Od nowej kadencji czeka samorządy dodatkowy obowiązek – przygotowanie corocznego raportu o stanie gminy. Informacje, jakie powinny znaleźć się w tym dokumencie, wskazuje wprowadzająca go ustawa z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 130). Samorządowcy z mniejszych jednostek do nowego obowiązku podchodzą sceptycznie. Skarżą się na nadmiar już istniejących obowiązków sprawozdawczych i zastanawiają się, komu z nielicznego personelu urzędu będą musieli dołożyć pracy. Tego problemu zdają się nie mieć niektórzy prezydenci miast – twierdzą, że z przygotowaniem raportu dokumentu nie powinno być większych kłopotów. Jednak i oni nie są entuzjastami nowych przepisów. Z kolei eksperci są zdania, że raporty powinny mieć przełożenie na jakość planowania strategicznego i tym samym sprzyjać tworzeniu realistycznych, pragmatycznych i konkretnych uchwał. Obawiają się jednak, że sposób procedowania nad nowymi dokumentami może być przyczynkiem politycznych awantur podczas sesji. Tym bardziej że zgodnie z nowymi przepisami rady gmin mają nie tylko prawo uszczegółowić raport, ale i zwiększyć jego zakres. ⒸⓅ
Debata i absolutorium
Zgodnie z art. 28aa wójt, burmistrz, prezydent miasta mają obowiązek do 31 maja przedstawić radzie raport o stanie gminy za rok poprzedni. Ma on obejmować podsumowanie działalności za poprzedni rok, przynajmniej jeśli chodzi o realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Przy czym dokument musi być rozpatrywany na sesji, podczas której podejmowana jest także uchwała w sprawie udzielenia absolutorium włodarzowi. Przepisy określają też, jak taka debata ma przebiegać. Otóż radni zyskają prawo do wypowiedzi bez ograniczeń czasowych. Nie dość tego, w obradach będą mogli nie uczestniczyć – zabierać głos –mieszkańcy. Przy czym, żeby taki głos został udzielony, potrzeba poparcia co najmniej 20 osób w gminach do 20 tys. mieszkańców i przynajmniej 50 w większych, a zgłoszenie trzeba będzie złożyć najpóźniej w przeddzień sesji. Jeżeli zgłosi się bardzo dużo osób, możliwe jest ograniczenie ich liczby do 15. Po zakończeniu debaty rada głosuje nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Do uchwalenia tego potrzeba bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady gminy. Natomiast jeżeli uchwała nie zostanie podjęta, będzie to równoznaczne z nieudzieleniem wotum zaufania.
Zobowiązuje ich statut
Nie dla wszystkich urzędów przygotowanie sprawozdania ze swojej działalności będzie zupełnie nowym obowiązkiem. Otóż niektóre przygotowują je od lat. Tak – i to już od I kadencji – tego typu zestawienie robi zarząd Częstochowy, zobowiązuje go do tego statut miasta. – Sprawozdania zawierają informacje o zrealizowanych i kontynuowanych zadaniach, w tym o efektach ich monitorowania – mówi Włodzimierz Tutaj, rzecznik prasowy UM Częstochowy. Z tego dokumentu radni dowiadują się również o inwestycjach, planach rozwojowych miasta, w tym dotyczących zagospodarowania przestrzennego, realizacji budżetu obywatelskiego, polityce społecznej, kulturze oraz promocji miasta czy działaniach samorządu w sferze sportu i rekreacji. – Jest to więc opracowanie w znacznym stopniu zbieżne z zakresem raportu wymaganego przyjętymi przez Sejm zapisami. Ze sprawozdaniem można się zapoznać na stronie miejskiego biuletynu informacji publicznej – dodaje rzecznik.
Problemów z nowym obowiązkiem nie przewiduje też Gdynia. – Miasto co roku przygotowuje sprawozdanie z działalności prezydenta miasta, które w dużej mierze zawiera dane, które znalazłyby się w raporcie o stanie gminy. Co roku przygotowujemy też sprawozdanie z wykonania budżetu, które zawiera opinię RIO – mówi Joanna Zielińska, przewodnicząca rady Gdyni. – Oba dokumenty zatwierdzane są podczas sesji rady miasta do końca czerwca, następującego po omawianym roku.
Niepokoje samorządowców
Wprowadzenie nowego obowiązku krytykuje za to wójt Terespola Krzysztof Iwaniuk. – Ustawodawca błędnie zakłada, że wszyscy bardzo interesują się sprawami gminy. Tymczasem w małych społecznościach ludzie interesują się tylko tymi kwestiami, które ich bezpośrednio dotyczą – mówi Krzysztof Iwaniuk. Skarży się, że gminy już dziś obowiązkowo wykonują dziesiątki sprawozdań. – Nałożono na nas masę zadań zleconych, z gigantycznym i nieoszacowanym, jeśli chodzi o obsługę, programem 500+ włącznie. Większość pracowników musi zajmować się finansami i zadaniami zleconymi, do pracy merytorycznej dla gminy mam ledwie parę osób i którejś z nich trzeba będzie dołożyć kolejny obowiązek – stwierdza wójt. Uważa jednak, że takie raporty, o ile mogą mieć sens w dużych miastach, o tyle w kilkutysięcznych gminach są zbędne. – Ale w rządzie czy parlamencie nikt nie rozumie specyfiki prowincji – dodaje.
Wątpliwości wójta potwierdza też prezydent Kalisza Grzegorz Sapiński. – Od dłuższego czasu jest tendencja, żeby dokładać obowiązków samorządom. Cały czas jesteśmy poddawani ocenom i wykonujemy masę sprawozdań. Ale oczywiście, jeśli jest nowy obowiązek, samorządy go wykonają. Tylko pytanie, gdzie to szaleństwo ma koniec – zastanawia się samorządowiec.
Jego zdaniem na sesji, na której będzie omawiany raport i udzielane wotum zaufania dla włodarza gminy, tłumów raczej nie będzie. – Zainteresowana nią może być ta sama co zwykle aktywna grupa działaczy społecznych – mówi Sapiński.
Tymczasem w Częstochowie, gdzie i bez specjalnych przepisów dopuszcza się mieszkańców do głosu, nowe regulacje wręcz pozwolą w racjonalny sposób ograniczyć liczbę osób, które zabierając głos, mogłyby utrudniać bądź destabilizować obrady. To, co bardziej niepokoi, to nielimitowany czas wystąpień radnych w czasie dyskusji. Z kolei Kraków obawia się, że raport oraz dyskusja nad nim posłuży rozgrywkom politycznym. [rozmowa]
PYTANIA DO EKSPERTA
Dużo pracy i jeszcze więcej niewiadomych
Niektórzy samorządowcy sceptycznie podchodzą do obowiązkowego tworzenia raportów o stanie gminy. Tymczasem władze Krakowa tego typu sprawozdania przygotowują i publikują na stronie gminy od lat...
Tak, robimy je od 1992 r. Ale mają one nieco inny, można powiedzieć bardziej statystyczny charakter. Pokazują, jak z roku na rok zmienia się obraz miasta. To, co wymagane będzie ustawą, to raczej rejestr z wykonania formalnych spraw zadanych przez radę włodarzowi – polityk, programów, strategii. Nasz dokument może się okazać pomocny przy sporządzaniu raportu, ale na pewno nie da się go przełożyć jeden do jednego na dokument wymagany nową ustawą.
Czy i co może więc sprawiać problemy?
To zależy, czy patrzymy z perspektywy dużego miasta, czy małej kilkutysięcznej gminy. Nasza rada wymaga od nas corocznie sprawozdań ze wszystkich programów czy zadań, które uchwaliła. Rozlicza nas też z wykonania budżetu obywatelskiego, nie mówiąc już o absolutorium budżetowym. Teraz dane z tych wszystkich sprawozdań znajdą się w jednym dokumencie. Sporządzenie takiego raportu będzie wprawdzie wymagało sporego nakładu pracy, ale nasi urzędnicy temu podołają. Większy kłopot może być w małych gminach, w których pracowników jest niewielu i kolejny narzucony ustawowo obowiązek będzie z pewnością znacznie bardziej odczuwalny. Nieco lepiej będzie tam, gdzie rady wymagały wszystkich sprawozdań, gorzej, gdzie tego nie robiły. Mam jeszcze jedną wątpliwość: dlaczego każda gmina ma w raporcie uwzględnić budżet partycypacyjny.
Faktycznie będzie on obowiązkowy w miastach na prawach powiatu, natomiast gminy wiejskie decydują się raczej na fundusz sołecki...
No właśnie, ale w ustawie budżet partycypacyjny jest wymieniony bez tego zastrzeżenia. Sądzę, że będzie to wymagało przynajmniej wyjaśnień ze strony rządowej, jeśli nie zmiany ustawy. My budżet partycypacyjny mamy, więc po prostu go uwzględnimy.
A czy termin przedstawienia raportu za dany rok – 31 maja następnego roku – nie będzie sprawiał problemów?
Faktycznie może on sprawiać pewne problemy, zwłaszcza gdy będą potrzebne dane statystyczne, np. demograficzne, które są zbierane przez urząd statystyczny, a nie gminy. Co prawda pojawiają się one w pierwszej połowie roku za rok poprzedni, ale przecież będą wymagać przetworzenia. Włodarze mogą mieć więc problem ze zmieszczeniem się w terminie.
Zwłaszcza, jeśli rada zobowiąże zarząd do przedstawiania bardzo szczegółowych raportów, do czego będzie miała prawo. Czy pana zdaniem rady poprzestaną na dość ogólnikowych ustawowych wymaganiach, czy raczej będą chciały bardzo dokładnych informacji?
Chyba jest za wcześnie, by na to pytanie odpowiedzieć. Ale w praktyce to od uchwały rady będzie zależało, jak obszerny okaże się dokument. Trzeba zauważyć, że przy wymienianiu tego, co ma być zawarte w raporcie, użyto zwrotu „w szczególności”, czyli można go znacząco rozszerzyć. No i uszczegółowić. A uzyskanie niektórych danych przestrzennych czy np. związanych z ochroną danych osobowych może być trudne. Także kosztowne oraz czasochłonne, jeśli np. rada wystąpi choćby o analizy przestrzenne zamiast prostej informacji o przyjęciu planu.
Radni będą musieli mieć czas, by się z takim pokaźnym dokumentem zapoznać. W jakim terminie rada będzie więc debatowała nad raportem?
Ustawa nie określa, do kiedy taka sesja ma się odbyć, ustala jedynie datę przekazania raportu gminie. Nie da się więc powiedzieć, że np. 31 czerwca to data właściwa. W wielu samorządach może się okazać, że nad raportem radni będą debatowali np. jesienią, a może jeszcze później...
Czy nie obawia się pan, że sesja, na której radni mogą się wypowiadać bez ograniczenia czasowego, a dodatkowo do głosu zostaną dopuszczeni mieszkańcy, będzie trwała bardzo długo?
Co do czasu trwania dyskusji, to decydować o tym mogą nie tylko względy merytoryczne, ale i polityczne. Z pewnością w takim spotkaniu będą uczestniczyć nie tylko włodarz i sporządzający raport urzędnicy, ale i dyrektorzy odpowiednich departamentów czy prezesi spółek gminnych, co dodatkowo obciąży ich czas pracy.
OPINIA EKSPERTA
Sporo szans, ale są i zagrożenia
Istnieje niestety niebezpieczeństwo, że doroczne debaty nad sprawozdaniami ze stanu gminy, powiatu czy województwa przerodzą się w kolejny polityczny spektakl. Pojedynek urzędowego optymizmu z totalną krytyką ze strony lokalnej opozycji, zupełnie niezależny od problemów danej społeczności oraz od dokonań i zaniechań lokalnej władzy, a nawet treści raportu. Jedyną zaś rzeczywistą konsekwencją będzie powstanie kolejnego obowiązku sprawozdawczego dla urzędników samorządowych, przygotowujących materiał do raportu. Istnieje też jednak szansa, że nowa instytucja prawa samorządowego wymusi racjonalną i zorganizowaną debatę nad działaniem samorządowych władz wykonawczych. Dyskusja nad raportem może stać się dla rady instrumentem nie tylko kontroli, ale i oddziaływania na kierunki działań zarządu.
Trudno też ocenić, na ile powiedzie się odważny pomysł obowiązkowego dopuszczenia do debaty nad raportem pojedynczych mieszkańców. Z ich strony grozi zalew wystąpień niemerytorycznych, nierealistycznych czy roszczeniowych. Ze strony zaś rady tendencyjna selektywność czy lekceważenie pojedynczych głosów. Przy czym udział mieszkańców w debacie powinien stać się dla władz samorządowych ważnym źródłem zwrotnej informacji, nie tylko o tym, jak postrzegane są ich działania, ale także i o tym, jakie problemy społeczności lokalnej zostały niedostrzeżone czy niedocenione.
Obowiązek dorocznego przygotowywania raportów o stanie jednostki samorządowej będzie miał też dwa pośrednie, ale bezdyskusyjnie pozytywne skutki. Po pierwsze, zwiększy przejrzystość działań władz samorządowych. Każdy – media lokalne, instytucje i organizacje niezależne oraz mieszkańcy – będzie mógł w każdej chwili sięgnąć po raport, który będzie musiał być opublikowany na stronie gminy, aby zorientować się, w jakim stopniu wójt, starosta czy marszałek realizuje zadeklarowane cele. Po drugie, powinna podnieść się jakość planowania strategicznego. Skoro raport ma obejmować „w szczególności realizację polityk, programów i strategii...”, to sprzyjał będzie tworzeniu realistycznych, pragmatycznych i konkretnych dokumentów strategicznych. Wartością dla wójta, burmistrza czy prezydenta miasta staje się bowiem wykazanie nie samego posiadania np. strategii rozwoju gminy, ale wysokiego stopnia jej wypełnienia.
Sposób na weryfikację lokalnych programów
Pomysł dotyczący sformalizowania i usankcjonowania tego typu raportów (dodatkowo rada gminy może określić w formie uchwały szczegółowe wymogi raportu) jest bardzo ciekawy. Zwłaszcza wskazany przez ustawodawcę wymiar związany z podsumowaniem realizacji polityk, programów i strategii może stanowić szansę na szerszą weryfikację tego problemu. Obecnie bowiem zbyt wiele tego typu dokumentów – zwłaszcza w skali lokalnej – stanowi ogólny zbiór życzeń lub postulatów, powstały przede wszystkim w wyniku jakiejś zewnętrznej presji. Tymczasem prawdziwe zarządzanie strategiczne wymaga innego podejścia, w ramach którego wskazane powyżej akty odgrywają ważną rolę. Zaproponowana w ustawie o samorządzie gminnym formuła raportu sprawić może, że siłą rzeczy realizacja poszczególnych strategii i programów powinna być, przynajmniej w jakiejś mierze, weryfikowalna w stosunkowo krótkich odstępach czasu.
Przykładem mogą być tutaj strategie rozwoju gminy. W wielu przypadkach w gminach problemem może być jednoznaczne określenie tego, jak konkretnie w ciągu roku zostały zrealizowane jej zapisy. Dlatego wymóg sporządzania raportów może być tu czynnikiem mobilizującym, i to podwójnie. Z jednej strony w większym stopniu sprowokuje konieczność refleksji, jak poszczególne strategie i dokumenty są realizowane, a po drugie pozwoli odpowiedzieć na pytanie o zasadność, celowość i merytoryczność poszczególnych zapisów. Zmianę ustawy należy więc ocenić bardzo pozytywnie. Warunkiem jest jednak to, że zostanie ona dobrze wykorzystana. Kluczowe niebezpieczeństwa, które mogą przy tej okazji się pojawić, to:
● traktowanie wymogu złożenia raportu jako obowiązku, który musi zostać zrealizowany, ale który nie stanowi realnej podstawy do dalszych działań i analiz – dotyczy to zwłaszcza sytuacji, kiedy między organem wykonawczym gminy a radą gminy nie ma rywalizacji (choć samo w sobie nie jest to czymś negatywnym). Wówczas istnieje ryzyko, że tego rodzaju podsumowanie działalności zostanie sprowadzone zbyt łatwo do wskazywania bardzo ogólnych danych, powielanych właściwie w każdym kolejnym roku. Wtedy raport nie będzie pełnił przewidzianej przez ustawodawcę roli;
● traktowanie raportu jako materiału typowo propagandowego, który miałby przedstawić jedynie informacje o pozytywnych zmianach (czasem bez uwzględnienia pełnej perspektywy) i sukcesach wójta/ burmistrza/ prezydenta miasta;
● podawanie bardzo szczegółowych danych praktycznie na każdy temat, bez uporządkowania ich, nadania im pewnej myśli przewodniej i konkretnej oceny;
● sprowadzenie debaty o raporcie do incydentalnych sporów o charakterze typowo politycznym.
● Przeprowadzenie obiektywnej dyskusji na temat raportu może się okazać pewnym problemem. Jednak narzuceniu sposobu narracji może służyć ustalenie przez radę gminy szczegółowych wymagań wobec raportu. To na tym etapie trzeba zadbać, aby były w nim uwzględniane nie tylko pozytywne elementy, ale również problemy i zagrożenia.
Jest jeszcze jeden problem. Raport z założenia obejmuje bardzo szeroki zakres zróżnicowanych wewnętrznie zagadnień. Trudnym zadaniem będzie więc ich przedstawienie w sposób syntetyczny i zarazem problemowy. Dlatego też znów rolą rady gminy będzie ukierunkowanie treści raportu, zaproponowanie określonej struktury. Trzeba też pamiętać, że zawsze będzie to roczna perspektywa czasowa. Czyli nie chodzi o to, aby za każdym razem przestawiano te same dane, ale przede wszystkim – można zaryzykować, że wyłącznie – informacje o zmianach i tendencjach w ostatnim roku (dane wcześniejsze mogą stanowić jedynie pewien punkt odniesienia).
Zgodnie ze znowelizowanymi przepisami w debacie nad raportem o stanie gminy głos mogą zabierać również mieszkańcy. Jest to bardzo ciekawy mechanizm, który wiąże się z koncepcją współzarządzania publicznego. Zgodnie z nią przedmiotem dyskusji mogą być zróżnicowane sprawy, wskazywane przez tworzące się oddolnie grupy w ramach społeczności lokalnych. Niebezpieczeństwo może czasem polegać na tym, że zakres tematyczny prowadzonej debaty okaże się zbyt szeroki, a w konsekwencji będzie ona chaotyczna.
