Podobno od przybytku głowa nie boli. Ale czy to powiedzenie sprawdza się, gdy pracownik ma dwóch szefów? Raczej nie bardzo. Tymczasem w takiej właśnie sytuacji zostali postawieni gminni urzędnicy. Nowy art. 21a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej u.s.g.) wskazuje, że przewodniczący rady gminy może wydawać polecenia służbowe pracownikom urzędu wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne związane z funkcjonowaniem rady gminy, komisji i radnych. W tym przypadku jest ich zwierzchnikiem służbowym. Kłopot w tym, że oni jednego szefa już mają – włodarza gminy.

Dwóch szefów

– Zmiana ustaw samorządowych nie została powiązana z odpowiednimi zmianami w ustawie o pracownikach samorządowych. W konsekwencji wójt jest nadal kierownikiem urzędu gminy wykonującym uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do wszystkich pracowników urzędu (analogicznie: starosta czy marszałek województwa) – uważa Maciej Kiełbus, partner w kancelarii dr Krystian Ziemski & Partners. I dodaje, że wójt posiada także przewidziane prawem instrumenty pracownicze pozwalające nagradzać i dyscyplinować pracowników samorządowych.
Jednocześnie art. 21a u.s.g. stanowi, że w zakresie wskazanym w tym przepisie przewodniczący rady gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników. Oznacza to, że pracownik ma dwóch kierowników. Czy jest to w ogóle dopuszczalne? Zdaniem dr. Stefana Płażka z Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego pośrednio zakłada to ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1260 ze zm.). Przepis ten przewiduje podporządkowanie pracownika bezpośredniemu i pośredniemu zwierzchnikowi służbowemu. Co więcej, taką możliwość przewiduje też art. 100 par. 1 kodeksu pracy. Zgodnie z jego treścią pracownik jest obowiązany wykonywać pracę sumiennie i starannie oraz stosować się do poleceń przełożonych, które dotyczą pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami prawa lub umową o pracę. Przepis ten wyraźnie mówi o przełożonych w liczbie mnogiej. Z kolei dr Agnieszka Piskorz-Ryń, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego i Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego, uważa że art. 21a ustawy o samorządzie gminnym wymusza współpracę pomiędzy wójtem a przewodniczącym rady. Jednak, gdyby ich decyzje były ze sobą w sprzeczności, decydujący głos należy do włodarza. Bo to on, zgodnie z art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, jako kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do wszystkich pracowników. – Wydawanie poleceń służbowych pracownikom urzędu gminy zostało ograniczone do zadań organizacyjnych, prawnych oraz innych związanych wyłącznie z organizowaniem pracy rady, komisji i radnych a także związanych z prowadzeniem obrad, posiedzeń sesji rady – zwraca ponadto uwagę Antoni Fryczek, sekretarz Krakowa.

Niesubordynacja bez sankcji

Przewodniczący rady nie ma też żadnych instrumentów prawnych pozwalających na egzekwowanie wydawanych poleceń służbowych. – Nietrudno sobie wyobrazić sytuację, w której dane działanie lub zaniechanie pracownika polegające na niewykonaniu polecenia służbowego przewodniczącego rady, może być korzystnie ocenione przez faktycznego zwierzchnika ze stosunku pracy, czyli wójta – mówi Bartosz Góra, radca prawny, prowadzący własną kancelarię w Dębicy. – Konsekwencją będzie wówczas brak reakcji na naruszenie obowiązków pracowniczych, a zatem wydane polecenie służbowe pozostaje bez skutku – twierdzi mecenas. W jego ocenie art. 25a u.s.g. jest wtedy całkowicie bezskuteczny. Z kolei mecenas Maciej Kiełbus widzi w tym przepisie inne zagrożenie. A mianowicie, że może on pogłębić trudności występujące w niektórych urzędach gmin związane z konfliktem pomiędzy wójtem a przewodniczącym rady. Doktor Płażek radzi, by w takiej sytuacji pracownik zwrócił się z prośbą o sformułowanie polecenia na piśmie. Prawnik zwraca też uwagę na mechanizm zawarty w art. 25 ustawy o pracownikach samorządowych. [ramka] Jeżeli wprowadzony przepis nie rozwiązuje konfliktu na poziomie wójt – przewodniczący, to powstaje pytanie, czy jest on w ogóle potrzebny. Według dr. Płażka art. 21a u.s.g. nie jest zupełnie zbędny. Przede wszystkim wyklucza postawienie pracownikowi zarzutu, że wykonuje polecenia osoby spoza urzędu, czyli przewodniczącego rady.
Wykonywanie poleceń
Pracownik samorządy wykonuje polecenia służbowe przełożonego według następujących zasad:
  • realizuje je sumiennie i starannie;
  • jeżeli jest przekonany, że polecenie jest niezgodne z prawem albo zawiera znamiona pomyłki, jest zobowiązany poinformować o tym na piśmie swojego bezpośredniego przełożonego. A w przypadku pisemnego jego potwierdzenia jest obowiązany je wykonać, zawiadamiając jednocześnie kierownika jednostki, w której jest zatrudniony;
  • nie wykonuje polecenia, jeżeli jest przekonany, że prowadziłoby to do popełnienia przestępstwa, wykroczenia lub groziłoby niepowetowanymi stratami, o czym niezwłocznie informuje kierownika jednostki, w której jest zatrudniony.

Ograniczone kierownictwo

Adresatem poleceń służbowych przewodniczącego rady mogą być wyłącznie pracownicy urzędu gminy. Uprawnienie to jest zastrzeżone tylko do tych urzędników, którzy wykonują zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady, komisji i radnych. I tak przez zadania organizacyjne należy rozumieć wszelkie działania sprowadzające się do zapewnienia technicznych warunków (pomieszczenia, ich wyposażenie, urządzenia) do przeprowadzenia w sposób prawidłowy i sprawny sesji rady i posiedzeń komisji tego organu, a także – fizycznej pomocy w tym zakresie. Z kolei zadania prawne to obowiązki związane z przygotowaniem projektów uchwał i innych aktów rady czy przewodniczącego. Natomiast zadania związane z funkcjonowaniem rady, jej członków i organów to wszystkie czynności służące stworzeniu radzie i jej komisjom warunków do prawidłowego i zgodnego z prawem wykonywania ich zadań i kompetencji, a radnym – do sprawowania ich mandatu (w tym czynności z zakresu pomocy prawnej wykonywane przez radcę prawnego). Zdaniem dr. Płażka katalog tych czynności powinien zostać doprecyzowany w statucie gminy bądź regulaminie organizacyjnym urzędu. Ale według niego korzystniej zrobić to w tym drugim dokumencie. Szybciej i łatwiej jest wydać lub zmienić regulamin (nadawany zarządzeniem wójta) niż statut wprowadzany uchwałą rady – twierdzi Stefan Płażek.

opinie ekspertów

ikona lupy />
Andrzej Porawski dyrektor biura Związku Miast Polskich / Dziennik Gazeta Prawna

Najwięcej zależy od relacji międzyludzkich

Jeżeli polecenie jest wydawane osobie obsługującej radę, to takie polecenie powinno być absolutnie wykonane, bo ten urzędnik ma obowiązek obsłużyć radnych. Taki zresztą był sens wprowadzenia art. 21a do ustawy osamorządzie gminnym. Jeżeli jednak przewodniczący jest nadmiernie ambitny iwyda polecenie pracownikowi, np. wydziału ochrony środowiska, to wójt jako pracodawca ma prawo zareagować inie zezwolić pracownikowi na wykonanie zadania. To, jak wpraktyce będzie działał przepis, na podstawie którego przewodniczący rad mogą wydawać polecenia urzędnikom, zależeć będzie jednak przede wszystkim od relacji międzyludzkich. Konflikty na tym tle mogą się zdarzyć, choć nie powinny –przecież iwójt, iradni ślubują, że będą działali na korzyść własnej gminy. Na ogół bywa tak, że na początku kadencji jest sporo przepychanek, apotem one się wyciszają.
ikona lupy />
Zdzisław Wolski przewodniczący Rady Miasta Częstochowy / Dziennik Gazeta Prawna

W Częstochowie sytuacja jest komfortowa

Wprowadzony do ustawy o samorządzie gminnym przepis w Częstochowie niczego nie zmieni wrelacjach między prezydentem aprzewodniczącym rady miasta. Prezydent miasta nadal bowiem pozostaje pracodawcą dla osób obsługujących radę miasta.
Przy nowym przepisie winnych urzędach może jednak dochodzić do nieprzyjemnych sytuacji. Duże znaczenie mogą mieć cechy osobowościowe prezydenta iprzewodniczącego. Wracając jednak do Częstochowy, jestem przewodniczącym rady już trzecią kadencję ijak do tej pory współpraca z włodarzem miast układała mi się dobrze. Mam nadzieję, że tak już zostanie. Ale unas mamy komfortową sytuację także dlatego, że ija, ipan prezydent jesteśmy zjednego ugrupowania. Ai opozycja, choć oczywiście często ma odmienne zdanie, to stara się być konstruktywna, anie agresywna.