Samorządy i inspektorzy środowiska, chcąc skutecznie powstrzymywać pożary składowisk odpadów, nie muszą tylko czekać na zapowiadaną przez rząd nowelizację przepisów. Wystarczy, że wykażą się determinacją w stosowaniu już obowiązujących regulacji.
W jaki sposób urzędnicy mogą obecnie przeciwdziałać pożarom składowisk? Chociażby przeprowadzając niezapowiedziane kontrole – (art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy z 30 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców – Dz.U. poz. 646), czy też prosić o asystę policji przy czynnościach kontrolnych inspektorów ochrony środowiska (art. 10a ustawy z 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska – t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1688). Dlatego nie negując całkowicie potrzeby ewentualnych zmian w prawie, warto skupić się na stosowaniu już istniejących rozwiązań.
Prawo wciąż jest łamane
Zjawisko nielegalnego pozbywania się odpadów jest powszechne, mimo że już od kilku lat obowiązuje ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1987, dalej u.o.) oraz znowelizowane przepisy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dziś wciąż typowe jest zaśmiecanie nieruchomości różnego rodzaju resztkami mebli i sprzętu elektrycznego, zużytymi oponami, opakowaniami i butelkami, gruzem czy workami ze zmieszanymi odpadami komunalnymi. Zdarzają się również resztki z budów, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych). Przy czym na ich składowanie coraz częściej godzą się właściciele nieruchomości. Tak było w przypadku jednego z ostatnio płonących składowisk, na które przedsiębiorca zaczął zwozić odpady jeszcze przed uzyskaniem decyzji administracyjnej. Co prawda w końcu ją uzyskał, ale po wygaśnięciu dokumentu bynajmniej nie zaprzestał procederu. W takiej sytuacji samorządy powinny podjąć szybko kroki prawne, jak tylko dowiedzą się o nielegalnym składowaniu odpadów.
Co może włodarz
Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o. posiadacz odpadów, które są składowane lub magazynowane w miejscu do tego niedozwolonym, jest obowiązany do ich niezwłocznego usunięcia po wydaniu decyzji przez włodarza gminy. Z kolei właściciel nieruchomości, na której nielegalnie są składowane śmieci, ma obowiązek umożliwić usunięcie ich – posiadaczowi odpadów lub w przypadku wykonania zastępczego decyzji organowi egzekucyjnemu (art. 26 ust. 4 u.o.). Władającemu powierzchnią ziemi przysługuje od posiadacza odpadów wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości (ust. 5).
Słowniczek
Posiadacz odpadów
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. to wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.
Władający nieruchomością
To osoba, która użytkuje nieruchomość gruntową na podstawie jakiegokolwiek tytułu prawnego (prawo własności, dzierżawa, najem etc.) lub nawet bez takiego tytułu.
Kto ma usunąć?
Adresatem decyzji ma być posiadacz odpadów i ten element postępowania budzi w praktyce i orzecznictwie najdalej idące wątpliwości. Niekiedy organy schematycznie nakładają obowiązek usunięcia odpadów na właściciela nieruchomości, nie poszukując podmiotu, który odpady podrzucił, w szczególności ich wytwórcy. Na gruncie tak ukształtowanego stanu prawnego i przesłanek wydawania tego rodzaju decyzji WSA w Białymstoku w wyroku z 5 czerwca 2014 r. (sygn akt II SA/Bk 149/14) sformułował bardzo kategoryczną tezę, że „wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów”.
Podzielam pogląd co do samej istoty powyższego domniemania. Opowiadam się wszakże za stanowiskiem wyrażonym m.in. przez WSA w Warszawie w wyroku z 15 czerwca 2004 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2710/03), ujętym w następującą tezę: „ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (uchylona) w art. 3 ust. 3 pkt 13 jako posiadacza odpadów określa każdego, kto faktycznie włada odpadami, wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną. Ponieważ faktycznie włada odpadami przede wszystkim ich wytwórca, a jest nim każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (...), obowiązkiem organu jest przede wszystkim przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia posiadacza odpadów. Jeżeli okaże się to niemożliwe, to na końcu działa domniemanie (...), iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W takim wypadku organ powinien ustalić, kto jest osobą władającą”. Pogląd ten w moim przekonaniu jest aktualny (stosując go odpowiednio) również na gruncie ustawy o odpadach z 2012 r. Istnienie domniemania, że właściciel gruntu jest posiadaczem odpadów, nie zwalnia organów z ogólnych reguł procesowych z kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasady, że organy z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Ta reguła jest szczególnie ważna, gdy odpady znajdują się na nieruchomości stanowiącej własność publiczną, w tym Skarbu Państwa, a w jednym z płonących ostatnio składowisk tak właśnie było.
W takiej sytuacji koszt usunięcia odpadów – według relacji medialnych – prawdopodobnie poniesie „społeczeństwo”. To wymaga komentarza. Bowiem gdy składujący odpady nie miał decyzji zezwalającej na tego rodzaju działania, to zgodnie z art. 27 ust. 2 pkt 1 u.o. wytwórca odpadów lub inny ich posiadacz może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania nimi wyłącznie temu, kto ma zezwolenie na zbieranie odpadów lub na przetwarzanie odpadów. W myśl art. 27 ust. 3 u.o., jeżeli wytwórca (inny posiadacz) odpadów przekazuje je następnemu posiadaczowi, który ma odpowiednią decyzję, odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami przechodzi na następnego posiadacza. Ale jeżeli składujący nie miał stosownego zezwolenia (dotyczy sytuacji przekazywanych odpadów sprzed uzyskania decyzji lub po jej wygaśnięciu), należy przyjmować, że odpowiedzialność za odpady spoczywa wciąż na ich pierwotnych wytwórcach. Samorząd może więc we własnym zakresie (w ramach k.p.a.) prowadzić postępowanie dowodowe, a jeżeli jest jednocześnie prowadzone postępowanie karne, to w jak najszerszym wymiarze wymieniać się informacjami z policją i prokuraturą.
WAŻNE
Przed wydaniem zezwolenia na składowanie odpadów na danej nieruchomości organ powinien sprawdzić, czy już wcześniej nie zaczęto na nią zwozić śmieci. Jeśli tak, to przed wydaniem zgody na uruchomienie składowiska powinna być wydana decyzja nakazująca usunięcie zalegających odpadów. Późniejsza decyzja zezwalająca na składowanie odpadów nie sanuje bowiem dotychczasowego procederu. Co więcej, starosta powinien rozważyć, czy ze względu na takie zachowanie nie należy odmówić wydania decyzji.
Odmowa wydania zezwolenia
Dziś jednak miejscami, w których często płoną odpady, są nie tyle stałe składowiska, ile miejsca ich magazynowania. Mogą być one prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, nie dłużej niż przez trzy lata i na terenie, do którego posiadacz odpadów posiada tytuł prawny (art. 25 ust. 2, 3, i 4 u.o.). Miejsce powinno wynikać z decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów.
W powołanym przykładzie, gdy stwierdzono nielegalne składowanie odpadów, (przed wydaniem zezwolenia) powinna być wydana decyzja nakazująca ich usunięcie – późniejsza decyzja zezwalająca na składowanie odpadów nie sanuje dotychczasowego procederu. Co więcej, takie zachowanie powinno być rozważane przez organ wydający zezwolenie (najczęściej starostę) jako przyczyna odmowy wydania decyzji.
Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 u.o. właściwy organ (najczęściej starosta) odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Jest to szeroko zakreślona przesłanka, ale czy obejmuje sytuacje, w których podmiot lekceważy sobie wymogi ochrony środowiska jeszcze przed wydaniem zezwolenia? Bez wątpienia taki wnioskodawca nie daje gwarancji legalnego postępowania po uzyskaniu decyzji. Przepis ten wszakże odnosi się do „zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami” i stąd wątpliwości.
Art. 47 ust. 7 u.o. stanowi natomiast, że nie wydaje się zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, jeżeli wniosek dotyczy uprawnień wnioskodawcy objętych decyzją o cofnięciu zezwolenia, a nie minęły dwa lata od dnia, gdy decyzja o cofnięciu zezwolenia stała się ostateczna. Czyli paradoksalnie w gorszej sytuacji jest podmiot posiadający zezwolenie, które mu cofnięto – bo ma dwa lata karencji, niż ten, który nawet nie zadbał o posiadanie decyzji. Bo jeżeli nielegalnie składował odpady bez stosownej decyzji i zostało to stwierdzone (np. w decyzji wymierzającej karę administracyjną), to może bez problemu uzyskać zezwolenie. Jeżeli więc art. 46 ust. 1 pkt 1 u.o. istotnie nie obejmuje oceny zachowania podmiotu poprzedzającego wydanie zezwolenia – pozwalającej na wydanie prewencyjnej decyzji odmownej, to taki mechanizm należy wprowadzić do u.o. Rząd natomiast zapowiada zmianę przepisów przez skrócenie okresu magazynowania z trzech lat do roku. To rozwiązanie wydaje się warte przemyślenia.
Cofnięcie bez odszkodowania
Zgodnie z art. 47 ust. 1 u.o., jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie lub zezwolenie na przetwarzanie, narusza przepisy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z nim, to właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. Wezwanie nie jest decyzją administracyjną (NSA w wyroku z 14 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3367/14). Gdy posiadacz odpadów mimo wezwania nadal narusza przepisy lub działa niezgodnie z zezwoleniem, jest ono cofane w drodze decyzji i bez odszkodowania. Decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie m.in. przetwarzania odpadów ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia (NSA w wyroku z 20 listopada 2013 r., sygn. akt II GKS 971/12).
Cofnięcie zezwolenia powoduje zakończenie objętej nim działalności (art. 47 ust. 3 u.o.). Decyzji organ może nadać rygor natychmiastowej wykonalności, uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności. Posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, musi usunąć odpady i skutki prowadzonej działalności na własny koszt.
Gdy śmieci nie znikają
Niestety, praktyka wskazuje, że wydanie stosownej decyzji nie zawsze pociąga za sobą usunięcie odpadów przez podmiot zobowiązany. Egzekucja odbywa się w zgodnie z ustawą z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 – dalej w skrócie p.e.a.). Organowi, w zakresie usuwania odpadów (czy to na podstawie art. 26 czy też 47 u.o.) przysługują w zasadzie dwa środki odnoszące się do egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – grzywna w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze.
Grzywna może być nakładana wielokrotnie. Zgodnie z art. 121 par. 2 p.e.a. każdorazowo nie może przekroczyć 10 tys. zł (nakładane wielokrotnie – 50 tys. zł), a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – 50 tys. zł (nakładane wielokrotnie 200 tys. zł – zgodnie z art. 121 par. 3 p.e.a.).
Organ, tak jak już wspominano, może również sięgnąć po wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 127 p.e.a. stosuje się je, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Zgodnie zaś z art. 128 par. 2 p.e.a. w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego i pouczyć, że gdy nie będzie wpłacona w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, czyli np. z rachunku bankowego. W jednej ze spraw dotyczących przymusowego usuwania odpadów, zakończonej postanowieniem NSA z 21 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 1342/17), starosta wyliczył wstępne koszty wykonania zastępczego na milion złotych, które musiała pokryć zobowiązana spółka.

Co jest niezbędne do wydania decyzji

Do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest ustalenie:

● istnienia odpadów,

● składowania bądź magazynowania ich w miejscu nieprzeznaczonym do tego,

● tożsamości podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów).