Prezydent miasta, jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, nie miał prawnej możliwości wydania wskazanego zarządzenia. Nie mógł wprowadzić generalnego zakazu lokowania ogródków gastronomicznych w pasach drogowych ulicy. Przekroczył zakres swoich kompetencji.

Bez podstaw

Wyjaśnił tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 maja 2019 r. (sygn. akt II GSK 1481/17). Orzeczenie było wydane w podobnym stanie faktycznym. NSA odniósł się do podstawy prawnej powołanej w zarządzeniu włodarza i wskazał, że art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) jest przepisem określającym zadania gminy jako jednostki samorządu terytorialnego w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Zdaniem NSA wskazane w u.s.g. określone zadania nie są równoznaczne z kompetencjami przypisanymi organom do ich realizacji w prawem określony sposób. Kompetencje dla poszczególnych organów muszą wynikać wprost z ustawy, gdyż ze względu na zasadę praworządności i legalizmu działania organów administracji publicznej kompetencje nie mogą być domniemywane. NSA podkreślił, że w związku z tym, że brak jest takich przepisów, to organ wykonawczy gminy nie mógł określać zasad zajęcia pasa drogowego, a zwłaszcza wprowadzać zakazu lokalizacji ogródków gastronomicznych.

Ponadto sąd stwierdził, że analiza treści przepisów rozdziału 4 ustawy o drogach publicznych zatytułowanego „Pas drogowy” (art. 34–43) prowadzi do jednoznacznego wniosku, że sposób zajmowania pasa drogowego został uregulowany przepisami powszechnym. Ustawa w tym zakresie wprowadza zakaz zajęcia pasa drogowego, który może być uchylony przez wydanie zezwolenia. W tych przepisach wójt, burmistrz, prezydent miasta nie są upoważnieni do określania przyczyn jego zajęcia. Oznacza to zatem według NSA, że organ wykonawczy gminy nie ma prawnych możliwości określania innych reguł zajmowania pasa drogowego.

Możliwe zaskarżenie

Co zatem można radzić przedsiębiorcy? Może zaskarżyć zarządzenie prezydenta miasta do sądu administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g. Przepis te wskazuje, że skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem. Żeby wnieść skargę nie wystarczy więc sama niezgodność zarządzenia z prawem. Skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą (zarządzeniem). Chodzi więc o związek polegający na tym, że uchwała (zarządzenie) narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02). Warto wskazać, że w sprawie rozpatrzonej przez NSA 23 maja 2019 r. (sygn. akt II GSK 1481/17) sąd I instancji uznał, że przedsiębiorca ma interes prawny do zaskarżenia zarządzenia włodarza, które wyklucza możliwość lokalizowania sezonowych ogródków gastronomicznych w tej części ulicy, gdzie swoją działalność gospodarczą prowadzi skarżący (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 791/16). Sąd więc przyjął, że zarządzenie mogło wywołać wobec skarżącego określone skutki prawne poprzez pozbawienie go prawnej możliwości lokalizacji ogródka gastronomicznego. Wracając do procedury, wspomnieć należy, że prawo złożenia skargi nie jest ograniczone terminem. Nie trzeba też obecnie wzywać organu do usunięcia naruszenia prawa (taki obowiązek istniał do 1 czerwca 2017 r.). 

Podstawa prawna

Art. 34–43 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.).

Art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506).