W tym roku własną uchwałę zamierza przyjąć też Łódź, do swojej przymierza się także Kraków. W sprawie standardów gminy mają dowolność – do inwestycji prowadzonych na podstawie specustawy mieszkaniowej mogą stosować standardy ustawowe albo uchwalać własne. Dotyczą one tylko niektórych parametrów inwestycji, ale istotnych dla mieszkańców – np. odległości od przystanków komunikacyjnych, szkół czy przedszkoli, liczby kondygnacji w budynkach, odległości od terenów rekreacyjnych i sportowych, czy liczby miejsc parkingowych. Miejscowe zapisy są jednak ostrzejsze od ustawowych i to często o maksymalny dopuszczony ustawą poziom. Jak tłumaczą przedstawiciele miast, robią to po to, by zapobiec urbanistycznemu chaosowi oraz w trosce o wygodę przyszłych użytkowników osiedli. Jeżeli więc specustawa dopuszcza w gminach powyżej 100 tys. mieszkańców 14-kondygnacyjne budynki, to gminy bardzo uważnie przypatrują się, gdzie ewentualnie wyższe domy można wznieść. I w efekcie na większości swoich terenów wyznaczają wysokość minimalną, dopuszczoną ustawą, czyli 7 kondygnacji. Podobnie o prawie połowę zmniejszają dozwoloną odległość osiedla od szkoły czy przedszkola. Gminy bardzo dokładnie analizują też kwestię obowiązkowych miejsc parkingowych, która odgórnie w ustawie nie została określona. I – co ważne dla zwolenników ekologii – nie zapominają także o rowerzystach. A o tym, że standardy trzeba przyjmować szybko, przekonał się choćby Gdańsk. Do tamtejszego urzędu miasta wpłynęły już trzy wnioski deweloperów o ustalenie lokalizacji budynku mieszkalnego. Na razie żaden z nich nie został opublikowany, bo okazały się niekompletne. Ale złożenie prawidłowego to tylko kwestia czasu.
Nie wszystkie samorządy decydują się jednak na przyjęcie własnych standardów. Chociażby Sopot jest pewien, że przed chaosem obroni się dzięki obowiązującym na terenie prawie całego miasta planom zagospodarowania przestrzennego i tym, że znaczna część miasta znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej.
Duże miasta, obawiając się bałaganu, który może spowodować specustawa mieszkaniowa, w trybie ekspresowym przyjmują lokalne standardy urbanistyczne. Głosowanie ma już za sobą Rada Warszawy, a jeszcze w tym tygodniu debatować na ten temat będą radni Poznania i Gdańska. Inne miasta też szykują swoje regulacje, choć już spokojniej. Jednak według części prawników lokalne standardy to broń obosieczna. Będące aktem prawa miejscowego mogą bowiem być wiążące nie tylko przy wydawaniu pozwoleń na budowę dla inwestycji na podstawie specustawy, ale też innych. Z kolei niewydanie szybko własnych standardów może spowodować straty, bo czas procedowania wniosków inwestorów w nowym trybie jest krótki.
Przypomnijmy: jeżeli rada gminy nie zdecyduje się uchwalić lokalnych standardów urbanistycznych dla obiektów wznoszonych w gminie na podstawie specustawy, będą dla nich obowiązywać standardy ustawowe. Wskazują one m.in. liczbę dzieci z planowanych mieszkań, które powinny przyjąć w przyszłości pobliskie placówki oświatowe, a także maksymalną odległości inwestycji od przystanku komunikacyjnego, szkoły, przedszkola, terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu i liczby kondygnacji budynków. I to niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście inwestycje powstające na podstawie lex deweloper nie mogą być sprzeczne z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz niektórymi innymi aktami, np. uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Lokalne standardy można jednak zmodyfikować o 50 proc. w stosunku do ustawowych, poszerzając lub ograniczając zakres tych drugich. Ponadto rady mają prawo określić w nich także np. liczbę miejsc parkingowych i uregulować kwestię podłączenia do sieci ciepłowniczej (standardy ustawowe tego nie przewidują). Z tego, co ustaliliśmy, samorządy ustalające uchwały w sprawie standardów idą w jednym kierunku – ograniczania ich.

Pośpiech niezbędny

– Lokalne standardy to kluczowy krok do ograniczenia negatywnych skutków lex deweloper, czyli ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących – nie ma wątpliwości Agnieszka Kłąb, rzeczniczka stołecznego ratusza. Twierdzi, że szybkie przyjęcie (stolica zrobiła to już 30 sierpnia) standardów zminimalizuje straty wynikające z wprowadzenia specustawy.
O tym, że standardy warto uchwalić jak najszybciej, przekonał się Gdańsk, który już musiał się zmierzyć z wnioskami deweloperówzłożonymi na podstawie specustawy. Dotychczas wpłynęły tam trzy. Miasto ich jeszcze nie opublikowało na stronie BIP ze względu na niekompletność. – Dwa wnioski pozostały bez rozpatrzenia. W jednym i drugim przypadku wnioskodawcy przedstawili zaświadczenia prezydenta Gdańska, z których wynikało, że przedszkola znajdujące się w pobliżu planowanych inwestycji nie będą w stanie zapewnić miejsca dzieciom z planowanych inwestycji. Trzeci wniosek został odesłany do uzupełnienia – w tym o zaświadczenie spełniające wymóg zapewnienia miejsc dla dzieci w szkole i przedszkolu – wyjaśnia Monika Domachowska z Biura Rozwoju Gdańska.
Miasto na razie broni się, odrzucając wnioski, jednak wkrótce zyska dodatkowy oręż w walce z inwestorami. Otóż już na najbliższej wrześniowej sesji rada ma przyjąć lokalne standardy. – Celem ich jest uszczegółowienie zasad lokalizacji inwestycji mieszkaniowych i towarzyszących, maksymalne zbliżenie wymagań do parametrów i wskaźników stosowanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Chodzi o zachowanie ciągłości planowania – wyjaśnia Monika Domachowska. – Konieczność ta wynika z potrzeby ochrony interesów mieszkańców. Jest przy tym zgodna z zasadą, że władztwo planistyczne, odnoszące się do sposobów i form zabudowy oraz zagospodarowania na terenie gminy, należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy – dodaje.
Spieszy się również Poznań. Jak mówi nam Łukasz Mikuła, przewodniczący miejskiej komisji polityki przestrzennej, przeprowadzona analiza struktury funkcjonalno-przestrzennej Poznania wykazała, że zaproponowane przez ustawodawcę parametry, wskaźniki i zasady są niewystarczające dla zachowania spójności ustaleń polityki przestrzennej. – Stąd konieczność ich ograniczenia. Przynajmniej do czasu ukształtowania się orzecznictwa w tym zakresie – przekonuje radny.

Pracują spokojnie

Pod koniec roku przyjęcie własnej uchwały przewiduje Łódź. – Przy Miejskiej Pracowni Urbanistycznej powstał już zespół, który przygotuje projekt uchwały ws. ustalenia standardów urbanistycznych dla miasta – informuje Aleksandra Hac z biura rzecznika prasowego i nowych mediów Urzędu Miasta Łódź. – Planujemy uchwalić je jeszcze w tym roku. Będziemy się starali ograniczyć parametry wskazane w ustawie. Charakterystyką Łodzi jest bowiem zwarta, kilkukondygnacyjna wielkomiejska zabudowa centrum miasta, i zamierzamy chronić ten kraj obraz – wyjaśnia Aleksandra Hac. Dodaje, że zarówno w studium, jak i planach miejscowych wskazane zostały obszary Łodzi pod zabudowę wysokościową. Miasto chce, aby pojawiała się ona właśnie tam, a nie na terenach historycznej zabudowy.
– W ramach obecnie trwających prac nad opracowywaniem projektu uchwały rozważane jest, w jakim zakresie wskazane w ustawie standardy zostaną zmienione i dostosowane do uwarunkowań występujących na obszarze miasta – tłumaczy z kolei Grażyna Rokita z referatu ds. informacji medialnej Urzędu Miasta Kraków. – Z uwagi na fakt, iż projekt uchwały jest na wstępnym etapie prac, nie można jednoznacznie wskazać, kiedy ewentualnie projekt uchwały trafi pod obrady Rady Miasta Krakowa.

My się nie boimy

Spokojniej do sprawy podchodzi Wrocław, choć jak wynika z BIP urzędu, wpłynął tam już pierwszy wniosek o ustalenie lokalizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym przy ul. Czochralskiego. – We Wrocławiu nie są prowadzone prace w zakresie określenia lokalnych standardów urbanistycznych – informuje Małgorzata Szafran z wydziału komunikacji społecznej miejskiego urzędu. – Obecnie jedynymi dokumentami określającymi politykę przestrzenną miasta oraz standardy urbanistyczne we Wrocławiu są uchwalone przez Radę Miejską Wrocławia 11 stycznia 2018 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz pokrywające miasto w ponad 57 proc. obowiązujące plany miejscowe. Dokumenty te stanowią podstawę racjonalnego rozwoju zabudowy mieszkaniowej we Wrocławiu oraz gwarantują niezbędną w procesie planowania przestrzennego ciągłość polityki przestrzennej gmin – przekonuje urzędniczka.
Uchwalenia własnych standardów nie przewiduje także Sopot. – Nasze miasto dysponuje podwójną tarczą przed lokalizacją niechcianych obiektów w ramach specustawy – tłumaczy Magdalena Czarzyńska-Jachim, rzeczniczka urzędu. – Pierwszą jest objecie praktycznie całego miasta planami zagospodarowania przestrzennego, a drugą to, że znaczna część Sopotu znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej.

Prawnicy mają wątpliwości

Ponieważ uchwała w sprawie lokalnych standardów urbanistycznych jest aktem prawa miejscowego, pojawiły się wątpliwości, czy będą one wiążące tylko dla inwestycji prowadzonych na podstawie specustawy mieszkaniowej, czy także dla innych? Chodzi przede wszystkim o pozwolenia budowlane, których zasady wydawania znowelizowała specustawa. Prawnicy mają różne zdania na ten temat (zob. opinie), a my zadaliśmy pytanie w tej sprawie Ministerstwu Inwestycji i Rozwoju. W efekcie, aby nie dopuścić do sytuacji, w której uchwalone lokalne standardy mają także zastosowanie do obiektów wznoszonych w normalnym trybie, w uzasadnieniu do poznańskiej uchwały czytamy, że ustalone tam standardy dotyczące realizacji inwestycji mieszkaniowych „mają zastosowanie wyłącznie w postępowaniach wynikających z zapisów ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2018 r. poz. 1496) i nie mogą stanowić podstawy do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy”. Jednak czy taki zapis wystarczy i czy w ogóle niebezpieczeństwo „rozszerzenia” standardów na inwestycje powstające na podstawie planów czy warunków zabudowy istnieje, rozstrzygnie zapewne dopiero orzecznictwo sądów.

opinia eksperta

Ostrożnie! To akt prawa miejscowego, dotyczy wielu przedsięwzięć

Agata Legat radca prawny, partner w Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna sp.k. / Dziennik Gazeta Prawna
Podjęcie uchwały w sprawie lokalnych standardów urbanistycznych jest dobrowolne. Warto wcześniej rozważyć, jakie będą konsekwencje zarówno podjęcia, jak i niepodjęcia uchwały. Jeżeli rada nie zdecyduje się uchwalić standardów lokalnych, obowiązywać będą na obszarze gminy wyłącznie standardy ustawowe.
W lokalnych standardach urbanistycznych rada gminy może określić liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej lub wprowadzić obowiązek zapewnienia dostępu inwestycji do sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów ustawy – Prawo energetyczne. To istotne, bo w tym zakresie brak jakichkolwiek standardów ustawowych, a przecież zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych i zaspokojenie w tym zakresie potrzeb mieszkańców to ważki problem przy projektowaniu niemal każdej inwestycji mieszkaniowej. Co ciekawe, specustawa nie rozstrzyga, czy lokalne standardy urbanistyczne powinny być identyczne dla obszaru np. całego miasta, czy wolno je różnicować, np. dzieląc na strefy, w których obowiązują zróżnicowane standardy (takie zróżnicowanie przewidziano np. w warszawskich lokalnych standardach urbanistycznych w odniesieniu do odległości od przystanków komunikacyjnych czy liczby miejsc parkingowych). Kwestię tę na pewno będą analizować organy nadzoru, co do zasady powiaty.
Należy zwrócić uwagę, że uchwała w sprawie lokalnych standardów urbanistycznych jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli zostanie podjęta, będzie odgrywać istotną rolę nie tylko przy podejmowaniu inwestycji w trybie spec ustawy, ale również przy wydawaniu pozwoleń na budowę. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego organ udzielający pozwolenia sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami aktów prawa miejscowego. Jego obowiązkiem będzie zatem analizować zgodność przedłożonego mu projektu z lokalnymi standardami urbanistycznymi. Tu rzuca się w oczy pewna niekonsekwencja ze strony prawodawcy – o ile takie sprawdzanie zgodności projektu z lokalnymi standardami urbanistycznymi jest uzasadnione w przypadku realizacji inwestycji w trybie spec ustawy, o tyle nie ma żadnego uzasadnienia (a wręcz mogłoby zablokować realizację niektórych inwestycji) w przypadku inwestycji mieszkaniowych realizowanych na zasadach ogólnych – tj. w oparciu o ustalenia planu miejscowego czy decyzje o warunkach zabudowy, które zezwalają na wyższe parametry inwestycji niż lokalne standardy urbanistyczne. Wydaje się, że jest to efekt niedopatrzenia ze strony prawodawcy, ale przepisy należałoby znowelizować w taki sposób, aby jednoznaczne było, że zgodność z lokalnymi standardami urbanistycznymi bada się tylko w przypadku inwestycji realizowanych w trybie specustawy. W przeciwnym wypadku rady gmin słusznie mogą się obawiać, czy podjęcie uchwały w sprawie lokalnych standardów urbanistycznych nie zablokuje realizacji inwestycji na zasadach ogólnych, na które organy gminy wyraziły zgodę.

Lokalnych uchwał nie powinno się stosować w każdym przypadku

dr Maciej J. Nowak radca prawny / Dziennik Gazeta Prawna
W pełni należy się zgodzić z tezą o braku precyzji regulacji zawartych w specustawie mieszkaniowej. Można jednak dodać, że założeniem niniejszego aktu nie było porządkowanie systemu inwestycyjno-budowlanego, lecz jeszcze większe jego zróżnicowanie i rozczłonkowanie. I w tym kontekście należy oceniać rolę lokalnych standardów urbanistycznych. Intencją ustawodawcy było przyporządkowanie ich do stanów faktycznych związanych ze stosowaniem specustawy. Z drugiej strony brak jednoznaczności ustawodawcy powoduje, że pojawiają się dylematy dotyczące innych sytuacji ich zastosowania – tym bardziej że ustawodawca określił je jako akt prawa miejscowego.
Przyjmując do wiadomości wszystkie wskazane czynniki, w praktyce, na obecnym etapie, należy się opowiedzieć za taką wykładnią art. 35 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą lokalne standardy urbanistyczne nie będą punktem odniesienia dla każdej inwestycji, dla której jest wydawane pozwolenie na budowę. Doprowadziłoby to do zbyt wielkiego chaosu. Ze specustawy jednoznacznie wynika, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej musi być zgodna ze standardami lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowej – w zależności od przypadku ustawowymi lub lokalnymi. Natomiast poza sformułowaniem, że lokalne standardy stanowią akt prawa miejscowego, nie ma innych wyraźnych podstaw ustawowych do stosowania ich w innych przypadkach. Na podstawie wykładni funkcjonalnej i systemowej przyjąć należy, że niniejszy akt nie powinien stanowić punktu odniesienia dla projektu w trybie art. 35 prawa budowlanego.
Na marginesie warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden ciekawy problem. Zawarty w art. 35 prawa budowlanego wymóg weryfikacji zgodności projektu z aktami prawa miejscowego również został sformułowany bardzo ogólnie. Organ administracji publicznej odpowiedzialny za stosowanie tej regulacji powinien jednak dokonać odpowiedzialnego doboru aktów i ich zakresu, branych w takim kontekście pod uwagę. Aktem prawa miejscowego, którego zastosowanie w tym kontekście nie budzi wątpliwości, byłaby tzw. uchwała reklamowa wprowadzona przez ustawę krajobrazową. W tym przypadku zakres analizy przy weryfikacji zgodności z projektem jest jasny.