Podział PIT i CIT między państwo a samorządy. Struktura dochodów JST wymaga zmian

Samorząd we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność wykonuje znaczną część zadań publicznych, stąd też wyzwaniem jest zapewnienie równowagi między koniecznością ich realizacji na odpowiednim poziomie, zgodnym z obowiązującymi standardami, a zagwarantowaniem ich finansowania.

Dziś głównym problemem samorządów jest brak respektowania zasady adekwatności dochodów jednostek samorządu terytorialnego (JST) do realizowanych zadań publicznych. Gwarantuje ją art. 167 konstytucji. Mówi on o konieczności zapewnienia JST udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań oraz stwierdza, że zmiany w zakresie zadań i kompetencji tych jednostek następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych.

W ostatnich latach dość powszechną zasadą jest obciążanie samorządów nowymi zadaniami z pominięciem mechanizmu rekompensaty finansowej. Przykładem są niewystarczające transfery z budżetu państwa na zadania nałożone na samorządy z tytułu dotacji i subwencji, jak również brak rekompensaty utraty dochodów własnych wynikających z wprowadzanych na przestrzeni lat różnych zmian ustawowych.

Za mało z PIT

Samorządy niezmiennie od lat wskazują na potrzebę istotnego zwiększenia dochodów własnych, apelując m.in. o zwiększenie udziału JST w PIT. Postulat ten jest dzisiaj szczególnie istotny w kontekście spodziewanego uszczuplenia dochodów samorządowych przez plany obniżenia pierwszej stawki PIT z 18 do 17 proc., zwolnienia z tego podatku pracowników do 26. roku życia oraz podniesienia kosztów uzyskania przychodów.

Ocenia się, że zapowiadane zmiany spowodują ubytek wpływów z PIT w JST na poziomie 6,4 mld zł. Negatywne skutki wynikające z tego ubytku w budżetach miast Unii Metropolii Polskich szacuje się na 2,1 mld zł rocznie w warunkach 2019 r. (w budżecie Lublina jest to ok. 65 mln zł). Ocenia się, że rekompensata spodziewanego ubytku dochodów w miastach na prawach powiatu wymagałaby zwiększenia udziału we wpływach z PIT z obecnych 48,33 proc. do 55,74 proc., tj. o 7,41 pkt proc.

Kwestią, na którą również warto zwrócić uwagę, jest wpływ zjawiska suburbanizacji na dochody z PIT. Gminy aglomeracyjne, które są miastami na prawach powiatu, powinny mieć zwiększone dochody z tego podatku, by zrekompensować korzystanie z ich infrastruktury przez mieszkańców gmin ościennych.

Prawdą jest, że wszystkie JST zwiększają swoje dochody z tytułu udziałów w PIT i CIT, korzystając z koniunktury gospodarczej i uszczelniania systemu podatkowego. Należy jednak mieć na uwadze, że znacznie rosną także koszty funkcjonowania miasta wynikające z m.in. z reformy oświaty, wzrostu cen energii i cen usług na realizację inwestycji.

Zobacz także

Czy można zmusić sołtysa, by pojawił się na sesji rady miejskiej

Zapisz na później

Potrzeba zmian systemowych

W kontekście powyższego potrzebna jest dyskusja nad oceną potencjału dochodowego samorządów oraz nad ustawą o dochodach JST w Polsce i podjęcie prac nad nowymi systemowymi rozwiązaniami w zakresie finansów gmin, takimi jak PIT komunalny czy podatek katastralny, które pozwalałyby na zwiększenie autonomii JST przy pozyskiwaniu dochodów. Są to oczywiście rozwiązania pożądane i zwiększające samodzielność dochodową i wydatkową samorządów, niemniej jednak ich wprowadzenie jest skomplikowane i wymaga długiego czasu.

Najprostszym i najszybszym sposobem zmniejszenia skali braku adekwatności dochodów do nałożonych zadań jest:

• zwiększenie udziału w podatkach dochodowych od osób fizycznych i prawnych (PIT i CIT) w części gminnej i powiatowej, aby w pełni zrekompensować gminom i powiatom wydatki ponoszone na realizację przekazanych przez rząd zadań,

• zmiana algorytmu wyliczania subwencji oświatowej, tak żeby przekazana kwota rzeczywiście pokrywała konieczne wydatki oświatowe.

Konieczne zmiany dotyczące VAT

Zmiany wymaga również ustawa o dochodach JST. Konieczne jest zwiększenie dywersyfikacji źródeł dochodów, w tym przyznanie samorządom udziału we wpływach z podatku od towarów i usług. W obecnych uregulowaniach prawnych VAT stanowi dochód budżetu państwa, a JST na gruncie tego podatku są traktowane jako podmioty mające status zarówno jego podatników, jak i wyłączonych z systemu opodatkowania organów władzy publicznej.

Obecnie mamy do czynienia z systemem, w którym z jednej strony samorządy doliczają VAT do niektórych wykonywanych przez siebie czynności, w stosunku zaś do innych nie czynią tego, traktując je jako czynności niepodlegające temu podatkowi lub z niego zwolnione. Samorządy mają także znacznie ograniczone prawo do odliczenia VAT od nabywanych przez siebie towarów i usług, a do tego wykładnia przepisów prawa dokonywana przez organy podatkowe ewoluuje w kierunku jeszcze większego ograniczenia prawa do odliczeń.

Kwestia uregulowań w VAT wymaga wprowadzenia całościowych i nowatorskich rozwiązań, np. wprowadzenia kompleksowej specustawy dotyczącej VAT jednostek samorządu terytorialnego, w której uregulowano by ustawowo status prawno-podatkowy specyficznych czynności dokonywanych przez JST (opodatkowanie według stawek, zwolnienie podatkowe, wyłączenie z systemu z uwagi na działanie w formie organu władzy publicznej).

Należałoby rozważyć wprowadzenie w stosunku do VAT analogicznych rozwiązań dotyczących podatków dochodowych, które przewidują, że samorządy mają udziały w dochodach z tytułu PIT i CIT. W związku ze spodziewanymi argumentami, iż byłoby to rozwiązanie zbyt kosztowne dla budżetu państwa, można zaproponować, by mogłoby ono być połączone z:

• zlikwidowaniem prawa do odliczenia VAT według dotychczasowych (niejasnych i budzących liczne wątpliwości) zasad, które owocują sprzecznymi interpretacjami i wyrokami sądów administracyjnych, a także kolejnymi wyrokami Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej,

• wprowadzeniem ryczałtowego mechanizmu odliczeń podatku ustalonego na stałym procentowym poziomie od nabywanych towarów i usług.

Zobacz także

Jeszcze przed trzydziestką objęli najważniejsze funkcje w swoich miastach. Młodzi prezydenci w natarciu

Rozwiązania te mogłyby zwiększyć per saldo dochody JST o udział w pobranym na obszarze danej jednostki samorządu VAT oraz poprawić bezpieczeństwo prawne samorządów. Rozwiązania te byłyby bardziej efektywne, znacząco ułatwiłyby planowanie dochodów i wydatków i pozyskiwanie środków zewnętrznych na realizację zadań, w których kwestia VAT jako tzw. wydatku kwalifikowalnego lub niekwalifikowalnego stanowi istotny obszar ryzyka.