Główny Urząd Miar w Nowym Sączu, a inspekcja farmaceutyczna w Gorzowie Wielkopolskim? Całkiem możliwe. W najbliższych dniach zaprezentowany zostanie plan państwowej deglomeracji firmowany przez wicepremiera Jarosława Gowina. Byli szefowie urzędów centralnych uważają pomysł za kuriozalny. Część ekspertów – chwali.
Deglomeracja, w różnych postaciach, znalazła się w ostatnich latach w programach wyborczych niemal wszystkich partii politycznych. Sojusz Lewicy Demokratycznej chciał powrotu do 49 województw, Prawo i Sprawiedliwość co rusz chce utworzenia siedemnastego, a być może nawet osiemnastego województwa. Raz po raz powraca w debacie politycznej temat przenoszenia siedzib urzędów z Warszawy do innych miast po to, by zadbać o równomierny rozwój i zniwelowanie podziału pomiędzy tzw. Polskę A i Polskę B.
Za kilka dni zostanie ogłoszony kolejny plan. „Deglomerować” Polskę chce wicepremier Jarosław Gowin. Czy to dobry pomysł? Co miasta zyskałyby na pozyskaniu państwowych urzędów? Co straciliby sami urzędnicy? I jak przeprowadzić deglomerację, by miała ona ręce i nogi?
Teoria
Chociaż o deglomeracji mówiono już wiele lat temu, realna debata publiczna na jej temat zaczęła się u nas w 2011 r. Wówczas Kongres Ruchów Miejskich w tzw. tezach miejskich wskazał, że „lokalizowanie instytucji krajowych w różnych miastach sprzyja rozwojowi całego kraju”. Aktywiści wskazywali na Niemcy. Mówili, że tam nawet ministerstwa znajdują się poza stolicą. Nasi politycy chętnie podchwycili pomysł. Ograniczyli się jednak wyłącznie do wskazania siedziby Polskiej Agencji Kosmicznej, którą ulokowano w Gdańsku.
– Dobrze przeprowadzona deglomeracja to ciekawy pomysł na rozwój państwa. Ale zarazem zrobienie jej w rok, pod polityczne zapotrzebowanie, byłoby rozwiązaniem fatalnym – mówi dr Tomasz Kasprowicz, adiunkt w Wyższej Szkole Biznesu w Dąbrowie Górniczej i redaktor ekonomiczny „Res Publica”.
O potrzebie deglomeracji od dawna przekonuje Klub Jagielloński. W połowie ubiegłego roku, na podstawie badań przeprowadzanych przez prof. Przemysława Śleszyńskiego, sformułował on „46 tez o rozwoju solidarnym terytorialnie”. Kwestia kluczowa: pięć województw – lubelskie, mazowieckie, podlaskie, warmińsko-mazurskie i zachodniopomorskie – skupia około dwie trzecie gmin problemowych. „W Polsce poziom zróżnicowania regionalnego zaczął osiągać niebezpieczne rozmiary, zagrażające długookresowemu rozwojowi kraju. Uaktywniły się bowiem obszary peryferyjne, których przyszłość jest zagrożona z powodu depopulacji i obniżania się poziomu dochodów. Problem ten dotyczy zwłaszcza Suwalszczyzny, znacznych części Podlasia, Warmii i Mazur, Roztocza oraz Pomorza Środkowego. Zagrożony jest byt takich miast jak Łomża, Ostrołęka, Suwałki czy Zamość” – czytamy w opracowaniu.
– Polska się wyludnia, a tracą na tym małe i średniej wielkości miasta. Chociaż trudno będzie powstrzymać ten trend, trzeba próbować. Bardzo nas cieszy, że dyskusja o deglomeracji wchodzi do mainstreamu. Mamy nadzieję, że nie będzie stanowiła tylko politycznego oręża, lecz przyczyni się do realnych zmian. Polska potrzebuje deglomeracji – mówi DGP Piotr Trudnowski, prezes Klubu Jagiellońskiego. Hasłem think tanku jest: „Robimy politykę, budujemy mosty”. Zdaniem Trudnowskiego nie sposób wyobrazić sobie lepszy pomysł na budowanie mostów niżeli rozproszenie centralnych urzędów państwa pomiędzy różnymi województwami. – Bo i dlaczego niemal wszystkie miałyby być w Warszawie? – pyta retorycznie.
Wyludnianie się Polski i przenoszenie ciężaru życia z mniejszych miast do większych to fakt. Z danych zgromadzonych przez prof. Śleszyńskiego wynika, że z obecnych 12,6 mln mieszkańców miast powiatowych grodzkich ubędzie około 3 mln mieszkańców, a więc prawie jedna czwarta populacji. Znaczący ubytek, sięgający nawet połowy ludności, będzie dotyczył m.in. niektórych miast konurbacji katowickiej (Bytom, Świętochłowice, Zabrze) oraz Tarnowa.
– Obserwowana suburbanizacja (przenoszenie się mieszkańców do stref podmiejskich) tylko w nikłym stopniu zrównoważy regres populacyjny – uważa Śleszyński.
Można postawić tezę, że poza największymi miastami Polska będzie się starzeć. I to szybko. – To efekt między innymi ulokowania biznesu oraz urzędów centralnych w Warszawie. Młodzi wyjeżdżają do stolicy, nawet gdy tego nie pragną. Po prostu jeśli ktoś chce pracować w administracji publicznej, jest do tego zmuszony – zaznacza Piotr Trudnowski. Sytuacja zaś – w razie braku zmian – będzie tylko gorsza. Jedna spośród 46 tez Klubu Jagiellońskiego głosi, że wraz z silną zmianą struktury demograficznej będzie się powiększał dysonans między potrzebami społecznymi a siecią usług publicznych. Rosnące niedopasowanie miejsc pracy, zamieszkania i usług będzie prawdopodobnie najpoważniejszym czynnikiem, który może przyczynić się do poważnych zmian w strukturze społeczno-gospodarczej Polski. Oznacza to jednak, że istnieje poważne ryzyko dalszej polaryzacji społeczno-gospodarczej, związanej z wypłukiwaniem zasobów z regionów peryferyjnych.
Sęk w tym, że przeprowadzenie deglomeracji to nie tylko przeniesienie urzędów. – Stworzenie np. Głównego Urzędu Miar w Nowym Sączu samo w sobie nic nie da. Być może kilkaset osób znalazłoby pracę, ale nie rozwiązałoby to kłopotów zwiększającej się peryferyjności niektórych regionów. Prawdziwą deglomeracją byłoby dopiero odpowiednie zbudowanie pozycji regionu, tak by państwowy urząd na jego terenie był zwieńczeniem sukcesu – wskazuje Tomasz Kasprowicz. I podkreśla, że na deglomerację składać się muszą co najmniej trzy czynniki: rozwój transportu międzymiastowego, cyfryzacja kraju i dopiero rozproszenie administracji państwowej.
– Musi być tak, że obywatel, który jedzie do – dajmy na to – Urzędu Ochrony Danych Osobowych w Słupsku, może szybko i wygodnie dojechać spod Tatr. A w większości spraw nie musi jechać w ogóle, gdyż może załatwić sprawę przez internet – tłumaczy dr Kasprowicz. W przeciwnym razie deglomeracja – rozumiana jedynie jako przeniesienie urzędów – byłaby porażką i czymś, co Polacy znienawidzą.
Piotr Trudnowski co do zasady się z tym zgadza. Podkreśla jednak, że zacofanie w transporcie i cyfryzacji nie może stanowić argumentu przeciw deglomeracji. – Nasza teza jest taka, że przenoszenie organów administracji publicznej musi iść w parze z rozwojem infrastruktury. Nie należy jednak czekać, aż ta druga się poprawi, gdyż wówczas brakować będzie motywacji do jej poprawiania – mówi prezes Klubu Jagiellońskiego.
Kasprowicz i Trudnowski w pełni zgadzają się co do jednego: państwowa deglomeracja to plan na co najmniej 10, a najprawdopodobniej 20 lat. Nie da się jej przeprowadzić natychmiast, bo efekt byłby opłakany.
Potrzeba też wielu zmian natury prawno-ekonomicznej, które zachęciłyby biznes do lokalnych inwestycji. Zdaniem Klubu Jagiellońskiego powodzenie deglomeracji zależy m.in. od zmniejszenia janosikowego w miastach określonej wielkości (50–150 tys. mieszkańców), odejścia w systemie podatkowym od metody przedsiębiorstw na rzecz metody zakładowej (według realnego rozmieszczenia filii, oddziałów, pracujących itd.) oraz zwiększenia kontroli transferów międzynarodowych przy jednoczesnym stworzeniu zachęt dla reinwestowania zysków w miejscu ich wytwarzania.
Nie można też zapominać o edukacji. Często pojawiającym się argumentem przeciw deglomeracji jest ten głoszący, że w mniejszych miastach brakuje odpowiednio wykształconych kadr. – Dobrze przeprowadzona deglomeracja wpłynęłaby pozytywnie na rozwój szkolnictwa wyższego. Dziś kadr brakuje dlatego, że studenci wyjeżdżają do Warszawy. Oczywiście nie o to chodzi, by wszyscy zostawali w Rzeszowie lub Gdyni, ale perspektywa pracy w rodzinnej okolicy na pewno wpłynęłaby na decyzję części zdolnych osób o pozostaniu na miejscu, zamiast wyjazdu – wskazuje Piotr Trudnowski. I przypomina, że w Karlsruhe, gdzie mieszczą się niemiecki Sąd Najwyższy oraz Federalny Trybunał Konstytucyjny, nie było nawet wydziału prawa. Nie przeszkodziło to jednak w dobrym funkcjonowaniu tych instytucji i uznaniu, że decyzja o ulokowaniu władzy sądowniczej poza Berlinem była słuszna. Zdaniem niektórych brak lokalnych wykształconych kadr był nawet atutem tej lokalizacji. Nie doszło bowiem do przejęcia instytucji przez jedną grupę naukowców.
Skoro już mowa o Karlsruhe – warto powiedzieć kilka słów o tym, jak wygląda deglomeracja w Europie. Gdy bowiem rodzimi politycy rozważają zmiany, zawsze przyglądają się temu, co jest u sąsiadów. Zdaniem prof. Przemysława Śleszyńskiego Niemcy są przykładem państwa o bardzo zaawansowanej, wręcz wzorowej polityce deglomeracyjnej. Wspiera ona zrównoważony rozwój kraju, oparty m.in. na policentrycznej sieci funkcji administracyjnych najwyższego rzędu. Dla przeciętnego Niemca niczym nadzwyczajnym nie jest to, że ministerstwa znajdują się w różnych miejscowościach, instytucje kolejowe w jednej, lotnicze w innej itd.
Przy czym przykład niemiecki jest specyficzny, zwłaszcza w kontekście deglomeryzowania Polski. Niemieckie landy mają bowiem sporą autonomię, a tym samym dużą potrzebę podziału fruktów. Polska zaś nie stoi województwami, tak jak Niemcy landami.
O deglomeracji mówi się też w Wielkiej Brytanii. Ale z innych przyczyn. Tamtejsi politycy dostrzegają, że korzyścią z przenoszenia urzędów może być zwiększenie ich niezależności. Gdyby nadzór bankowy nie znajdował się w bliskim sąsiedztwie city, dzielnicy finansowej, obiektywizm przy kontrolach byłby zapewne większy. – Gdyby polski Trybunał Konstytucyjny został ulokowany np. w Piotrkowie Trybunalskim, zapewne nie musielibyśmy się oburzać, że do kierownictwa trybunału przyjeżdżają posłowie – wskazuje Piotr Trudnowski. I podkreśla, że nie trzeba od razu przenosić wszystkich najważniejszych urzędów poza Warszawę. Ale dlaczego by nie zacząć np. od instytucji wymiaru sprawiedliwości i organów, które konstytucyjnie powinny cechować się niezależnością od władzy politycznej? – I nie chodzi bynajmniej o obniżenie rangi Trybunału Konstytucyjnego czy Najwyższej Izby Kontroli – podkreśla prezes Klubu Jagiellońskiego.
Polscy politycy jednak rzadko patrzą na przykłady z Niemiec czy Wielkiej Brytanii. Znacznie chętniej spoglądają na to, co się dzieje na Węgrzech. Dominik Héjj, redaktor naczelny portalu www.kropka.hu poświęconego węgierskiej polityce, zaznacza, że pierwsze plany decentralizacji pojawiły się w Budapeszcie już w 2010 r. Brakowało jednak wówczas konkretów. Te pojawiły się cztery lata później. Plan przewidywał wzmocnienie administracyjne trzech miast – Debreczyna, położonego 230 km na wschód od stolicy, Kecskemétu (90 km na południowy wschód) oraz Székesfehérváru (70 km na południowy zachód od Budapesztu).
– Pierwotny plan zakładał, że do 15 marca 2016 r. (tego dnia obchodzimy na Węgrzech święto narodowe upamiętniające wybuch węgierskiej wiosny ludów), do Székesfehérváru, rodzinnego miasta premiera Viktora Orbána, przeniesie się Ministerstwo Obrony Narodowej. Do Debreczyna miało przenieść się Ministerstwo Rolnictwa, zaś do Kecskemét, z końcem 2014 r., Sekretariat stanu ds. rozwoju obszarów wiejskich – opowiada Dominik Héjj. I dodaje, że faktycznie udało się przenieść sekretariat stanu ds. rozwoju obszarów wiejskich. – Jednak w maju 2018 r., po sformowaniu nowego gabinetu Viktora Orbána, w rozmowie z dziennikiem „Magyar Idők” zapowiedział on, że Sekretariat wróci do Budapesztu w ciągu dwóch lat do odnowionego budynku resortu rolnictwa – wyjaśnia.
W skrócie: z wielkich planów niewiele wyszło. Pytanie więc, co wyjdzie z deglomeracji w Polsce.
Praktyka
– Mam nadzieję, że niewiele. Pomysł przenoszenia urzędów centralnych poza Warszawę to plan kuriozalny – uważa Andrzej Lewiński, w latach 2006–2016 zastępca generalnego inspektora ochrony danych osobowych (dziś zadania te wykonuje prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych). – Wykonywanie pracy poza Warszawą byłoby radykalnie utrudnione, wręcz niemożliwe – przekonuje były urzędnik.
Podobnie twierdzi jeden z byłych głównych inspektorów farmaceutycznych. – Nie było tygodnia, bym nie był wzywany do Ministerstwa Zdrowia, kancelarii premiera, Sejmu albo Senatu. Oczywiście można dojeżdżać, ale czy na pewno chcemy powoływać urzędników wysokiego szczebla, płacić im przyzwoite pieniądze, by ich głównym zadaniem było sprawdzanie czystości pociągów lub zwiedzanie lotnisk? – pyta.
Mówię obu swym rozmówcom, że są przecież telefony, można urządzić wideokonferencję. – Czasem można, ale często nic nie zastąpi kontaktu osobistego. Poza tym są też sprawy wymagające szczególnej dyskrecji, o których rozmawia się w cztery oczy – przekonuje Andrzej Lewiński. I dodaje, że niemal wszystkie centralne urzędy państwowe uczestniczą w procesie konsultacji projektów ustaw, biorą też udział w pracach legislacyjnych w Sejmie i Senacie. Często, dla podkreślenia wagi sprawy, stanowisko urzędu osobiście prezentuje jego szef lub zastępca. – W praktyce więc byłoby tak, że urząd miałby siedzibę w Słupsku lub Tarnowie, a wszyscy najważniejsi urzędnicy i tak przebywaliby w Warszawie. Po co tworzyć fikcję? – pyta Lewiński.
Zdaniem mojego drugiego rozmówcy, byłego inspektora, w planie deglomeracji chodzi przede wszystkim o zajęcie stanowisk przez lokalnych kacyków partyjnych lub ich bliskich. – Główny Inspektorat Farmaceutyczny, Główny Urząd Statystyczny, Urząd Ochrony Danych Osobowych i wiele innych to urzędy, w których pracuje kadra o specjalistycznej wiedzy. I wyobraźmy sobie, że usłyszy ona, iż może się przenieść za kilka miesięcy na Suwalszczyznę lub w góry. Większość ma żony, mężów, dzieci. Przy swoich kwalifikacjach znajdą pracę w Warszawie. Tym samym zwolnią się stanowiska, które będą mogli zająć lokalni działacze partyjni – suponuje mój rozmówca. Przypomina też, że gdyby intencje deglomeracji kraju były szczytne, to inny los spotkałby Polską Agencję Kosmiczną.
Ta została utworzona we wrześniu 2014 r., zaś działalność operacyjną zaczęła w 2015 r. Co wyjątkowe, postanowiono, że jej siedzibą będzie Gdańsk. Rzecz w tym, że była to siedziba papierowa. Z kontroli przeprowadzonej w połowie 2017 r. przez Najwyższą Izbę Kontroli wynika, że ponad 65 proc. wszystkich etatów Polskiej Agencji Kosmicznej przypadało na jej warszawski oddział. Mniej niż co trzeci pracownik przypisany był do głównej siedziby w Gdańsku. A i tak część z tych przypisanych więcej czasu spędzała w Warszawie niż w Trójmieście. Jak czytamy w opracowaniu z wyników kontroli, „były prezes agencji wskazał, że problemy stwarzało formalne umiejscowienie Centrali Agencji w Gdańsku, podczas gdy wiele merytorycznych zadań realizowanych było w Warszawie”.
Rządzący wsłuchali się w ten głos. 27 listopada 2018 r. rząd podjął decyzję o tym, że Polska Agencja Kosmiczna powinna przenieść się z Gdańska do stolicy. Wskazano, że „zmiana siedziby stanowić będzie jedynie dostosowanie do istniejącego stanu faktycznego”. W Gdańsku zaś siedziba przekształci się w biuro terenowe. Tylko dlatego, że wydano już wiele milionów złotych, więc szkoda byłoby całkowicie zmarnować te pieniądze.
Był też plan, aby niedawno powołany rzecznik małych i średnich przedsiębiorców znalazł się poza Warszawą. Po akcji zorganizowanej przez Klub Jagielloński opowiedzieli się za tym senatorowie. Posłom, mówiąc szczerze, było wszystko jedno. Ostatecznie jednak, wskutek stanowiska rządu, postanowiono siedzibę rzecznika ulokować w Warszawie. Powód: łatwiej mu będzie kontaktować się z ministerstwami i urzędami. – I w tych działaniach, zarówno odnośnie do Państwowej Agencji Kosmicznej, jak i rzecznika małych i średnich przedsiębiorców, jest logika. Zastanawiam się więc, czemu ma służyć propozycja deglomeracji Polski, skoro w tym czasie rząd centralizuje urzędy – spostrzega Andrzej Lewiński.
Inna rzecz, że nie wszyscy z tej centralizacji są zadowoleni. Jan Mencwel, stołeczny aktywista ze stowarzyszenia Miasto Jest Nasze, jest orędownikiem daleko posuniętej decentralizacji. – Warszawa przestaje być miastem, jest centrum urzędowo-biznesowym. My też chcielibyśmy mieć trochę drzew, a nie tylko kolejne wieżowce – mówi.
