Gmina planuje emisję obligacji. Przygotowano na sesję rady projekt przewidujący przeznaczenie środków z emisji na spłatę deficytu budżetu gminy (1 mln zł) i dodatkowo na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań (500 tys. zł). W budżecie już dokonano zmian, przeznaczając te środki na spłatę deficytu. Czy izba obrachunkowa może zakwestionować uchwałę?
Reklama
Podjęcie uchwały w sprawie emisji obligacji według tak określonych zasad będzie wadliwe. Z dużym prawdopodobieństwem skutkować może orzeczeniem nieważności takiej uchwały przez regionalną izbę obrachunkową.
Rozpatrując wydanie obligacji, należy się odnieść do stosownych regulacji ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o obligacjach.

Po pierwsze zmiana w budżecie

W art. 89 ust. 1 ustawy o finansach publicznych ustawodawca postanowił, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:
‒ pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu bud żetu JST;
‒ finansowanie planowanego deficytu budżetu JST;
‒ spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;
‒ wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.
Przypomnieć też należy, że zobowiązania zaciągane przez jednostkę samorządową (m.in. z tytułu emisji obligacji) stanowią przychody budżetu gminy. Z kolei podjęcie uchwały w sprawie zaciągnięcia określonego zobowiązania zawsze uwarunkowane jest zaplanowaniem w budżecie odpowiedniej kwoty przychodów z danego tytułu. Na taki tok postępowania wskazano np. w uchwale nr 32/2015 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z 29 kwietnia 2015 r., która mówi, że możliwość podjęcia uchwały w sprawie emisji obligacji zdeterminowana jest wymogiem uprzedniego ujęcia przychodów w uchwale budżetowej.
Jeśli chodzi o ustawę o obligacjach, to istotny jest jej art. 32. Wynika z niego, że emitent może określić cel emisji. Jeżeli emitentem jest JST, to określenie celu emisji jest obowiązkowe. Jeżeli cel emisji został określony, emitent nie może przeznaczyć środków z obligacji na co innego. Tak też twierdzą organy nadzoru, np. Kolegium RIO w Bydgoszczy w uchwale nr II/4/2016 z 27 stycznia 2016 r. Wskazano w niej: „Istotne jest, aby uchwała w sprawie emisji obligacji zawierała wszelkie elementy niezbędne do precyzyjnego określenia danej pożyczki obligacyjnej. Uchwała powinna określać zatem cel emisji obligacji bądź wskazywać w kwotach ogólnych przedsięwzięcia, na które przeznaczone będą środki pochodzące z emisji”. Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 1 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Go 240/11), który nadal zachowuje aktualność, wskazano w szczególności, że: „Ustawowo nałożony obowiązek oznaczenia celu emisji obligacji komunalnych, wraz z związanym z nim zakazem wykorzystywania pozyskanych środków na realizację innych celów, są konsekwencją reguły wykorzystania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego na realizację zadań użyteczności publicznej”.

Cele muszą być tożsame

Mając powyższe na względzie, należy przeanalizować projekt uchwały. Przewiduje on dwa odrębne cele do sfinansowania pozyskanymi środkami: spłatę planowanego deficytu budżetu gminy oraz spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Z kolei w budżecie gminy zaplanowano przeznaczenie środków z emisji wyłącznie na pokrycie planowanego deficytu. Nie przewidziano spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań. A przecież z art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika, że budżet JST jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Zatem powinien stanowić odzwierciedlenie wszystkich tych składników, w tym przychodów.
Zestawienie przepisów prowadzi do wniosku, że projekt uchwały rady gminy przewidujący emisję obligacji z przeznaczeniem na sfinansowanie planowanego deficytu i dodatkowo na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań jest niezgodny z budżetem gminy, cała kwota z obligacji zostanie bowiem przeznaczona tylko na pokrycie deficytu budżetu. Podobne stanowisko wynika z uchwały nr 0102-201/2019 Kolegium RIO w Olsztynie z 24 maja 2019 r. W orzeczeniu nadzorczym wskazano nadto, że takie zamierzenie legislacyjne będzie stanowić naruszenie art. 89 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 32 ustawy o obligacjach.
Podstawa prawna
Art. 89 ust. 1, art. 211 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869).
Art. 32 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o obligacjach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 483 ze zm.).