W propozycji reformy finansowania samorządu przygotowanej w ramach projektu #ZdecentralizowanaRP chodzi w największym skrócie o to, by podział zadań publicznych, który jest istotą samorządności, zyskał odzwierciedlenie w autentycznej samorządności fiskalnej. Obecnie samorządy realizują wiele zadań publicznych. Są to zarówno zadania własne, na przykład w sferze oświaty, gdzie samorząd odpowiada za zatrudnianie dyrektorów szkół, za organizowanie dowozu uczniów, zatrudnianie nauczycieli, jak i zadania zlecone, na przykład związane z ewidencją ludności. Ale jest to rozróżnienie pozorne, bo większość tych zadań i tak jest finansowana za pomocą transferów z budżetu państwa, a nie ze środków jednostek samorządu terytorialnego (JST).

Dochody (naprawdę) własne

Teoretycznie znaczna część dochodów jednostek samorządu terytorialnego to dochody własne. Tyle że większość pozycji, które ustawa kwalifikuje do tej kategorii, jest własnymi tylko z nazwy. Chodzi tu także o udział samorządów w dochodach z PIT i CIT. Samorząd nie ma żadnego wpływu na wysokość stawek i kształt tych podatków, przez co dochody, jakie z nich uzyskuje, są w istocie centralnie przydzielanymi subwencjami, o których wielkości decyduje ustawa. Jeśli spojrzeć na prawdziwe dochody własne (np. podatek od nieruchomości), to pokrywają one niewielką część kosztów zadań samorządu.

To można w dosyć prosty sposób zmienić. Jeśli w uzupełnieniu obecnych podatków i opłat lokalnych przekażemy samorządom całe dochody z generowanego w danym województwie PIT i CIT, to okaże się, że deficyt jednostek samorządu terytorialnego zmniejsza się znacząco, nawet jeśli w wizji #ZdecentralizowanaRP dodajemy samorządom pewne nowe zadania. Uzupełnieniem dochodów z PIT i CIT byłyby przy tym dochody przypisane do decentralizowanych zadań (np. opłaty administracyjne czy sądowe). Jednocześnie samorządy powinny zyskać pewną autonomię w określaniu wymiarów tych podatków i opłat, zakładającą jednak odpowiednie mechanizmy koordynujące, a więc zapobiegające strategii puszczania z torbami sąsiada. Przykładem takiego mechanizmu mogłoby być np. istnienie ustalanych centralnie stawek minimalnych podatków PIT i CIT lub dopuszczenie ich zmiany pod warunkiem kwalifikowanej zgody większości województw i/lub rządu centralnego.

Reklama

Wyrównawcza rola centrum

Obecnie głównymi źródłami dochodów publicznych w Polsce nie są PIT i CIT, tylko podatki pośrednie (VAT i akcyza) oraz składki zdrowotne i na ZUS. Nawet przeniesienie w całości PIT i CIT nie zlikwiduje więc w pełni deficytu JST (za wyjątkiem województwa mazowieckiego). Sposobem na poradzenie sobie z tym deficytem może być nowa subwencja z budżetu centralnego lub udział województw w dochodach z podatku VAT zbieranego na ich terenie.

Reklama

Rozważyliśmy także ten drugi scenariusz. W wariancie z przeniesieniem części VAT pojawia się jednak kilka województw nadwyżkowych, zwłaszcza mazowieckie, śląskie, dolnośląskie i wielkopolskie. Implikowałoby to prawdopodobnie konieczność wprowadzenia jakiejś formy podatku solidarnościowego, zwanego janosikowym, lub zgody na bardzo różne możliwości wydatkowe – w ujęciu per capita – poszczególnych samorządów. Doszliśmy do wniosku, że lepszym pomysłem jest pozostawienie VAT w centrum i wyrównywanie dysproporcji w dochodach województw przede wszystkim za pomocą transferu pionowego, co pozwoliłoby uniknąć międzyregionalnych resentymentów na tle fiskalnym. Chcemy, by regiony opierały się na dochodach własnych, a ewentualna mała luka była uzupełniana za pomocą subwencji finansowanej centralnie z podatków ogólnych zbieranych na terenie całego kraju, czyli przede wszystkim VAT i akcyzy.

Nowe zadania

Wraz z dochodami z podatków przypisujemy też województwom odpowiedzialność za liczne polityki publiczne. Koszt tych nowych zadań wynosi mniej więcej 70 mld zł. Warto jednak podkreślić, że nawet w takim scenariuszu ponad połowa wydatków publicznych pozostaje w gestii centrum.

Dobrym przykładem naszych propozycji jest przeniesienie do regionów odpowiedzialności za szkolnictwo wyższe. Uniwersytet Jagielloński znalazłby się w zakresie finansowania w kompetencji województwa małopolskiego, a Uniwersytet Warszawski – województwa mazowieckiego. Natomiast środki na polityki krajowe, w tym wypadku politykę naukową, zostałyby w centrum. Instytucje udzielające grantów wszystkim uczelniom i instytutom badawczym, jak np. Narodowe Centrum Nauki, byłyby w gestii rządu centralnego. Ale koszty operacyjne – płace kadry dydaktycznej i naukowców i inne koszty bieżące, przeszłyby do regionów.

Silniejsza decentralizacja dotyczyłaby także obszarów oświaty, kultury i rekreacji oraz polityki mieszkaniowej. Samorządy zyskałby więcej dochodów, ale i więcej odpowiedzialności, np. za określanie środków, jakie chcą przeznaczyć na edukację, zasad zatrudniania w szkołach samorządowych itp., bezpośrednio lub pośrednio decydując o płacach nauczycieli na własnym terenie czy zakresie autonomii dyrektorów szkół. Kwestie, które są dziś częścią polityki centralnej, stałyby się regionalne w większym stopniu, zależąc od specyfiki wojewódzkiej, a nawet lokalnej (wewnątrzregionalnej). Jednocześnie koordynacja polityk wojewódzkich i zapewnienie minimalnych standardów mogłyby się odbywać poprzez bezpośrednią współpracę samorządów w ramach zaprojektowanej przez nas nowej instytucji: kolegium województw. Obok oświaty dobrym przykładem może być kultura. Wiele muzeów już dziś znajduje się w gestii samorządu, ale jest finansowanych ze środków krajowych lub w sposób mieszany. Należałoby to zmienić, delegując pełną odpowiedzialność za ich działanie do samorządów. To samo można powiedzieć o polityce mieszkaniowej, która choć już dziś jest silnie zdecentralizowana, nadal ma silny komponent centralny, m.in. w formie programu „Mieszkanie plus”. On także mógłby stać się projektem regionalnym, a województwa mogłyby go kształtować wedle potrzeb.

Kiedy działa centrum

Obszarem, który w ogóle nie podlegałby decentralizacji, byłaby obronność pozostawiona w całości w kompetencjach centrum. Dalej idącej decentralizacji nie przewidujemy także w ochronie zdrowia i zabezpieczeniu społecznym. Są to systemy budujące podstawy bezpieczeństwa socjalnego obywateli. W przypadku zabezpieczenia społecznego – rent i emerytur – zasady określania wysokości świadczeń oraz koordynacja ich wypłaty – zarówno na poziomie krajowym, jak i we współpracy z zagranicznymi instytucjami, jak również pobór składki powinny pozostać w centrum. ZUS funkcjonuje sprawnie i jego podział nie ma uzasadnienia merytorycznego.

W przypadku ochrony zdrowia uważamy, że istnieje walor wyrównawczy wspólnego systemu. To byłby taki automatyczny stabilizator różnic międzywojewódzkich. Jest to w ogóle znaczny składnik wydatków publicznych, który jest finansowany przez jedną agencję na poziomie centralnym. Standardy świadczeń zdrowotnych byłyby określone centralnie, jednak doszłoby do pełnej decentralizacji funkcjonalnej. Wszyscy jako obywatele pozostalibyśmy ubezpieczeni na poziomie kraju, natomiast samorządy przejęłyby odpowiedzialność za znaczną część usług zdrowotnych świadczonych na swoim terenie, zyskując swobodę decyzji o praktycznych środkach osiągania założonych celów zdrowotnych, w tym możliwość decydowania o zasadach funkcjonowania poszczególnych placówek i ich ewentualnej prywatyzacji.

Na poziomie wojewódzkim mogłyby być także ustalane regionalne priorytety zdrowotne, przy czym procedury rzadkie powinny być koordynowane centralnie lub ponadwojewódzko. Ważne jest również budowanie centralnego zasobu informacji pozwalającego na monitorowanie jakości świadczonych usług.

Zabezpieczone gminy

W naszej symulacji województwa są deficytowe, ale znacznie mniej deficytowe niż dzisiaj. Mogą liczyć na swoje własne dochody i nie zależą tak silnie od subwencji i dotacji z centrum, choć prawie wszystkie będą dostawać transfer z budżetu państwa. Trzeba jednak pamiętać, że województwa są silnie wewnętrznie zróżnicowane. Funkcje redystrybucyjne, które są dziś realizowane przez dotacje i subwencje z centrum do gmin i powiatów, muszą być w tym scenariuszu realizowane przez województwa.

Województwa decydowałyby wspólnie ze swoimi mniejszymi jednostkami o charakterze tej redystrybucji, a mechanizmem zabezpieczającym gminy byłaby instytucja Senatu Wojewódzkiego, który byłby emanacją samorządów niższego szczebla (więcej szczegółów można znaleźć w modelowej Karcie wojewódzkiej na stronie www.ZdecentralizowanaRP.pl). Zakładamy, że sytuacja finansowa gmin w ogóle się nie zmieni w stosunku do stanu obecnego, z tym że niezbędne do realizacji zadań transfery będą przekazywane z poziomu województwa, a nie z centrum.

Nawet przeniesienie w całości PIT i CIT nie zlikwiduje w pełni deficytu samorządów