Szybka zmiana ordynacji samorządowej może przynieść wiele niespodzianek. Jedną z nich będzie konieczność ekspresowej zmiany statutów JST. Jeśli samorządy nie zdążą – pozostaną bez swojej zasadniczej uchwały ustrojowej.
Nowości, takie jak obowiązek powołania komisji skarg, wniosków i petycji (miałaby działać w każdej gminie, a zasady i tryb jej działania musi określać statut), mogą spowodować, że przestaną obowiązywać statuty wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem włodarzy,
prawników i ekspertów dwutygodniowy okres vacatio legis absolutnie nie wystarczy, by wprowadzić tę i inne wymagane ustawowo zmiany.
– Nie ma mowy, abyśmy zdążyli, nawet gdyby zwołać sesję nadzwyczajną w ciągu np. tygodnia. Przecież statut jest aktem prawa miejscowego, a więc musi być zaakceptowany przez wojewodę, a następnie opublikowany w dzienniku urzędowym województwa. A to oznacza, że do każdego z wojewodów w jednym momencie trafi po kilkaset takich aktów i jak by nie patrzeć, zator jest nieunikniony. I nawet jeśli w czasie wyrobi się np. wojewoda opolski, to mazowiecki z pewnością już nie – twierdzi Grzegorz Kubalski, ekspert Związku Powiatów Polskich.
Może w małych gminach da się przyjąć statut szybciej? – pytamy Krzysztofa Iwaniuka z gminy Terespol. – Nie ma nawet o czym mówić – odpowiada wójt. – U nas planową sesję zwołujemy raz na kwartał i na najbliższą, budżetową, materiały są już przygotowane i rozesłane – dodaje.
To zamieszanie wynika z tego, że z ustawowymi propozycjami nie zostały powiązane żadne przepisy przejściowe. – W szczególności nie określono, do kiedy organy stanowiące JST mają dostosować swoje statuty. Może to rodzić istotne ryzyko uznania, że doszło do zmiany upoważnienia ustawowego do ich uchwalania – mówi Maciej Kiełbus, partner w kancelarii Dr Ziemski & Partners. A to jego zdaniem może grozić uchyleniem statutów we wszystkich JST.
– Dlatego nie ma sensu rozważać, czy zdążymy, czy nie. Póki jest możliwość, trzeba wprowadzić do projektu ustawy przepis przejściowy – przekonuje Wadim Tyszkiewicz, prezydent Nowej Soli. A Grzegorz Kubalski ocenia, że na porządne przygotowanie i publikację statutu potrzeba dwóch, trzech miesięcy i taki czas – jego zdaniem – powinien się w przepisie przejściowym znaleźć. Inaczej sparaliżujemy przede wszystkim działania komisji rad.
– Nie wyobrażam sobie w ogóle działania gminy bez statutu – mówi z kolei Krzysztof Brejza, prezydent Inowrocławia. – To przecież uchwała ustrojowa, nasza konstytucja. Gdybyśmy tak działali, to zaraz wkroczyłoby CBA i staniemy się tymi, którzy łamią prawo. A obawiam się, że takich kruczków jest w ustawie więcej, nie można procedować ważnych zmian w takim tempie – podkreśla.
Co reguluje konstytucja JST
● Każda podjęta przez radę gminy (radę powiatu lub sejmik województwa) uchwała musi być z nią zgodna.
● Nad zgodnością uchwał ze statutem czuwa wojewoda, który w momencie stwierdzenia naruszenia w tym zakresie unieważnia przyjętą uchwałę.
● Statut ogłaszany jest w wojewódzkim dzienniku urzędowym i zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym powinien m.in.:
– określać organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy
– określać zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostek pomocniczych gminy
– ustalać procedurę dostępu do dokumentów i korzystania z nich
– regulować zasady działania komisji rewizyjnej i klubów radnych.
W Sejmie trwają intensywne prace nad wniesionym przez posłów PiS projektem ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Z uwagi na charakter i znaczenie proponowanej nowelizacji dyskusja publiczna skoncentrowała się przede wszystkim na modyfikacji prawa wyborczego, zwłaszcza że niektóre propozycje posłów PiS budzą istotne wątpliwości natury konstytucyjnej. W konsekwencji na dalszy plan zeszły zmiany w ustrojowych ustawach samorządowych oraz ich wpływ na funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Tymczasem mogą one doprowadzić do tego, że jednostki samorządu terytorialnego – województwa, powiaty i gminy – pozostaną bez swoich statutów.
Dlaczego samorządy mogą zostać bez swoich uchwał ustrojowych? Po pierwsze, zgodnie z projektem nowelizacji skargi na działanie organów wykonawczych oraz samorządowych jednostek organizacyjnych, a także wnioski oraz petycje składane przez obywateli ma rozpatrywać komisja skarg, wniosków i petycji, w której skład mieliby wchodzić radni reprezentujący wszystkie kluby. I tu zaczyna się problem, bowiem blisko trzy tysiące jednostek samorządu terytorialnego musiałoby uwzględniać w swoich statutach funkcjonowanie przedmiotowej komisji, będącej drugą – obok komisji rewizyjnej – obligatoryjną komisją organu stanowiącego. Po drugie, ustawa nowelizująca zakłada także zmiany w zakresie głosowania przez organy stanowiące JST w zakresie zasad tworzenia klubów radnych, składania interpelacji przez radnych czy też w zakresie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Co prawda wszystkie te zagadnienia w szerszym bądź w węższym zakresie już obecnie są regulowane w statutach jednostek samorządu terytorialnego, jednak po zmianie przepisów zapewne i one będą wymagać zmian.
Tymczasem z powyższymi propozycjami niestety nie zostały powiązane żadne przepisy przejściowe. W szczególności nie określono, do kiedy organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mają dostosować swoje statuty do nowych przepisów. Może to rodzić istotne ryzyko uznania, iż doszło do zmiany upoważnienia ustawowego do uchwalania statutów. Tymczasem zgodnie z rozporządzeniem z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), które w tym zakresie znajduje zastosowanie do aktów prawa miejscowego, w tym do statutów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego (w opisywanym przypadku statutu – red.) w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego, zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że akt wykonawczy wydany na podstawie tego przepisu upoważniającego traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego treść przepisu upoważniającego.
Rygorystyczne postrzeganie powyższej reguły może prowadzić do przyjęcia, iż z chwilą wejścia w życie procedowanej ustawy nowelizującej – co ma nastąpić 14 dni po jej ogłoszeniu – wszystkie statuty jednostek samorządu terytorialnego utracą moc obowiązującą. Tak krótki okres vacatio legis jest całkowicie nierealny, aby skutecznie przeprowadzić procedurę nowelizacji statutu. W szczególności dotyczy to największych gmin oraz województw, w przypadku których w procedurze zmiany statutu dodatkowo uczestniczy Prezes Rady Ministrów. W związku z powyższym należy mieć nadzieję, iż w toku prac parlamentarnych projekt ustawy nowelizującej zostanie uzupełniony o stosowne przepisy przejściowe, pozwalające zachować w mocy dotychczasowe statuty jednostek samorządu terytorialnego do czasu ich dostosowania do znowelizowanych przepisów.
Rzeczywiste rozwiązanie problemów samorządowych związanych ze stosowaniem ustrojowych ustaw samorządowych wymaga pogłębionej refleksji i czasu. Stąd dużo ciekawszym rozwiązaniem zdaje się inicjatywa marszałka Senatu, który rozważa rozpoczęcie prac nad nową ustrojową ustawą samorządową mającą zastąpić dotychczasową ustawę o samorządzie gminnym, ustawę o samorządzie powiatowym oraz ustawę o samorządzie województwa. Być może to w ramach tej inicjatywy – o ile wejdzie ona w fazę realizacyjną – należałoby szeroko przedyskutować obecnie proponowane zmiany.
Niestety obecna większość parlamentarna zdaje się popełniać te same błędy co jej poprzednicy w poprzedniej kadencji parlamentu – nad tymi samymi kwestiami dyskutuje się przy okazji różnych inicjatyw realizowanych przez różne ośrodki władzy. Nie sprzyja to racjonalnemu tworzeniu prawa, które leży w interesie nas wszystkich. Przy czym całkowicie odrębną kwestią pozostaje ocena merytoryczna wprowadzanych zmian. Stanowią one przejaw nadregulacji prawnej, ingerującej w samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. Wszystkie powyższe zagadnienia, które projektodawcy proponują wprowadzić do ustrojowych ustaw samorządowych, od lat funkcjonują w gminach, powiatach i województwach przy pełnej akceptacji organów nadzoru i sądów administracyjnych. Budżety obywatelskie, interpretacje radnych czy obywatelska inicjatywa uchwałodawcza skutecznie wykorzystywane są w wielu jednostkach samorządu terytorialnego z uwzględnieniem lokalnej specyfiki i dotychczasowych doświadczeń.
Subskrybuj nas na Youtube
