PROBLEM: Obowiązująca od 9 września br. nowelizacja ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.; dalej: u.o.o.z.) budzi wiele kontrowersji . Zgodnie z jej art. 47a prawomocne pozwolenie na prace budowlane w obiekcie chronionym generalny konserwator zabytków może uchylić bądź zmienić w ciągu 2 lat, jeżeli realizacja działań określonych w tym pozwoleniu spowodowałaby: uszczerbek dla wartości zabytku, jego uszkodzenie bądź niewłaściwe korzystanie z zabytku. To ostatnie pojęcie nie zostało jasno zdefiniowane i w praktyce może być interpretowane bardzo szeroko. Ponadto pojawiają się wątpliwości przedsiębiorców: czy w sytuacji, w której zabytek zostanie sprzedany, generalny konserwator zabytków ma nadal prawo uchylić pozwolenie wydane na podział zabytku lub jego remont? Ministerstwo Kultury, które poprosiliśmy o przedstawienie interpretacji nowego przepisu – nie odpowiedziało. O wyjaśnienie poprosiliśmy zatem ekspertów.
NIEWŁAŚCIWE, CZYLI JAKIE
Artykuł 47a ust. 1 pkt 3 u.o.o.z. stanowi, że prawomocne pozwolenie wydane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków może zostać uchylone bądź zmienione – i to nawet w ciągu 2 lat od dnia, kiedy stało się ono ostateczne. Jak wynika z przepisu – takie postępowanie może być wszczęte, jeżeli realizacja działań określonych w tym pozwoleniu spowodowałaby m.in. „niewłaściwe korzystanie z zabytku”. Jak podkreślają eksperci, w przepisach zabrakło definicji, co kryje się pod tym niezdefiniowanym prawnie określeniem, zatem jego interpretacja może być w praktyce bardzo szeroka.
– To pojęcie nieostre. Pod tak sformułowany przepis można podciągnąć różne stany faktyczne i istnieje niebezpieczeństwo, że sposób interpretacji pojęcia „niewłaściwego korzystania z zabytku” będzie się zmieniał – komentuje radca prawny Marcin Szwarc z Kancelarii Radcy Prawnego MTS. I dodaje, że to może powodować dużą niepewność dla inwestorów. W chwili rozpoczęcia realizacji nie będą oni mieli pewności, czy ocena inwestycji przez ministra kultury i dziedzictwa narodowego (a dokładniej działającego w jego imieniu głównego konserwatora zabytków) nie spowoduje zmiany lub uchylenia decyzji, w oparciu o które prowadzą prace.
Zgadza się z nim Anna Kudra z kancelarii prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners. Uważa ona, że nowy przepis jest na tyle nieprecyzyjny, że w praktyce minister będzie miał bardzo szerokie pole do jego interpretacji, a co za tym idzie do używania go wedle swojego uznania. Stwierdzenie ekspertki potwierdza fragment uzasadnienia do nowelizacji: „(...) możliwość wzruszania ostatecznych pozwoleń stanowić będzie usprawiedliwiony wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Pozostawienie w obrocie prawnym pozwoleń konserwatorskich dotkniętych poważnymi wadami merytorycznymi jest nie do pogodzenia z interesem ochrony zabytków”.
Pojawiają się jednak uspokajające opinie, że główny konserwator zabytków nie będzie postępował w sposób tak skrajny. Małgorzata Gmiter, ekspert w zakresie procedur prawnych przy pracach z zabytkami, a w przeszłości zastępca stołecznego konserwatora zabytków, uważa, że pojęcie niewłaściwego korzystania z zabytku należy rozumieć szerzej niż tylko jako działanie powodujące uszkodzenie, zniszczenie lub obniżenie jego wartości. Jej zdaniem chodzi więc o takie działania, które wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora (wydawanego w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 9 ustawy), tj. zmianę przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego niego, np. urządzenie dyskoteki w starym kościele lub kąpieliska na dawnym cmentarzu.
– W doktrynie ochrony konserwatorskiej przyjmuje się zasadę, że najlepszym sposobem użytkowania zabytku jest zachowanie jego pierwotnej funkcji, która też jest wartością takiego obiektu i pełni znaczącą rolę edukacyjną jako świadectwo historycznego sposobu życia minionych pokoleń. Nie zawsze jednak jest to możliwe, szczególnie w przypadku obiektów przemysłowych lub militarnych – mówi Małgorzata Gmiter.
Aby jednak nie dochodziło do drastycznej, niekorzystnej zmiany funkcji zabytku – powodującej zafałszowanie jego historii, potrzebne jest pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na taką zmianę. Według ekspertki właśnie takie działania będą podlegać kontroli głównego konserwatora zabytków na podstawie art. 47a ustawy.
Podobnie uważa adwokat Łukasz Dziamski, szef praktyki ochrony dóbr kultury w kancelarii prawnej Elżanowski, Cherka & Wąsowski Sp.k.
– Zmiana charakteru miejsca może zostać uznana przez organy konserwatorskie za niewłaściwe korzystanie z zabytku. Chodzi o inne przypadki niż określone w dwóch pierwszych przesłankach przepisu, tj. działania nie polegające na uszkadzaniu lub niszczeniu zabytku – mówi ekspert.
Ministerstwo, które poprosiliśmy o interpretację niejasnych sformułowań – nie przedstawiło nam stanowiska.
NIE SPRZEDAJE SIĘ POZWOLENIA
Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.o.o.z. pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków jest wymagane m.in. w przypadku chęci przeprowadzenia remontu. I tu pojawia się pytanie: co gdy przedsiębiorca otrzyma pozwolenie na remont, lecz w jego trakcie postanowi sprzedać zabytek, a główny konserwator zabytków uchyli wydane pozwolenie? Czy pierwotny właściciel będzie musiał ponieść koszty przywrócenia nieruchomości do poprzedniego stanu? Małgorzata Gmiter wyjaśnia, że nie. Nowy właściciel zabytku musi bowiem uzyskać nowe pozwolenie na prace przy zabytku.
– Przepisy ustawy o ochronie zabytków nie przewidują możliwości przeniesienia pozwolenia na inną osobę, jak to ma miejsce w prawie budowlanym – podkreśla ekspertka. Pozwolenie może być wydane na ten sam zakres prac, co poprzednie, chodzi tylko o to, aby było ono wydane na wniosek i skierowane do aktualnego posiadacza zabytku. W związku z tym, w trybie art. 47a ustawy, główny konserwator zabytków będzie prowadził postępowanie tylko w sprawie uchylenia pozwolenia wydanego nowemu właścicielowi.
