Subskrybuj nas na Youtube
W nowym brzmieniu muszą obowiązywać już od kolejnej kadencji, więc uchwałę w tej sprawie trzeba podjąć jeszcze przed wyborami. A to oznacza, że pracę nad zmianami należy rozpocząć już teraz
Wypełnienie tego obowiązku jest niezwykle ważne z punktu widzenia zapewnienia nowo wyłonionym organom realnej zdolności do wykonywania spoczywających na nich zadań. Niewprowadzenie zmian może mieć dalekosiężne skutki prawne, łącznie z wątpliwościami co do ważności uchwał, które będą podejmowane przez nowo wyłonione organy stanowiące.
Jakie ustawy do przeglądu
31 stycznia br. weszła w życie ustawa z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. poz. 130). Ustawa ta stanowi w swej istocie pakiet nowelizacyjny, na mocy którego dojdzie do nowelizacji sześciu ustaw istotnych z punktu widzenia funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, w tym nowelizacji wszystkich trzech ustaw ustrojowych, tj. ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 i 2232), ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1868), ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2017 r. poz. 2096). Tak więc przejrzenia i zmian wymagają statuty we wszystkich JST.
Nowe regulacje prawne [ramka] przewidują wiele zmian w zakresie organizacji i funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego i ich organów. Większość z nich dotyczy materii określanych dotychczas w różny sposób i w różnym zakresie w statutach poszczególnych JST. W konsekwencji ich wejście w życie rodzi po stronie samorządów obowiązek rewizji dotychczas obowiązujących statutów i uwzględnienia w nich nowych rozwiązań. Wprowadzone zmiany ustawowe mogą okazać się również istotne z punktu widzenia związków samorządowych, jako że do ich organów w określonym ustawowo zakresie stosuje się także przepisy dotyczące odpowiednich organów JST. Tym samym również organy związków samorządowych powinny rozważyć, czy i w jakim zakresie ich statuty wymagają dostosowania do nowej rzeczywistości normatywnej.
Sztywny termin
Zgodnie z przepisami końcowymi pakietu nowelizacyjnego, regulacje ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym oraz o samorządzie województwa, w brzmieniu nadawanym nowelizacją, stosuje się do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następujących po kadencji, w czasie której pakiet nowelizacyjny wszedł w życie. Mimo niefortunnej redakcji przywołanych przepisów uznać należy, że nakładają one na samorządy obecnej kadencji obowiązek dokonania odpowiednich zmian w ich aktach ustrojowych w ten sposób, by w dniu rozpoczęcia kolejnej kadencji organów samorządowych nowe regulacje statutowe zaczęły obowiązywać. Termin jest sztywny i oznacza, że odpowiednie zmiany statutowe nie powinny wejść w życie ani przed objęciem zadań przez nowo wyłonione organy samorządowe, ani po.
Najpierw analiza
Zakres implementacji do statutów wprowadzanych pakietem nowelizacyjnym nowych rozwiązań ustawowych będzie różny w różnych JST z uwagi na specyfikę aktu prawa miejscowego, jakim jest statut. Jest to bowiem szczególnego rodzaju akt prawny, określany powszechnie mianem konstytucji wspólnoty samorządowej. Jego specyfika przejawia się m.in. w tym, że w przeciwieństwie do innych aktów podustawowych upoważnienie do jego wydania ma w dużej mierze charakter blankietowy. Poszczególne ustawy ustrojowe nie zawierają klasycznego, zbiorczego upoważnienia do uchwalenia statutu, które określałoby w sposób wyczerpujący katalog spraw, które muszą zostać tam uregulowane. Każda z ustaw zawiera generalną klauzulę delegacyjną do uchwalenia statutu wskazującą, że reguluje on kwestie ustroju danej JST. Jedynie w odniesieniu do niektórych zagadnień ustawy wskazują wprost, że wymagają one obligatoryjnego uwzględnienia w statucie. Dotyczy to przykładowo określenia zasad dostępu do dokumentów związanych z wykonywaniem zadań przez organy samorządowe i korzystania z nich. W związku z tak szeroko ukształtowaną swobodą JST zakres i szczegółowość statutów w poszczególnych jednostkach jest w skali kraju silnie zróżnicowana. W konsekwencji pierwszym wyzwaniem, przed którym stanie każdy z samorządów z osobna w związku z wejściem w życie pakietu nowelizacyjnego, jest analiza dotychczasowych rozwiązań statutowych z punktu widzenia wprowadzonych zmian ustawowych.
Komisja skarg, wniosków i petycji
Niewątpliwie zmianą ustawową, jaką musi uwzględnić każda JST, jest uwzględnienie w statucie funkcjonowania komisji skarg, wniosków i petycji. Pakiet wprowadza bowiem bezwzględny obowiązek powołania w każdej JST takiej komisji. Będzie to druga, obok komisji rewizyjnej, obowiązkowa komisja organu stanowiącego.
!Nowe przepisy określają wprost przedmiot, formę i tryb składania przez radnych interpelacji i zapytań, a także tryb udzielania na nie odpowiedzi. Materia ta jest obecnie w różny sposób regulowana w statutach poszczególnych JST. Samorządy będą musiały zatem ocenić, czy i w jakim zakresie pozostawić w statutach dotychczasowe regulacje, ewentualnie, czy uszczegółowić regulację ustawową.
Zgodnie z nowymi przepisami zadaniem komisji będzie rozpatrywanie skarg na działania organów wykonawczych i odpowiednich samorządowych jednostek organizacyjnych, a także wniosków i petycji obywateli. W skład komisji będą wchodzili radni, z wyjątkiem pełniących funkcje przewodniczących i wiceprzewodniczących organów stanowiących oraz będących członkami zarządu odpowiednio powiatu i województwa. Ustawodawca nałożył na JST każdego szczebla obowiązek określenia zasad i trybu działania komisji w statucie samorządowym. Konieczność uwzględnienia funkcjonowania komisji skarg, wniosków i petycji może w niektórych samorządach wiązać się dodatkowo z obowiązkiem równoczesnej zmiany zakresu działania innych organów wewnętrznych rady (sejmiku), które dotychczas realizowały w całości lub częściowo zadania nowo powoływanej komisji.
Kluby radnych
Kolejną zmianą ustawową, która powinna zostać uwzględniona w statucie przez każdą JST niezależnie od brzmienia dotychczasowych uregulowań statutowych, są zasady tworzenia klubu radnych. Nowelizacja sztywno określiła liczbę radnych wymaganych do utworzenia klubu. Zgodnie z nowymi przepisami klub radnych może zostać utworzony przez co najmniej trzech radnych. Ustawodawca nie pozostawił tym samym samorządom możliwości wprowadzenia zasad bardziej lub mniej restrykcyjnych. W kontekście omawianej zmiany nie ulega wątpliwości, że rewizji wymagać będą te przepisy statutowe, które przewidują zasady odmienne niż wprowadzane nowelizacją. Zmienione powinny być jednak i te statuty, które przewidują obecnie tożsamy próg dla utworzenia klubu radnych, co próg wprowadzany nowelizacją. Pamiętać bowiem należy, że akty podustawowe nie mogą powtarzać zapisów ustawowych. Wymóg ten nie ma przy tym wyłącznie formalnego charakteru. Jego złamanie wpływa bowiem w sposób istotny na proces wykładni przepisów prawa. Powtórzony w uchwale przepis ustawowy jest interpretowany w kontekście uchwały, w której jest umieszczony, a nie regulacji ustawowej, która wprowadza powtarzaną w nim treść normatywną.
Interpelacje i zapytania
Przepisy pakietu nowelizacyjnego oprócz wyżej wspomnianych zmian przewidują także wiele rozwiązań w zakresie różnych instytucji i procedur prawnych dotychczas ujmowanych przez samorządy w statutach w różny sposób i w różnym zakresie. Posługując się przykładem, istotną zmianą prawną wprowadzaną pakietem są zasady i tryb składania interpelacji i zapytań przez radnych. Nowe przepisy ustaw ustrojowych określają wprost przedmiot, formę i tryb składania przez radnych interpelacji i zapytań, a także tryb udzielania na nie odpowiedzi. Materia ta jest obecnie w sposób silnie zróżnicowany regulowana w statutach poszczególnych JST. Samorządy będą musiały zatem ocenić, czy i w jakim zakresie pozostawić w statutach dotychczasowe regulacje oraz ewentualnie, czy i w jakim zakresie uszczegółowić regulację ustawową, tak by nie narazić się na zarzut modyfikacji intencji ustawodawcy.
Innym przykładem wprowadzonej pakietem nowelizacyjnym zmiany prawnej istotnej dla części JST jest wprowadzenie ustawowej podstawy do występowania przez mieszkańców wspólnot samorządowych z inicjatywą uchwałodawczą. Nowe przepisy określają m.in. liczbę osób mających prawo wystąpić z inicjatywą oraz zasady procedowania nad złożonym w tym trybie projektem. Równocześnie nowe przepisy nakładają na organy stanowiące obowiązek określenia w drodze uchwał szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty. W związku z tym, że część samorządów ma obecnie w swoich statutach regulacje przewidujące możliwość wystąpienia przez mieszkańców z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą, będą one musiały ocenić, czy dotychczasowa regulacja jest zgodna z nowymi przepisami oraz czy możliwe jest jej uzupełnienie o materię powierzaną obecnie samorządom do uregulowania, czy też powinna zostać ona objęta odrębnie podjętą uchwałą. W obu przypadkach ciężar wyboru sposobu uwzględnienia w statucie zmian ustawowych oraz określenia zakresu niezbędnych zmian ustawodawca złożył na barki samorządów.
Wymogi proceduralne
Mimo dużej doniosłości prawnej statutów JST ustawy ustrojowe nie wprowadzają szczególnej procedury uchwalania nowych lub zmiany obowiązujących statutów. W szczególności nie wymagają zaangażowania w tę procedurę mieszkańców tworzących daną wspólnotę samorządową. W świetle obecnie obowiązujących przepisów statuty są przyjmowane i zmieniane na zasadach i w trybie właściwym dla uchwał zwykłych. Ustawodawca przewidział jedynie dwa wyjątki od tej reguły. Otóż zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym projekt statutu gminy powyżej 300 tys. mieszkańców podlega obowiązkowi uzgodnienia z prezesem Rady Ministrów, dokonywanego na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Analogiczny wymóg ustawodawca przewidział dla statutów województw, których uchwalenie lub zmiana wymaga uprzedniego uzgodnienia z prezesem Rady Ministrów. W obu przypadkach uzgodnienie ma charakter wiążący, co oznacza, że dla uchwalenia lub zmiany statutu wymagane jest uzyskanie akceptacji, czyli zgody premiera na proponowane przez JST w projekcie aktu brzmienie jego przepisów.
WAŻNE
Materia regulowana statutem wymaga, by wszelkie zmiany były przemyślane, a ich podjęcie poprzedzone rzetelnymi konsultacjami i szeroko zakrojoną dyskusją.
Zauważyć należy jednak, że pewne szczególne wymogi proceduralne obowiązujące przy uchwalaniu nowych lub zmianie obowiązujących statutów przewidują w części JST same statuty. W niektórych spośród nich przewiduje się przykładowo, że dla dokonania zmiany powołuje się doraźną komisję statutową, w innych, że zmiana wymaga zaopiniowana przez określone komisje stałe rady (sejmiku). W jeszcze innych przewiduje się wydłużenie terminów na zapoznanie się przez radnych z projektem nowego statutu lub jego nowelizacji.
Niezależnie od tego, czy do danej JST znajdują zastosowanie szczególne wymogi proceduralne przy uchwalaniu lub zmianie statutu, nie ulega wątpliwości, że materia regulowana statutem wymaga, by wszelkie jego zmiany były dokonywane w sposób przemyślany, a ich podjęcie było poprzedzone rzetelnymi konsultacjami i szeroko zakrojoną dyskusją. Choć sankcji za niewprowadzenie zmian w znowelizowanych przepisach nie wprowadzono, to czasu na podjęcie prac nad zmianami w statutach nie jest wiele. Zwłaszcza gdy uwzględni się to, że czas w trakcie roku wyborczego biegnie według nieco innego rytmu niż w trakcie zwykłego roku kalendarzowego.
