Miasta zamierzają same produkować energię elektryczną. Tłumaczą, że chciałyby spełnić w tym zakresie oczekiwania mieszkańców i przedsiębiorców. W tym kontekście pojawia się pytanie: czy gminie wolno zarabiać? Jak to bywa z prostymi pytaniami, odpowiedź na nie jest skomplikowana. Trzeba rozważyć stan prawny, istniejącą praktykę i – na koniec – postawić pytanie o stan pożądany. Od razu pojawiają się też problemy dotyczące podstaw funkcjonowania państwa
Konstytucja RP skupia się na wolnościowym i republikańskim aspekcie samorządności, tj. szlachetnym postulacie prawnym głoszącym, że samorząd terytorialny to my wszyscy, mieszkańcy określonego obszaru (art. 16), i zabezpieczeniach praw tak rozumianej wspólnoty. Na dobrą sprawę traktuje o tym cały rozdział VII konstytucji dotyczący samorządu. Mniej jest mowy o tym, że z innego punktu widzenia samorząd stanowi część władzy publicznej. Jednak przywołany już art. 16 mówi w kolejnym punkcie, że samorząd ”uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej„.
Dowiadujemy się też z konstytucji, że jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną i przysługuje jej prawo własności oraz ”inne prawa majątkowe„ (art. 165). Do sprawy trzeba będzie wrócić bardziej szczegółowo, ale już w punkcie wyjścia należy zaznaczyć, że samorząd terytorialny został konstytucyjnie wyposażony zarówno w kompetencje z dziedziny ”imperium„, rządzenia w sensie ścisłym, np. nakładania na nas obowiązków prawnych, jak i ”dominium„, czyli (publicznej) własności. Obowiązki z jednej i drugiej dziedziny niekoniecznie muszą się w pełni pokrywać.
Reklama
Dodać należy, że skoro samorząd (w sensie rad i zarządów) jest częścią władzy publicznej, to w oczywisty sposób dotyczy go art. 7 konstytucji, mówiący, iż ”Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa„. Jeżeli więc konstytucja dopuszcza podwójną – władczą i własnościową – rolę samorządów i jej bliżej nie reguluje, musimy zejść niżej w systemie prawnym.

Reklama

Katalog jest otwarty

Aby nie komplikować sprawy różnicami w zadaniach, obowiązkach i uprawnieniach samorządów rozmaitego stopnia, ograniczmy się do sytuacji gmin. Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) wymienia 20 dziedzin gminnych zadań publicznych (dla porządku odnotujmy, że nie na zasadzie zamkniętego katalogu). Są wśród nich takie, które wymagają w oczywisty sposób prowadzenia działalności gospodarczej czy quasi-gospodarczej. Widzimy tu usługi publiczne tego typu, co np. transport publiczny czy zaopatrzenie w wodę bądź odprowadzanie ścieków.
Co ważne, ustawa ustrojowa wyraźnie zakłada możliwość prowadzenia przez gminę działalności gospodarczej w zakresie zadań użyteczności publicznej, zdefiniowanych technicznie jako zadania wymienione w tejże ustawie. Brak jest natomiast zasady ogólnej, która mówiłaby, co gmina powinna finansować z dochodów czysto publicznych (podatków), gdzie może (lub nawet powinna) korzystać z powierzonego jej majątku, a gdzie pobierać opłaty za usługi publiczne. Oczywiście każda dziedzina gminnych usług jest uregulowana ustawami i aktami wykonawczymi do nich. W ich gąszczu odnajdziemy, co jest finansowane ze środków publicznych, a co z opłat. Trzeba jednak ten brak zasad ogólnych odnotować.
Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza jednak regułę nieoczywistą. Mianowicie pozwala gminie, określając warunki w odrębnej ustawie, na prowadzenie działalności gospodarczej wykraczającej poza zakres użyteczności publicznej. Ten odrębny akt prawny to ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 827 ze zm.). Zezwala ona gminie na wykraczanie gospodarcze poza zakres użyteczności publicznej zasadniczo jedynie w działalności spółek prawa handlowego. Prawo to formułuje kilka okoliczności, które dają do tego upoważnienie. Są wśród nich sformułowania szalenie nieostre. Dotyczą np. poważnej straty majątkowej dla gminy, gdyby zdecydowano się na inny tryb postępowania. Także sytuacji, gdy spółka miałaby być ”ważna dla rozwoju gminy„.
Prawo dopuszcza więc takie sytuacje (realne), kiedy samorządy poprzez swoje spółki zajmują się produkcją makaronu albo guzików.
W tym miejscu poruszyć trzeba jeden jeszcze wątek. Doktryna i prawo (ustawa o finansach publicznych) nakazują traktować budżet publiczny jako jedną całość. Jeżeli jakiś szczegółowy przepis prawny nie stanowi inaczej, to wszystko, co wchodzi do budżetu publicznego, a więc np. gminnego, niezależnie od źródła wpływów stanowi jednolitą całość. Z tej całości finansowej należy finansować bez różnicy wszystkie zadania gminy.

Szukanie zysku

Oczywiście wierzę, że polskie samorządy prowadzą rachunek ekonomiczny w poszczególnych dziedzinach swojej działalności. Jednak widać pokusę najrozmaitszych transferów pomiędzy nimi. Kilka lat temu ze zdumieniem stwierdziłem przy okazji lektury sprawozdań budżetowych, że istnieje powiat, który zarobił na opłatach za pobyt starszych ludzi w domach opieki społecznej.
To nie oznacza, że nasze samorządy działają źle. Raczej skomplikowana rzeczywistość komunalna bywa mało przejrzysta. O ile jesteśmy w stanie w miarę zorientować się w tej części, która jest objęta budżetem publicznym – choć i to wymaga pewnej biegłości – o tyle cała reszta rzeczywistości gminnej na ogół nam umyka. Litera prawa każdej gminie pozwala zajmować się niemal wszystkim. Nie tylko edukacją czy pomocą społeczną, lecz także np. zaopatrzeniem w energię elektryczną, ciepło czy gaz. Na ogół jednak dana gmina gospodaruje tym, co otrzymała od państwa. Ostatnio pojawiła się jednak kwestia, która – przynajmniej częściowo – przeczy tej prawidłowości. Europejska polityka energetyczna, a także postęp technologiczny, nakłaniają do wytwarzania energii elektrycznej w rozmaitych rozproszonych źródłach, niekoniecznie w wielkich elektrowniach, których oczywiście w 1990 r. nie przekazano gminom. Teraz niektóre gminy postanowiły produkować prąd np. w technologii fotowoltaicznej. Ustawa o samorządzie niewątpliwie dopuszcza taką możliwość. Na poziomie zasad ogólnych nie ma tu różnic w stosunku do wodociągów albo ciepłownictwa. Różnice dotyczą raczej utartej praktyki i naszego nastawienia. A więc jeśli gmina produkuje prąd, to należy rozumieć, że sprzedając go swoim mieszkańcom czy lokalnym przedsiębiorcom, będzie na tym zarabiała, nawet jeśli ceny będą niższe niż proponowane przez dużego dystrybutora. Oczywiście wszystko to musi być zgodne z przepisami branżowymi, w tym przypadku z prawem energetycznym.

Państwo przekazało

Regułę wykonywania zadań publicznych przekazanych gminom wprost przez państwo dobrze obrazuje transport zbiorowy, który w miarę sensownie funkcjonuje w dużych miastach. Jednak już nie na prowincji. Ta dziedzina zadań gminy jest zresztą egzemplifikacją możliwych konfliktów pomiędzy rolą gminy jako władzy publicznej i jako właściciela. Interes właścicielski nakazywałby co najmniej zbilansować koszty ponoszone na działanie np. sieci tramwajowej czy autobusowej i wnoszonych przez nas opłat za korzystanie z niej. Mówiąc prościej, chodzi o ustalenie takiej ceny biletów, aby suma wpływów pozwalała na swobodne działanie systemu. Równocześnie jednak w interesie publicznym miasta muszą prowadzić taką politykę cenową, która nie stanie się barierą dla korzystania z transportu publicznego na poziomie podstawowym, aby sprawnie toczyło się życie mieszkańców i działała gospodarka lokalna. Dochodzą jeszcze względy ekologiczne, socjalne itd. itp. W efekcie taryfy biletowe to istny gąszcz. Osobiście w Krakowie jeżdżę za darmo, w Warszawie za pół ceny, a Gdańsku za pełną stawkę.

Nieruchomości dobre i złe

Jest jeszcze jedna zasadnicza kwestia. W 1990 r. gminy zostały wyposażone w olbrzymi majątek w nieruchomościach. Tu znowu sytuacja jest nieprosta. Wiele z nich raczej rodziło koszty niż zyski. Myślę tu przede wszystkim o budynkach mieszkalnych. Wiadomo, że po czasach PRL były one niedoinwestowane, wymagały remontów, a czynsze z trudem pozwalały na bieżące utrzymanie. Na pozbycie się większości tego balastu pozwoliła gminom tzw. ustawa Blidy. Zresztą na bardzo nierównych warunkach, gdyż od losu zależało, czy ktoś np. mieszka w budynku bez roszczeń. Pozostały po tym także dziwaczne skutki luk prawnych. Miasto stało się właścicielem garaży, ba, nawet podwórek, bo można było oddać tylko grunt pod budynkiem. Albo właścicielem lokali użytkowych, z czego da się czerpać korzyści dla miejskiej kasy. Zwróćmy uwagę, że znowu gmina występuje w podwójnej roli. Musi jak najbardziej efektywnie gospodarować publicznym majątkiem, a więc pobierać możliwie wysokie czynsze. Równocześnie powinna także dbać o to, aby znalazło się miejsce dla niskodochodowych usług, organizacji pożytku publicznego itd.
Gminy są również właścicielami takich gruntów, które w przypadku dużych miast mogą przynieść ‒ w razie nowego zagospodarowania ‒ gigantyczne zyski. Tu akurat prawo (ustawa o finansach publicznych) zakazuje przejadania tego typu dochodów na wydatki bieżące i każe je kierować na inwestycje komunalne.
Przypomnijmy jeszcze, że dopiero co zlikwidowano prawnie instytucję użytkowania wieczystego, ważną przede wszystkim w Warszawie i na ziemiach zachodnich. Użytkowanie wieczyste nie było aż takim wyjątkiem w skali światowej, jak czasami nas przekonywano. Natomiast dla mnie dość szokująca była relacja finansowa pomiędzy daniną publiczną (podatkiem od nieruchomości mieszkalnej) a opłatą na rzecz właściciela (za użytkowanie wieczyste), która bywała kilkudziesięciokrotnie wyższa. I tu znów państwo – w tym gmina – znacznie głębiej ingerowało w nasze życie jako właściciel niż jako władza publiczna. ©℗
Niezbędna koncesja na obrót
Samorządy (podmioty od nich zależne) mogą wprawdzie sprzedawać energię elektryczną, ale muszą pamiętać, że na obrót nią niezbędna jest koncesja. Każdy, kto zamierza dokonywać obrotu energią elektryczną, zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. ‒ Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 755 ze zm.) może ubiegać się o wydanie promesy koncesji, która stanowi swego rodzaju przyrzeczenie jej udzielenia. Taka promesa nie może być wydana na krócej niż sześć miesięcy. Zwolnienia dotyczą obrotu energią elektryczną z instalacji o napięciu poniżej 1 kV będącej własnością odbiorcy (np. ogniw fotowoltaicznych na budynku jednorodzinnym).
Podsumowanie
Dotknąłem tylko wielkiej góry lodowej problemów gospodarki komunalnej. Nadużyciem byłoby zresztą udawanie eksperta w jej wszystkich zakresach. Wydaje mi się natomiast, że najważniejsze są poniższe spostrzeżenia.
Po pierwsze, gminy (powiaty i województwa w nieporównywalnie mniejszej mierze) zostały wyposażone w gigantyczny majątek publiczny pozostały po socjalistycznym państwie. Oczywiście znaczna większość tego majątku była zdekapitalizowana, nieproduktywna i mogła być postrzegana raczej jako ciężar niż korzyść. Wymusiło to jednak na gminach konieczność radzenia sobie z tym majątkiem. Mówiąc najprościej: co sprzedać, w co inwestować, a co niech leży odłogiem. Jednym zdaniem gminy chyba bardziej umieszczono w świecie dominium niż imperium.
Po drugie, polski system prawny wydaje się cierpieć na szczególną przypadłość. Z jednej strony często trudno jest w literze prawa odnaleźć wprost zapisane zasady ogólne. Raczej należy je wyinterpretować. Z drugiej zaś strony rozmaite szczegółowe ustawy często wydają się nadmiernie krępować możliwość racjonalnego działania. Równocześnie mamy niedomiar i nadmiar regulacji. Dodać trzeba jeszcze, że przy niedostatku twardych reguł ogólnych przepisy prawa materialnego zapisane w różnych ustawach często bywają nie do końca spójne.
Wracamy więc poniekąd do punktu wyjścia. Nie ma dobrej odpowiedzi na pytanie, czy gminom wolno zarabiać. Oczywiście są kwestie nieulegające wątpliwości. Założenie przez m.st. Warszawę sieci handlowej jest niedopuszczalne, także prawnie. Pobieranie czynszów – absolutnie konieczne. To, co pośrodku, musimy rozważać krok po kroku. Nie żyjemy w świecie idealnym. Jednak mimo wszystko udało nam się uniknąć zbudowania socjalizmu gminnego w miejsce likwidowanego socjalizmu państwowego.
Aleksander Nelicki
ekspert w zakresie finansów samorządowych