Gminy apelują o oszczędzanie wody, a gdy to nie skutkuje, wprowadzają przepisy zakazujące podlewania ogródków. Za złamanie przepisu ustanawiają grzywny. Jednak nie wszystko robią zgodnie z prawem.
DGP
Gmina w ogóle nie ma kompetencji do penalizowania zachowania poza miejscem publicznym. Takim z pewnością nie jest ogródek. Ustawa o samorządzie gminnym pozwala bowiem wprowadzić w przepisach porządkowych karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Konkretnie chodzi o art. 54 kodeksu wykroczeń. Mówi on, że kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 zł. Eksperci są zdania, że regulacji tej nie będzie można zastosować do tych przepisów porządkowych, które ustanawiają zakazy lub nakazy określonego zachowania się w innych miejscach niż publiczne.
Warto jednak wiedzieć, że nie tylko grzywna jest narzędziem wymuszającym wykonanie nakazów lub zakazów. Wymuszenie ich wykonania może się odbywać także w trybie ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.). [opinia eksperta]

opinia eksperta

Egzekucja przychodzi z pomocą

Przepisy porządkowe wydawane na podstawie ustaw samorządowych oraz przez wojewodę zaliczane są do przepisów prawa miejscowego. Dlatego należy uznać, że obowiązki wynikające bezpośrednio z tych przepisów poddane są egzekucji administracyjnej. Następuje to w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.). Przepisy porządkowe określają obowiązki, które nie mają charakteru pieniężnego. Zatem w przypadku ich przymusowej realizacji stosuje się środki egzekucyjne wymienione w art. 1a pkt 12 lit b u.p.e.a. Są to:
• grzywna w celu przymuszenia,
• wykonanie zastępcze,
• odebranie rzeczy ruchomej,
• odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń,
• przymus bezpośredni.
W sytuacji, w której z powodu szczególnych cech danej obowiązkowej czynności nie może spełnić osoba inna niż zobowiązany, zastosowanie znajdzie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Do takich obowiązków wynikających z mocy przepisu porządkowego, których raczej nikt inny niż zobowiązany nie może spełnić, należy zaliczyć np.: zakaz podlewania ogrodów przydomowych z powodu długotrwałego okresu suszy, nakaz usuwania śniegu i lodu z dachów obiektów budowlanych z powodów bezpieczeństwa czy zakaz wstępu do parku w związku ze zniszczeniami drzewostanu spowodowanego wichurą. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać 10 tys. zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej 50 tys. zł. Nakładana wielokrotnie nie może łącznie przekroczyć 50 tys. zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej 200 tys. zł.

Kluczowy artykuł 54

– Przepisy porządkowe są rodzajem aktów prawa miejscowego wydawanych w ściśle określonych przez ustawę przypadkach – tłumaczy Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu. I dodaje, że na szczeblu gminnym są one uregulowane w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Co do zasady przepisy te wydaje rada gminy, jednak stosownie do art. 41 ust. 2 u.s.g. w sprawach niecierpiących zwłoki może je wydać wójt w formie zarządzenia – zauważa prawnik. Wyjaśnia ponadto, że w takim przypadku wymagane jest jednak to, aby rada gminy na najbliższej swojej sesji je zatwierdziła.
Gminy korzystają z uprawnienia zawartego w art. 40 ust. 3 u.s.g. stosunkowo często. I ochoczo ustanawiają za naruszenie nakazów lub zakazów grzywny. Kierując się zapewne art. 24 kodeksu wykroczeń, ustalają je w wysokości, na którą pozwala ten przepis, to znaczy od 20 zł do 5000 zł. Sęk w tym, że niezgodnie z prawem. ‒ W odniesieniu do wprowadzenia do aktu prawnego zawierającego przepisy porządkowe przepisu określającego grzywnę przywołać należy stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2003 r. (sygn. akt P 10/02). Trybunał orzekł wówczas, że „organy samorządu terytorialnego oraz wojewoda nie mogą same ustanawiać kary grzywny ani nawet określać jej granic, a jedynie wskazywać na sankcje przewidziane przez szczegółowe przepisy o wykroczeniach, w szczególności w art. 54 kodeksu wykroczeń” – wskazuje Mateusz Karciarz. I dodaje, że pogląd ten prezentowany jest również w orzecznictwie sądów powszechnych (np. wyrok Sądu Najwyższego z 9 czerwca 2005 r., sygn. akt V KK 41/05), jak i administracyjnych (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 959/11). – Tym samym przyjąć należy, że gdy gminne regulacje porządkowe miałyby przewidywać karę grzywny za ich naruszenie, przepis określający sankcję za to powinien co najmniej w sposób ogólny odsyłać do odpowiedzialności przewidzianej w art. 54 k.w. – dodaje prawnik. Określenie kary grzywny w treści przepisu porządkowego jest fakultatywne i zależy od uznania organu stanowiącego przepisy.

Represje ustala parlament

Zdaniem TK decydujące znaczenie ma tutaj art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, wyrażający zasadę wyłączności ustawy w sferze prawa represyjnego. Oznacza to, że gmina czy powiat (jego organ stanowiący też może wydawać przepisy porządkowe) nie ma prawa ustanawiać wysokości grzywny, gdyż jest to domena parlamentu. Pogląd ten uzasadnia również art. 1 k.w., który wyraźnie podkreśla, że odpowiedzialności za wykroczenie podlega tylko ten, kto popełnia czyn społecznie szkodliwy, zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Na ten temat wielokrotnie wypowiadał się Sąd Najwyższy. I tak, w wyroku z 5 listopada 2009 r. (sygn. akt III KK 270/09) SN stwierdził, że przepisy prawa miejscowego, uchwalone przez organy samorządowe, mogą ustanawiać zakazy lub nakazy, których nieprzestrzeganie wypełnia dyspozycję art. 54 k.w. Tylko na podstawie tego przepisu obwiniony może zostać skazany za wykroczenie przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych.
Innym wyrokiem, z 20 października 2009 r. (sygn. akt III KK 250/09), SN uchylił orzeczenie sądu rejonowego, w którym wymierzono grzywnę w wysokości 1000 zł za naruszenie zakazów wynikających z uchwały rady miasta w sprawie przepisów porządkowych w zakresie prowadzenia działalności handlowej. Obwiniony prowadził handel obwoźny poza miejscem wyznaczonym do tego rodzaju działalności. SN uchylił wyrok sądu rejonowego, gdyż wskazał, że obwinionemu wymierzono na nieznanej podstawie karę grzywny w wysokości 1000 zł. SN podkreślił też, że art. 54 k.w. – jako ewentualna podstawa odpowiedzialności ‒ przewiduje zagrożenie karą grzywny do 500 zł albo karą nagany.
W podobnej sprawie SN również uchylił wyrok sądu rejonowego, gdyż ten orzekł grzywnę w kwocie 510 zł, ponieważ także ta przekraczała granice wymiaru tej kary zakreśloną w art. 54 k.w. (wyrok SN z 20 października 2009 r., sygn. akt III KK 244/09). Dodać należy, że wszystkie powołane orzeczenia zostały wydane przez SN wskutek kasacji prokuratora generalnego.

Trudno o sankcję na prywatnej posesji

‒ Jeśli w przepisach porządkowych ma być przewidziana sankcja za ich naruszenie, to może to być wyłącznie taka, jaka jest określona w art. 54 k.w., i do tego przepisu powinno być w tych przepisach porządkowych odesłanie – podkreśla Mateusz Karciarz. Jednak przepis ten mówi, że kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany. Czy w takim razie gminne przepisy porządkowe zakazujące podlewania prywatnych ogródków w czasie suszy mogą w ogóle przewidywać grzywnę za ich naruszenie?
Zdaniem dr Magdaleny Niziołek, radcy prawnego w kancelarii Wardyński i Wspólnicy, przepisy porządkowe nie mogą ustanawiać takiej kary. Z art. 54 k.w. wynika, że zachowanie się sprawcy musi naruszać przepisy dotyczące zachowania się w miejscach publicznych (np. środkach komunikacji, parkach czy na ulicach), tj. takich, które są ogólnie dostępne dla każdego. – W konsekwencji art. 54 k.w. nie będzie mógł być zastosowany do tych przepisów porządkowych, które ustanawiają zakazy lub nakazy określonego zachowania się w innych miejscach niż miejsca publiczne. Należy bowiem pamiętać, że podstawową dyrektywę wykładni przepisów prawa karnego stanowi nakaz interpretacji ścisłej (literalnej) wszystkich przepisów prawnych – zauważa mecenas Niziołek. Podobne stanowiska można znaleźć w literaturze przedmiotu.
Pogląd powyższy potwierdza również wyrok TK z 8 lipca 2003 r. (sygn. akt P 10/02). W orzeczeniu tym trybunał wyraźnie stwierdził, że podstawę karania na podstawie art. 54 k.w. może stanowić wyłącznie naruszenie przepisów regulujących zachowania w miejscach publicznych. TK w wyroku tym wskazał, że przedstawiciele doktryny nie są jednomyślni co do konsekwencji takiej regulacji. Właśnie ten wyrok TK wpłynął na ujednolicenie się zapatrywań co do rozumienia art. 54 k.w.

Kto wymierza

– Uprawnionymi do wymierzenia grzywny za naruszenie art. 54 kodeksu wykroczeń są policjanci oraz strażnicy straż gminnych w drodze mandatu karnego. A także sąd powszechny w drodze wyroku – przypomina Mateusz Karciarz. W literaturze poświęconej metodyce pracy sędziego w sprawach o wykroczenia wskazuje się, że „w wypadku przypisania obwinionemu wykroczenia, którego dyspozycja ma charakter blankietowy, np. z art. 54 k.w., w opisie czynu należy podać naruszony przepis porządkowy oraz akt prawny, a także wskazać, na czym polegało to naruszenie. Natomiast czyn powinien zostać zakwalifikowany wyłącznie z art. 54 k.w.” (D. Świecki, „Metodyka pracy sędziego w sprawach o wykroczenia”, Lex 2007/el).
Podstawa prawna
Art. 1, 24 i 54 ustawy z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 821 ze zm.).
Art. 1a pkt 12 lit. b ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.).
Art. 40 ust. 3, art. 41 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506).