Samorządy mają kłopoty z wojewódzkimi planami gospodarki odpadami. W części z nich zapisane są zbyt małe moce zakładów przetwarzających śmieci. A mogłyby przerobić więcej - z pożytkiem dla środowiska i mieszkańców. Im bliżej końca roku, tym problem bardziej daje się we znaki. Chodzi zwłaszcza o brak możliwości zagospodarowania odpadów zielonych i zmieszanych. Jeśli nic się nie zmieni, ceny za te usługi mogą znacząco wzrosnąć.

Sztywne plany bez zapasu

Dlaczego ilości dostarczanych śmieci nie mieszczą się w planowanych wielkościach? – Przyczyny mogą być różne – mówi Maciej Kiełbus, partner w kancelarii dr Krystian Ziemski & Partners. – Wytwarzamy więcej śmieci, niż zakładano w wojewódzkich planach gospodarki odpadami, chociażby z tego powodu, że lepiej zarabiamy i więcej konsumujemy. Także dlatego, że odwiedzają nas lub przyjeżdżają do pracy cudzoziemcy. A ich w planach nie uwzględniano – wyjaśnia. Jednak zdaniem eksperta podstawową wadą, przynajmniej części planów, jest to, że są po prostu bardzo sztywne. Jeżeli np. przy tworzeniu planu w jakimś regionie uznano, że powstaje tam 10 tys. ton zmieszanych odpadów komunalnych, to przyjęto taką wielkość bez żadnego zapasu. I choćby poszczególne zakłady ujęte w tym planie dysponowały realnymi możliwościami przetworzenia większej ilości odpadów, to nie dostały na to zgody.
Reklama

Starym podziękowaliśmy…

– Problem w tak dużej skali pojawił się po raz pierwszy w tym roku – mówi Daniel Krzysztofiak, prezes Altvater Piła, spółki odbierającej i przetwarzającej odpady komunalne. Do końca czerwca 2018 r. można było korzystać z instalacji zastępczych starego typu, niespełniających aktualnych norm (były one wykorzystywane przez lata, choć stopniowo wygaszane). Od 1 lipca 2018 r. instalacjami zastępczymi są już tylko regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych (czyli RIPOK-i). A to oznacza, że w wielu regionach (WPGO dzieli województwa na regiony – red.) nie ma innych instalacji zastępczych. A RIPOK-i albo już wyczerpały określone w WPGO limity, albo wkrótce je wyczerpią. Problem ten będzie jeszcze bardziej odczuwalny w 2019 r., bo już przez cały rok nie będzie można korzystać ze starych instalacji – dodaje prezes Krzysztofiak.

Reklama
Zdaniem Macieja Kiełbusa plany wojewódzkie wcale nie muszą określać ilości odpadów, które przerabia dana instalacja, na tak niskim poziomie. ‒ Z żadnych przepisów nie wynika, że moce w województwie mają być zbilansowane z ilością wytwarzanych tam odpadów – mówi ekspert. Wielkości w planie określa sejmik województwa. Tym samym decyduje, czy rynek jest konkurencyjny, czy nie. Zdaniem mec. Kiełbusa, jeśli ustali je na zbyt niskim poziomie, to będziemy mieć do czynienia z monopolem, a tym samym wysokimi cenami. Co w takiej sytuacji mogą robić firmy odpadowe, skoro same nie mogą przetwarzać śmieci? – Wozić je do bardzo odległych instalacji. Ale często jest tak, że i tam spotykamy się z odmową. Przyjęcia od nas odpadów odmówiła m.in. poznańska spalarnia – mówi Daniel Krzysztofiak. – Tłumaczyła się zarówno brakiem możliwości przerobowych, jak i tym, że nie są dla nas instalacją zastępczą, a tylko do takiej można przekazać śmieci.
Przedstawiciel branży wyraźnie też zaznacza, że wożenie śmieci to jeden z najbardziej kosztotwórczych elementów tego systemu. Im większa odległość od źródła ich wytworzenia, tym firma, a w konsekwencji w przyszłości mieszkańcy, będą płacili drożej. Więcej, ekspert uważa, że niskie poziomy sprzyjają praktykom monopolistycznym, czyli windowaniu cen za przyjęcie śmieci.

Biodegradowalnych szybko przybywa

– Dzisiaj w wielu regionach kraju brakuje mocy przerobowych dla zagospodarowania odpadów ulegających biodegradacji – zauważa z kolei Agnieszka Fiuk, dyrektor zarządzająca w ATF sp. z o.o., firmie przetwarzającej odpady w województwie zachodniopomorskim. – Nie ma co z tym odpadem zrobić, bo musi on być zagospodarowany w ramach danego regionu (nie można go przetransportować do innego regionu) i musi zostać przetworzony w RIPOK-u, a więc żadna inna instalacja nie wchodzi w grę – wyjaśnia Agnieszka Fiuk. – Nie wyobrażam sobie też, by ktokolwiek przyjął do swojej instalacji więcej odpadów, niż wynika to z jego decyzji – mówi przedstawicielka firmy. Sytuacja staje się więc patowa.
Skąd nagle taki nadmiar odpadów biodegradowalnych? Od lipca 2017 r. zgodnie z przepisami o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest to jedna z selektywnie zbieranych frakcji odpadów od mieszkańców. Ponieważ gminy przechodzą stopniowo (w ciagu dwóch lat, w miarę jak wygasają stare umowy) na jednolity w całym kraju system odbioru śmieci komunalnych, to resztek bio stale przybywa. Tam, gdzie zmieniły się umowy, zbieranie zielonych frakcji jest obligatoryjne. A gdy tworzono i modyfikowano WPGO, takiego obowiązku jeszcze nie było. – Co ciekawe, tak naprawdę te moce przerobowe mamy. To znaczy instalacje są technicznie i technologicznie przygotowane do tego, by przetwarzać więcej tego rodzaju odpadów, a jedyne ograniczenie wynika z decyzji administracyjnych. Były one wydawane nie według ilości, o które występowali zarządzający tymi instalacjami, ale zgodnie z bilansem, jaki wychodził z szacunków, prognoz i założeń poczynionych na potrzeby WPGO – wyjaśnia Agnieszka Fiuk. I przekonuje, że WPGO powinien bilansować się w ten sposób, by moce przerobowe wszystkich instalacji były przynajmniej trochę większe niż przewidywane ilości wytwarzanych odpadów. Trzeba mieć pewność, że wszystkie powstające na terenie województwa odpady będzie można poprawnie zagospodarować.

Ważny wyrok

Co robią w trudnej sytuacji firmy odbierające śmieci? Starają się dwutorowo wpływać na urzędy marszałkowskie. Po pierwsze, by zwiększyły moce przerobowe w województwie, zmieniając WPGO. Ale to często walka z wiatrakami. Bo procedura zmiany planu jest żmudna i długotrwała. Na dodatek często urzędy marszałkowskie planów zmieniać nie chcą, tłumacząc, że WPGO może być zmieniany (aktualizowany) raz na sześć lat. Tymczasem zgodnie z art. 37 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 992 ze zm.) plany gospodarki odpadami podlegają aktualizacji nie rzadziej niż co 6 lat. Czyli w praktyce można je aktualizować w zależności od potrzeb.
Drugim problemem dla firm odbierających śmieci jest to, że marszałkowie województw, wydając pozwolenia zintegrowane (wymagane w związku z eksploatacją niektórych instalacji, m.in. do przetwarzania odpadów), nie kierują się rzeczywistymi możliwościami instalacji, ale tym, co zapisano w WPGO. Wiele urzędów marszałkowskich tłumaczy te ograniczenia i swoją bezradność koniecznością dostosowania do WPGO. Tymczasem w przepisach wcale takiego wymogu nie ma. Nie ma też mowy o tym, że odmawia się dokonania zmian w decyzji na przetwarzanie odpadów (pozwoleniu zintegrowanym), jeśli moce przerobowe instalacji są wyższe niż te zakładane w wojewódzkim planie. Potwierdza to rozstrzygnięcie (jeszcze nieprawomocne) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które wyraźnie odróżnia zapisy planu od technologicznych możliwości firmy i wpływu instalacji na środowisko. [ramka]

Planowi nie można przypisywać zbyt wiele

Uzyskanie pozwolenia zintegrowanego nie zależy od mocy przerobowych instalacji ustalonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Tak wynika z niedawnego wyroku WSA w Warszawie.

WSA rozpoznawał skargę zakładu zagospodarowania odpadów na decyzję ministra środowiska. Organ ten utrzymał w mocy decyzję marszałka województwa wielkopolskiego odmawiającą spółce dokonania zmiany pozwolenia zintegrowanego. Chodziło o zwiększenie mocy przerobowych instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, a tym samym jej przepustowości. W tym celu zakład wystąpił o pozwolenie zintegrowane. Tłumaczył przy tym, że do zwiększenia mocy nie jest potrzebna ani modernizacja, ani rozbudowa instalacji, która już obecna może przyjąć więcej odpadów. Spotkał się jednak dwukrotnie z odmową, zarówno marszałka województwa, jak i ministra środowiska, do którego się odwołał.

W uzasadnieniu negatywnej decyzji minister środowiska wskazywał m.in., że przez plany wojewódzkie powinno nastąpić zbilansowanie ilości wytwarzanych odpadów na obszarze regionów gospodarki odpadami komunalnymi z mocami przerobowymi instalacji niezbędnych do ich zagospodarowania. Twierdził też, że maksymalne moce przerobowe nie ulegają zmianie w analizowanej sprawie i stanowią niezmienne wartości określone w planie w chwili obecnej. Skoro więc w postanowieniach WPGO, a także w planie inwestycyjnym, w odniesieniu do prowadzonej przez spółkę instalacji nie zostało przewidziane zwiększenie mocy przerobowych części mechanicznej instalacji, to wydanie decyzji w przedmiocie zwiększenia tych mocy powodowałoby niezgodność z postanowieniami planu gospodarki odpadami. Zdaniem ministra jedyną dopuszczalną możliwością zmiany parametrów technicznych prowadzonej instalacji byłoby wskazanie, że mamy do czynienia z rozbudową lub modernizacją instalacji.

Skarżąca strona zarzuciła organowi przede wszystkim brak podstaw prawnych, aby przez zapisy planu gospodarki odpadami, jako aktu o charakterze nienormatywnym (nie jest to nawet akt prawa miejscowego), reglamentować działalność spółki i odmawiać uwzględnienia wniosku w zakresie formalnego dostosowania mocy przerobowych instalacji do faktycznie przez nią posiadanych. Spółka podnosiła też, że przywoływany przez organ art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. ‒ Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), mający stanowić podstawę do odmowy zmiany pozwolenia zintegrowanego, nie dotyczy warunków technologicznych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w zakresie ich przepustowości. Skarżący zwrócili także uwagę na to, że organy obu instancji pominęły prezentowany w sprawie materiał dowodowy, zwłaszcza opinie i protokoły potwierdzające rzeczywiste, maksymalne wydajności technologiczne instalacji.

Analizując sprawę, WSA w Warszawie wskazał, że organy rozpoznające wniosek ograniczyły zakres ustaleń w sprawie do zbadania zgodności wnioskowanej zmiany w zakresie mocy przerobowej instalacji z planem gospodarki odpadami. Stwierdził też, że plan nie tworzy praw i obowiązków dla instalacji, lecz co do zasady odzwierciedla określone tendencje na rynku odpadów. W konsekwencji dane, także te dotyczące mocy przerobowych instalacji, nie warunkują możliwości uzyskania określonego uprawnienia. Z istoty planu wynika ponadto, że podane w nim dane są wartościami planistycznymi (prognozami, szacunkami), a nie normami prawnymi. Kwestia mocy przerobowych planowanych dla instalacji jako samodzielna kwestia powinna podlegać merytorycznej ocenie organu w ramach oceny dopuszczalności zmiany decyzji z punktu widzenia innych przesłanek określonych w art. 186 ust. 1 prawa ochrony środowiska, niż wzkazał to minister. To znaczy akceptowalnych emisji instalacji oddziałujących na środowisko. W konsekwencji sąd uwzględnił stanowisko strony skarżącej decyzję ministra środowiska.

Wyrok WSA w Warszawie z 12 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1468/18, nieprawomocny

OPINIA EKSPERTA

Daniel Chojnacki, radca prawny z kancelarii Domański, Zakrzewski, Palinka / Dziennik Gazeta Prawna

Niewykonane inwestycje blokują moce

Przepisy ustawowe regulujące treść planów gospodarki odpadami dla poszczególnych województw (czyli WPGO), a także same ich postanowienia, są, w dość powszechnej opinii, dalekie od doskonałości. Ustawodawca, a następnie sejmiki wojewódzkie powinni podjąć rozważną decyzję co do wiążącego terminu, w jakim planowane w poszczególnych WPGO inwestycje z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi powinny zostać zrealizowane. Powinno się to odbywać pod rygorem wykreślenia z planu. Obecnie bowiem mamy w niektórych regionach do czynienia z blokowaniem mocy. Planowana inwestycja jest przewidziana w planie, ale inwestor z różnych przyczyn nie podejmuje się jej realizacji. Ustawodawca już raz – przy okazji nowelizacji ustawy – podjął decyzję o wykreśleniu z WPGO tej części planowanych inwestycji, które na określony dzień nie były wystarczająco zaawansowane w pozyskiwaniu pozwoleń inwestycyjnych. Ówczesna decyzja była arbitralna i podjęta z naruszeniem zasady ochrony praw nabytych i interesów przedsiębiorców. W zasadzie nie mieli oni czasu na dostosowanie się do nowych wymagań. Dlatego też takie rozwiązanie powinno być wprowadzone z odpowiednim wyprzedzeniem.