Gminie będzie trudno obronić plan ogólny bez dobrej strategii rozwoju. Jak ją przygotować?

Kluczowe elementy, które musi zawierać strategia rozwoju gminy

Strategia rozwoju gminy jest dokumentem, który wyznacza długofalowy kierunek rozwoju lokalnego. Jej rola nie polega na planowaniu pojedynczych inwestycji ani na ustalaniu szczegółowych parametrów zagospodarowania terenu. Istotą strategii jest zasadniczo:

• zaplanowanie i uporządkowanie działań samorządu,
• określenie celów rozwojowych oraz
• wskazanie narzędzi i środków, za pomocą których gmina zamierza te cele realizować.

Artykuł 10e ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) precyzyjnie określa elementy, które strategia rozwoju gminy musi zawierać.
►1. Wnioski z diagnozy. Diagnoza sytuacji gminy to punkt wyjścia dla opracowania strategii. Musi obejmować sferę społeczną, gospodarczą, przestrzenną oraz klimatyczno-środowiskową. Diagnoza nie jest celem samym w sobie, lecz podstawą do formułowania dalszych rozstrzygnięć. Strategia pozbawiona rzetelnej diagnozy mogłaby się stać jedynie dokumentem opisowym, oderwanym od realnych uwarunkowań [ramka 1].

►2. Cele strategiczne rozwoju gminy. Są formułowane na podstawie diagnozy. Powinny one być możliwie konkretne i – w miarę możliwości – mierzalne. Cele te nie mogą mieć charakteru postulatywnego. Muszą obejmować wszystkie kluczowe wymiary rozwoju.

►3. Kierunki działań służące realizacji celów. Na tym etapie strategia zaczyna nabierać praktycznego charakteru: wskazuje, jakie typy działań i interwencji gmina zamierza podejmować oraz w jakich obszarach chce koncentrować swoje wysiłki i budżet.

►4. Oczekiwane rezultaty. Strategia powinna również je określać, wraz z miernikami ich osiągnięcia (art. 10e ust. 3 pkt 3 u.s.g.). Ten element nie jest jedynie formalnością, ma bowiem kluczowe znaczenie dla późniejszego monitorowania i oceny skuteczności dokumentu. Bez wskaźników strategia traci funkcję narzędzia zarządczego i staje się trudna do rozliczania w praktyce.

►5. Model struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy – to jeden z najważniejszych elementów, wymieniony w art. 10e ust. 3 pkt 4 u.s.g. (opisujemy go szerzej).

►6. Ustalenia i rekomendacje w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie (art. 10e ust. 3 pkt 5 u.s.g.). To jest część dokumentu, która powinna być czytelna zarówno dla planistów przygotowujących plan ogólny i plany miejscowe, jak i mieszkańców: ma pokazać, jakie są reguły kształtowania przestrzeni, i wyjaśnić, dlaczego gmina będzie wyznaczała strefy planistyczne w planie ogólnym w taki, a nie inny sposób. Warto prowadzić wytyczne w ramach tej części strategii według schematu: zasada, jakiego obszaru dotyczy (mapa), konsekwencja dla zabudowy/inwestycji.

W tej części strategii chodzi o określenie:

a) zasad ochrony środowiska i jego zasobów, w tym powietrza, przyrody i krajobrazu,
b) zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
c) kierunków zmian w strukturze zagospodarowania terenów, w tym określenia szczególnych potrzeb w zakresie nowej zabudowy mieszkaniowej,
d) zasad lokalizacji obiektów handlu wielkopowierzchniowego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
e) zasad lokalizacji kluczowych inwestycji celu publicznego,
f) kierunków rozwoju systemów komunikacji, infrastruktury technicznej i społecznej,
g) zasad lokalizacji urządzeń wytwarzających energię o mocy zainstalowanej przekraczającej 500 kW,
h) zasad lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,
i) zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej,
j) zasad kształtowania zagospodarowania przestrzennego na obszarach zdegradowanych i obszarach rewitalizacji oraz obszarach wymagających przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji.

►7. Obszary strategicznej interwencji (art. 10e ust. 3 pkt 6 u.s.g.). Chodzi o obszary, które są określone w strategii rozwoju województwa, a więc takie, dla których region przewiduje szczególne działania lub finansowanie. W strategii gminy warto doprecyzować dwie kwestie:

• czego dotyczy problem/potencjał na tym obszarze;
• jaki pakiet działań gmina planuje (np. transport, usługi publiczne, przygotowanie terenów inwestycyjnych).

►8. Obszary strategicznej interwencji kluczowe dla gminy (jeżeli takie zidentyfikowano). To są obszary gminne, które samorząd chce potraktować priorytetowo (np. w kryzysie albo z dużym potencjałem rozwoju) – nawet jeśli strategicznej interwencji nie przewidziano w strategii województwa (np. korytarz rozwoju usług przy węźle drogowym, tereny poprzemysłowe do przekształceń). Kluczowe jest dopisanie zakresu interwencji: co konkretnie gmina robi i jaki efekt ma osiągnąć (art. 10e ust. 3 pkt 7 u.s.g.).

►9. System realizacji strategii, w tym wytyczne do dokumentów wykonawczych (art. 10e ust. 3 pkt 8 u.s.g.). To część praktyczna. Powinna obejmować konkretne odpowiedzi na pytania: kto odpowiada za wdrażanie (wójt/burmistrz/prezydent i określone komórki), jak gmina monitoruje wskaźniki i raportuje postępy oraz kiedy robi przegląd i aktualizację strategii.

► 10. Ramy finansowe i źródła finansowania strategii, które pokazują, czy strategia jest wykonalna. Poszczególnym celom powinny być przypisane realne źródła finansowania (budżet gminy, fundusze krajowe i unijne, środki województwa, mechanizmy współfinansowania).

Ważne! Strategię rozwoju gminy przygotowuje się w formie tekstowej oraz graficznej.

Model struktury funkcjonalno-przestrzennej

Szczególną rolę w nowym systemie planowania odgrywa model struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy. Jest to przedstawienie docelowego układu przestrzennego, obejmujące m.in.

• strukturę sieci osadniczej,
• główne kierunki rozwoju zabudowy,
• kluczowe elementy infrastruktury oraz
• systemy powiązań przyrodniczych i transportowych.

Brak tego elementu jest jedną z głównych słabości strategii opracowanych według wcześniejszych zasad (tj. na podstawie przepisów sprzed 24 września 2024 r.) i jednym z powodów, dla których dokumenty te mają dziś ograniczoną użyteczność. Model struktury funkcjonalno-przestrzennej stanowi bowiem swoisty pomost pomiędzy strategią a planowaniem przestrzennym.

Przede wszystkim spójną, czytelną logikę rozkładu funkcji w przestrzeni. Model wraz z mapami i analizami stanowi odpowiedź na pytanie, gdzie gmina widzi rozwój zabudowy, a gdzie koncentrację usług, jakie obszary wymagają ochrony, a jakie mogą pełnić funkcje zieleni, retencji czy korytarzy ekologicznych.

Plan ogólny, choć obejmuje niemal każdą działkę na obszarze gminy, ze swej natury jest dokumentem o dużym stopniu ogólności. Jego uzasadnienie – nawet jeśli jest obszerne – koncentruje się na założeniach systemowych: bilansach, kierunkach rozwoju, relacjach z dokumentami wyższego rzędu. Nie odpowiada natomiast na pytania, dlaczego konkretne strefy planistyczne zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, usługową albo strefę otwartą, ani jakie przesłanki – infrastrukturalne, środowiskowe czy funkcjonalne – o tym zdecydowały.

Tę lukę powinna wypełnić właśnie strategia rozwoju gminy. Ten właśnie dokument, wraz z towarzyszącymi mu mapami i analizami, powinien stanowić merytoryczne uzasadnienie rozstrzygnięć przyjętych w planie ogólnym. W szczególności w modelu struktury funkcjonalno-przestrzennej wyjaśnia się m.in. dlaczego określone obszary zostały wskazane jako strefy rozwoju zabudowy mieszkaniowej, a gdzie planuje się koncentrację usług.
W skrócie oznacza to, że:

• plan ogólny ustala strefy planistyczne, ich funkcje i parametry zabudowy i zagospodarowania,
• strategia wyjaśnia, z czego te ustalenia wynikają.

Mapy sieci osadniczej, centrów lokalnych i dzielnicowych, układów komunikacyjnych, infrastruktury społecznej czy systemów zieleni zawarte w strategii stanowią uzasadnienie rozwiązań przyjętych w planie ogólnym, tyle że rozpisane na poziomie uwarunkowań i celów, a nie norm prawnych.
Uwaga! To właśnie model struktury funkcjonalno-przestrzennej zawiera faktyczne uzasadnienie dla planu ogólnego.

Zaplecze dla obrony planu ogólnego

Różnica pomiędzy strategią a planem ogólnym ma jeszcze jeden, bardzo istotny wymiar. Plan ogólny jest aktem prawa miejscowego (art. 13a ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Musi zostać opublikowany w dzienniku urzędowym województwa i może być zaskarżany do sądu administracyjnego na zasadach zbliżonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strategia rozwoju gminy co do zasady takim aktem nie jest.

To oznacza, że w postępowaniach sądowoadministracyjnych dotyczących planu ogólnego sąd będzie badał racjonalność i spójność przyjętych rozwiązań, ale uzasadnienie szczegółowych wyborów przestrzennych nie zawsze znajdzie w samym planie, bo konstrukcja i poziom ogólności tego dokumentu ograniczają możliwość szczegółowego odnoszenia się do każdego obszaru. Właśnie w tym momencie strategia będzie pełnić rolę kluczowego dokumentu uzupełniającego. Choć nie jest ona aktem prawa miejscowego, stanowi źródło założeń, celów i analiz, na których oparto plan ogólny. Będzie więc wykorzystywana zarówno:

• przez skarżących – do wykazywania niespójności pomiędzy strategią a planem ogólnym oraz potencjalnej arbitralności rozstrzygnięć, w tym w kontekście zasady równości i proporcjonalności,
• jak i przez gminy – jako materiał pozwalający obronić logikę przyjętych rozwiązań przestrzennych i wykazać ich związek z celami rozwojowymi.

Bez fundamentu w postaci odpowiednio przygotowanej strategii plan ogólny stanie się dokumentem trudnym do obrony – będzie wskazywał, co zostało ustalone. Jednak zabraknie w nim wyjaśnienia, dlaczego przyjęto właśnie takie rozstrzygnięcia.

Uwaga! W konsekwencji brak modelu struktury funkcjonalno-przestrzennej albo jego powierzchowne opracowanie sprawi, że strategia nie będzie spełniać swojej funkcji, a plan ogólny zostanie pozbawiony konkretnych podstaw merytorycznych. Z perspektywy gminy oznacza to słabszą pozycję zarówno w uzasadnianiu własnej polityki przestrzennej, jak i w obronie rozwiązań przyjętych w planie ogólnym, zwłaszcza w sytuacjach spornych, gdy mieszkańcy będą kwestionować przeznaczenie konkretnych obszarów.

Odpowiedzi na pytania

Pytanie 1: Co gmina powinna zapisać w strategii, żeby obronić przeznaczenie spornych terenów w planie ogólnym?

Odpowiedź: Przede wszystkim musi sporządzić spójne strukturalne uzasadnienie dla określonego przeznaczenia:

1) diagnozę dla danego obszaru (uwarunkowania infrastrukturalne, środowiskowe, komunikacyjne),

2) cel strategiczny wynikający z tej diagnozy,

3) kierunek działań (jaki cel gmina chce osiągnąć) oraz

4) mapy i analizy pokazujące logikę rozkładu funkcji (np. sieć osadnicza, centra lokalne, dostępność transportowa i społeczna).

Pytanie 2: Jakie mapy i analizy w strategii realnie wzmacniają obronę ustaleń planu ogólnego?

Odpowiedź: Te, które pokazują ograniczenia i możliwości przestrzeni: sieć osadniczą i hierarchię centrów lokalnych, układ transportowy, infrastrukturę społeczną, infrastrukturę techniczną (i jej deficyty), system przyrodniczy oraz ryzyka środowiskowe. Im więcej konkretu w strategii, tym mniejsze pole do zarzutu arbitralności w planie ogólnym.

Pytanie 3: Czy gmina może przegrać spór o plan ogólny przez słabą strategię, mimo że plan formalnie jest poprawny?

Odpowiedź: Takie ryzyko istnieje. Może ono wystąpić zwłaszcza wtedy, gdy nie da się racjonalnie wyjaśnić konkretnych decyzji przestrzennych, m.in. dlaczego: podobne tereny potraktowano różnie, ograniczono funkcję mieszkaniową w jednym miejscu, a dopuszczono w innym, albo strefa otwarta przecina obszary potencjalnej zabudowy. Brak solidnego zaplecza argumentacyjnego w strategii wzmacnia zarzuty arbitralności i nierównego traktowania.

Pytanie 4: Jak sprawdzić jakość strategii przed jej skierowaniem do konsultacji?

Odpowiedź: Wystarczy sprawdzić, czy da się na podstawie strategii odpowiedzieć na trzy następujące pytania dla spornego obszaru:

• dlaczego wyznaczono akurat taką funkcję?
• jakie są ograniczenia i uwarunkowania?
• jaki cel rozwojowy gmina tu realizuje?

Pytanie 5: Czy strategia może być argumentem dla mieszkańca, który kwestionuje przeznaczenie terenu w planie ogólnym?

Odpowiedź: Tak, bo to właśnie w strategii zwykle opisuje się przesłanki, których w planie ogólnym (jako akcie prawa miejscowego o wysokim poziomie ogólności) często brakuje. Jeśli strategia i plan ogólny są niespójne albo strategia nie tłumaczy rozstrzygnięć, to wzmacnia to argumentację skarżących. ©℗