpłatnego przejęcia jej przez przedsiębiorstwo w przyszłości. Zasadniczo strony w ramach swobody umów określają warunki realizacji oraz przyłączenia takich urządzeń do istniejących systemów komunalnych, a także rozstrzygają kwestię tytułu prawnego do korzystania z urządzeń. Ścieżkę taką przewiduje zresztą art. 49 par. 2 kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, 1495). Wskazuje on, że osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń i jest ich właścicielem, może żądać, by przedsiębiorca przyłączający urządzenia do swojej sieci, nabył ich własność za odpowiednim wynagrodzeniem, chyba że w umowie strony postanowiły inaczej.
Ale, co ważne, z przywołanego przepisu nie płynie wniosek, że gminie bądź przedsiębiorstwu musi przysługiwać własność urządzeń. W umowie strony mogą bowiem postanowić inny tytuł prawny, np. użyczenie czy dzierżawę. Ważne jest jednak, by przy tej okazji przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie narzucało przyszłym odbiorcom usług niekorzystnych warunków w zakresie finansowania rozbudowy sieci. Stanowisko takie potwierdzał wielokrotnie prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zob. m.in. decyzje prezesa UOKiK – Delegatura w Krakowie: nr RKR-22/2008 z 22 sierpnia 2008 r., nr RKR-47/2008 z 30 grudnia 2008 r., nr KRK 44/2011 z 14 listopada 2011 r., Delegatura w Lubinie: nr RLU-1/2013 z 20 lutego 2013 r.).
Odnotowania wymaga także to, iż prezes UOKiK dopuszcza ustalenie wynagrodzenia za odpłatne przejęcie urządzeń wybudowanych przez inwestora prywatnego w niższej wysokości niż faktyczne wydatki poczynione w tym celu (decyzja z 26 marca 2010 r., nr RGD 6/2010).
Inwestor odmawia zawarcia umowy
W praktyce zdarza się, że inwestor odmawia zawarcia z gminą lub przedsiębiorstwem umowy odpłatnego przejęcia planowanego urządzenia przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, oczekując jednocześnie zgody na przyłączenie tego urządzenia do istniejącego systemu oraz określenia warunków technicznych budowy.
Z punktu widzenia podmiotów komunalnych akceptacja rozbudowy istniejących sieci o nowe odcinki (bez równoczesnego określenia zasad ich przejęcia) rodzi niebagatelne ryzyko, przede wszystkim na płaszczyźnie finansowej. Faktyczne przyłączenie wybudowanych urządzeń do istniejącego systemu aktualizuje bowiem opisane wyżej roszczenia inwestora prywatnego na gruncie art. 49 par. 2 k.c. W spornych przypadkach sąd obowiązany jest ustalić „odpowiednie wynagrodzenie” za nabycie takich urządzeń. W ostatnim czasie orzecznictwo interpretuje jednak to pojęcia przez pryzmat aktualnej wartości rynkowej urządzeń, a jeżeli nie można jej ustalić, to w oparciu o aktualną wartość poniesionych kosztów budowy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II CSK 340/16). Przy rosnących obecnie cenach materiałów oraz pracy w branży budowlanej ustalanie przez sąd „odpowiedniego wynagrodzenia” na moment wyrokowania generuje ryzyko nabywania urządzeń przez gminy lub przedsiębiorstwa po wartościach wyższych niż rzeczywiste koszty wybudowania. Z pewnością zaś po wartościach wyższych niż koszty, jakimi przedsiębiorstwa (przy wykorzystaniu własnych sił i środków) mogłyby zrealizować inwestycję. W takim przypadku w interesie gmin czy przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych byłoby odmówienie zgody na przyłączenie i wydanie warunków technicznych. Takiej praktyki nie akceptował jednak prezes UOKiK. W jednym z rozstrzygnięć czytamy: „(…) w świetle obowiązujących przepisów pożądane jest, aby strony, jeszcze przed wybudowaniem sieci przez prywatnego inwestora, uregulowały to, na podstawie jakiego tytułu prawnego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne będzie korzystało z sieci po zakończeniu inwestycji. Nie może to być jednak równoznaczne z przymuszaniem do zawarcia umowy przyłączenia do sieci (...), której niezawarcie skutkuje niemożnością uzyskania warunków technicznych budowy sieci, a zatem uniemożliwia inwestycję”. (decyzja nr RKT-47/2012 Delegatury w Krakowie z 21 grudnia 2012 r.).
Po stronie inwestorów stanął też Sąd Apelacyjny w Warszawie. W wyroku z 24 czerwca 2015 r. (sygn. akt VI ACa 1124/14) w uzasadnieniu wskazał, że „uzależnianie ważności warunków technicznych budowy sieci zawarciem tej umowy stanowi nadużycie pozycji dominującej na rynku. Inwestor winien natomiast mieć możliwość przystąpienia do budowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych niezbędnych mu do korzystania z usług dostawy wody i odbioru ścieków bez konieczności zawierania umowy warunkowej sprzedaży tych urządzeń”.
Dla gmin czy przedsiębiorstw taka interpretacja oznacza, że nie mają żadnego instrumentu prawnego do wstrzymania inwestycji, nawet gdy umowy nie zawarto. Co za tym idzie, są one zobowiązane do akceptowania stanu, w którym inwestor ingeruje w istniejące urządzenia wodociągowe lub kanalizacyjne, a zatem ingeruje także w prawo własności podmiotów komunalnych. Przypomnieć też należy, że nowe odcinki sieci (wcześniej nieplanowane) generują koszty utrzymania i eksploatacji. To zaś wpływa bezpośrednio na ceny za wodę lub ścieki dla wszystkich odbiorców usług.
Stanowisko Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z 24 września 2019 r.
Zgodnie z art. 27a ust. 3 pkt 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437) do zadań organu regulacyjnego należy rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług. Kompetencja ta została dalej uszczegółowiona w art. 27e, który precyzuje, że sprawy sporne mogą dotyczyć odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci (ust. 1 pkt 2), zaś wśród możliwych rozstrzygnięć organu przepis wskazuje nakazanie przedsiębiorstwu przyłączenia do sieci (ust. 2 pkt 4). Kontekst temu przepisowi nadaje art. 15 ust. 4 ustawy, stanowiący że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 ustawy, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.
Pamiętać należy również o art. 15 ust. 2, który wskazuje, że realizację budowy przyłączy do sieci (…) zapewnia osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci.
Warunki przyłączenia oraz warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług są elementami obligatoryjnie wskazanymi do uwzględnienia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 ustawy). Regulamin ten określa prawa i obowiązki zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców usług, zaś przyjmowany jest w drodze uchwały rady gminy, stanowiącej akt prawa miejscowego.
Jak wynika z powyższego, zakres kompetencyjny rozstrzygania sporów między odbiorcą usług a przedsiębiorstwem ustawodawca zakreślił dość wąsko – nie każdy „spór” w potocznym rozumieniu tego słowa jest „sporem” w rozumieniu ustawy, który mógłby podlegać rozstrzygnięciu przez organ.
Na tle powyższego, odnosząc się bezpośrednio do pytania: jeżeli inwestor buduje przyłącze, to możemy mieć do czynienia ze sporem w rozumieniu ustawy (możemy, nie musimy – ze względu na odesłanie do regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest przyjmowany w drodze uchwały rady gminy, a więc na terenie każdej gminy regulacje mogą się różnić).
Jeżeli natomiast inwestor buduje sieć, czyli urządzenie (a nie przyłącze), i spór dotyczy „przyłączenia sieci do sieci”, to nie jest to spór rozstrzygany na gruncie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu o wodę. Wprawdzie funkcjonuje w niej art. 31, to uznaje się, że został on uchylony przez art. 49 par. 2 kodeksu cywilnego (mimo braku w nowelizacji KC z 2008 r. przepisu wprost uchylającego; działa ogólna zasada lex posterior derogat legi priori). Ewentualne spory powstałe na tym tle podlegają rozstrzygnięciu na drodze sądowej.
