Ministerstwo Finansów chce ją odchudzić nawet o 20 pozycji. I choć eksperci przyznają, że to krok w dobrym kierunku, to jednocześnie dodają, że nie rozwiąże to zasadniczych problemów samorządu.
DGP
Celem wprowadzenia wieloletnich prognoz finansowych (WPF) od 2011 r. było umożliwienie jednostkom samorządu terytorialnego planowania gospodarki finansowej w długo okresowej perspektywie. Problem w tym, że – jak mówi Milena Kowalska z Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu – tego celu nie udało się dotychczas zrealizować. Prognozy są ustalane dość automatycznie, na okres od wyborów do wyborów. Nowe władze samorządowe wywracają je do góry nogami, a to nie sprzyja planowaniu finansów w długim okresie. Z kolei zmiany zawarte w projekcie nowelizacji rozporządzenia ministra finansów w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego mają, zdaniem ekspertki, niestety jedynie kosmetyczny charakter.

Jak jest, jak będzie

Reklama
Przypomnijmy: wzór prognozy, obowiązujący wszystkie samorządy, to załącznik nr 1 do rozporządzenia ministra finansów z 10 stycznia 2013 r. w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 92). Ministerstwo Finansów zaproponowało jego nową wersję, ponieważ uznało, że niektóre ze szczegółowych danych zawartych we wzorze wieloletniej prognozy finansowej są często zmieniane i szybko się dezaktualizują. Aktualizację WPF pociąga za sobą np. każda zmiana uchwały budżetowej.
Projekt rozporządzenia redukuje liczbę grup w WPF z obecnych 16 do 12. Wprowadza np. uproszczenia w grupie 12 „Finansowanie programów, projektów lub zadań realizowanych z udziałem środków unijnych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy”. Samorządy będą musiały wykazać jedynie dochody bieżące i majątkowe oraz wydatki bieżące i majątkowe na programy, projekty lub zadania finansowane z udziałem środków unijnych.

Reklama
WAŻNE Wzór WPF, po uwzględnieniu pozycji, które pojawią się w związku z dostosowaniem do nowelizacji, będzie o 20 pozycji mniejszy niż wzór dotychczasowy.
A ponieważ obowiązek wyliczania szczegółowych pozycji prognozy w perspektywie wieloletniej oznacza konieczność dokonywania częstych zmian prognozy finansowej, to i tu resort proponuje uproszczenia. W nowych WPF (jeśli projekt w obecnym brzmieniu wejdzie w życie) nie trzeba będzie wykazywać danych:
  • związanych z kwotami spłat zobowiązań po samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, które zostały przejęte na podstawie poprzedniej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej,
  • w zakresie finansowania projektów UE wynikających wyłącznie z już zawartych umów o dofinansowanie.
Dalej trzeba będzie jednak wykazywać finansowanie ze środków UE bez podziału na umowy zawarte i planowane.
Nowy wzór został też dostosowany do rozwiązań zawartych w nowelizacji ustawy o finansach publicznych z 14 grudnia 2018 r. (Dz.U. poz. 2500), która uszczelnia wskaźnik zadłużenia. Trzeba będzie w nim uwzględniać wszystkie tytuły dłużne, a nie tylko kredyty, pożyczki i emisję papierów wartościowych. Dzięki temu samorządy nie będą mogły obchodzić wskaźnika i nadmiernie się zadłużać. Problem w tym, że nowelizacja nie wskazuje precyzyjnie, co jest długiem, a to oznacza kolejną furtkę dla samorządów (pisaliśmy o tym w Tygodniku Gazeta Prawna z 18‒20 stycznia 2019 r. – „Instrumenty dłużne niedookreślone. A przez to w prawie jest furtka”, DGP nr 13).
Nowelizacja ustawy o finansach wymusiła uzupełnienie WPF o wiersze dotyczące:
  • wyłączeń z tytułu wcześniejszej spłaty zobowiązań, określonych w art. 243 ust. 3b ustawy o finansach publicznych, oraz
  • spłaty zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego – kredyt i pożyczka zaciągnięte po 1 stycznia 2019 r., w tym spłaty dokonywane w formie wydatków bieżących.
Dzięki temu w WPF gminy wskażą również to, czego nie obejmuje indywidualny wskaźnik zadłużenia oraz niestandardowe instrumenty finansowe, podobne do pożyczki lub kredytu. A wszystko po to, by regionalne izby obrachunkowe mogły sprawdzić, czy kwoty wykazywane w WPF są zgodne z ustawą o finansach publicznych.

Miasta się cieszą, ale umiarkowanie

Łódź ocenia propozycję ograniczenia liczby wykazywanych pozycji w WPF pozytywnie. Jak mówi Grzegorz Gawlik z biura rzecznika prasowego prezydenta Łodzi, dzięki zmianom dokument będzie bardziej przejrzysty i czytelny. Jednocześnie nie zmieni się jego jakość i zawartość merytoryczna. Dane w WPF będą przedstawione w bardziej syntetycznej formie niż obecnie. Na zmniejszeniu obciążeń biurokratycznych zależy też Unii Metropoli Polskich i Związkowi Miast Polskich, której członkowie są w trakcie uzgadniania swojego stanowiska.
Krytycznie ocenia zmiany Piotr Tomaszewski, skarbnik Bydgoszczy. – Zmiana proponowana w rozporządzeniu w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego nie wprowadza istotnych z punktu widzenia samorządu korekt – stwierdza. Dlaczego? Bo, jak mówi, nie rozwiąże to podstawowych problemów samorządów z wieloletnimi prognozami finansowymi JST. Chodzi o to, że z ustawy o finansach publicznych wynika, iż prognoza musi być realistyczna, ale w praktyce tak się nie dzieje. Piotr Tomaszewski tłumaczy, że wieloletnia prognoza finansowa to dokument, którego pierwowzór (w biznesie) oczywiście musi być opracowywany w każdym rozsądnie działającym organizmie gospodarczym. ‒ Dobrze, że w samorządach jest on narzucony ustawowo – mówi skarbnik. Problem w tym, że dokument może zawierać istotne wady. W jego ocenie WPF będzie dokumentem optymalnym, gdy samorząd nie potraktuje go jak obowiązku prawnego, ale użyje dla własnych potrzeb, w celu określenia swojej kondycji finansowej. Tak to wygląda w innych podmiotach zajmujących się gospodarką finansową. Tam plan – w ujęciu z reguły kilkuletnim – jest sporządzany dla potrzeb wewnętrznych lub instytucji finansujących. I tak też jest, jak mówi Piotr Tomaszewski, w Bydgoszczy. Ale niekoniecznie w innych jednostkach samorządu.
Problemem jest też to, że WPF sięga tak długiego horyzontu czasowego – do spłaty ostatniego zobowiązania. W praktyce może to być nawet kilkadziesiąt lat. – Lekki uśmiech budzi planowanie w okresie trzydziestoletnim w identycznej szczegółowości, jak w okresie kilkuletnim – stwierdza Tomaszewski.
Milena Kowalska z Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu dodaje, że horyzont czasowy prognoz uwzględnianych w WPF jest niewystandaryzowany, a jednostki najczęściej tworzą je na czas odpowiadający okresowi spłaty zaciągniętych zobowiązań. – W praktyce rzetelnie prognozuje się tylko kilka najbliższych lat, a później powiela wolumeny z lat poprzednich – tak, by zrównoważyć dochody i wydatki. Jest to główna ujma na wiarygodności WPF, ponieważ ze względu na złe praktyki plany długoterminowe nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości – mówi Kowalska.

Po wyborach z reguły następuje przewrót

Zdaniem Piotra Tomaszewskiego z punktu widzenia logiki działania samorządu rozsądne wydaje się planowanie do końca następnej kadencji – by z dokumentu wynikała informacja o stanie samorządu także po kolejnych wyborach samorządowych. – Niestety w praktyce często zmianie władzy towarzyszy wywrócenie założeń WPF, a część inwestycji jest nieustannie odkładana na kolejne lata – dodaje Milena Kowalska. Wskazuje, że prognozy często nie są traktowane jako wytyczające strategię, ale jako dokumenty, które należy dostosować do potrzeb chwili. A to błąd. Jak przypomina Kowalska, WPF z założenia ma być dokumentem strategicznym, takim, który umożliwia planowanie inwestycji jednostki samorządu terytorialnego w długoterminowym horyzoncie czasowym. Powinien on tworzyć ramy, na podstawie których uchwala się budżety JST. – Gwarantowałoby to stabilność prowadzonej strategii rozwoju oraz chroniło samorządy przed decyzjami politycznymi – ocenia ekspertka.

WPF szybciej trafi do resortu

Projekt rozporządzenia przewiduje też skrócenie terminu przekazywania WPF. Dziś samorządy muszą przekazywać WPF wynikające z uchwał i zarządzeń organów JST do regionalnej izby obrachunkowej do 1 lutego oraz ostatniego dnia pierwszego, drugiego i trzeciego kwartału roku budżetowego. Z kolei RIO muszą je przekazywać do Ministerstwa Finansów wraz z wynikami rozstrzygnięć nadzorczych w terminach do 10 marca, 5 maja, 5 sierpnia i 5 listopada. W efekcie MF dostaje te dane z ponadmiesięcznym opóźnieniem. Projekt przewiduje obowiązek przekazywania przez RIO prognoz finansowych JST do pięciu dni roboczych od dnia wydania rozstrzygnięć nadzorczych. Dzięki temu do MF dane będą trafiały szybciej.
Zdaniem Mileny Kowalskiej to pozytywna zmiana. – Przy dużej dynamice zmian w WPF dane publikowane przez resort finansów często były po prostu nieaktualne [zanim ministerstwo je opublikowało, samorząd mógł dokonać kolejnych zmian – przyp. red.]. Zmiany ułatwią tworzenie analiz dotyczących danych jednostek samorządu terytorialnego – wyjaśnia ekspertka. Dodaje, że dane, które publikuje MF, są wystandaryzowane, pogrupowane jako historyczne, zamieszczone w formacie ułatwiającym kalkulacje i prognozowanie trendów na podstawie minionych okresów. Dziś analitycy muszą je pobierać z Biuletynu Informacji Publicznej, gdzie dane są publikowane w formacie PDF oraz w różnych formatach tabelarycznych.

opinia eksperta

JST chcą rekompensaty utraty dochodów własnych, które przez ostatnie lata traciły na skutek reform

Proponowane w projekcie rozporządzenia zmiany dotyczą głównie dostosowania wzoru wieloletniej prognozy finansowej do rozwiązań zawartych w ustawie z 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw. Będą one miały po raz pierwszy zastosowanie do projektu uchwały wieloletniej prognozy finansowej, przedstawianego wraz z projektem budżetu miasta na 2020 r. Gmina Lublin poza kwestiami o charakterze technicznym nie będzie wnosiła innych korekt do projektu rozporządzenia, ponieważ jest on tylko wykonaniem ustawy.
Jednak nowy wzór WPF nie rozwiąże głównego problemu jednostek samorządu terytorialnego związanego z ich trudną sytuacją finansową. Brakuje respektowania zasady adekwatności dochodów JST do realizowanych zadań publicznych. Adekwatność gwarantowana jest w art. 167 Konstytucji RP, w którym mówi się o konieczności zapewnienia samorządom udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań oraz stwierdza się, że zmiany w zakresie zadań i kompetencji samorządów następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. W ostatnich latach dość powszechną zasadą jest obciążanie samorządów nowymi zadaniami z pominięciem mechanizmu rekompensaty finansowej. Szczególnym wyrazem powyższego są niewystarczające transfery z budżetu państwa na zadania nałożone na samorządy. Chodzi zarówno o niewystarczające transfery z tytułu dotacji i subwencji, jak również brak rekompensaty utraty dochodów własnych wynikających z wprowadzanych na przestrzeni lat różnych zmian ustawowych. Należy mieć na uwadze, jak szybko dzisiaj rosną koszty funkcjonowania miasta wynikające z presji płacowej, reformy oświaty, wzrostu cen energii oraz wzrostu cen usług m.in. na realizację inwestycji. Składanie przez firmy budowlane ofert znacznie przewyższających kwoty przewidziane na realizację zadań stanowi bardzo poważny problem samorządów i niewątpliwie negatywnie wpływa na realizację planów inwestycyjnych. W takich przypadkach konieczne jest indywidualne rozważanie przy każdej inwestycji możliwości dołożenia brakujących kwot lub przesunięcia terminu realizacji. Szczególnym wyzwaniem w tej sytuacji jest realizacja zgodnie z harmonogramem zadań dofinansowanych ze środków europejskich.