Spory budowlane z obowiązkową mediacją: co muszą wiedzieć zamawiający

Instytucja mediacji została wprowadzona do kodeksu postępowania cywilnego w grudniu 2005 r. Celem ustawodawcy było odciążenie sądów i popularyzacja kultury dialogu. Jednak sama dobrowolność okazała się niewystarczająca. Dlatego została uchwalona nowelizacja z 5 sierpnia 2025 r., która wprowadziła rewolucyjny obowiązek kierowania stron do mediacji w sprawach o roboty budowlane.

Analiza danych Ministerstwa Sprawiedliwości z lat 2022–2024 pokazuje, że do tej pory mediacja nie była zbyt często wykorzystywana, a liczba realnie zawieranych ugód w sądach powszechnych utrzymuje się na alarmująco niskim poziomie. Mniej niż co piąta sprawa skierowana przez sąd okręgowy do mediacji kończy się ugodą. Pozostałe 80 proc. spraw wraca na wokandę, generując koszty i lata oczekiwania na wyrok oraz budując przekonanie wśród społeczeństwa, że efektywne rozstrzyganie sporów przed sądami państwowymi jest w zasadzie niemożliwe. Jednocześnie analiza działalności Sądu Polubownego przy Prokuratorii Generalnej RP z ostatnich trzech lat (2023–2025) rzuca zupełnie nowe światło na potencjał polubownego rozwiązywania sporów w sektorze publicznym. Sąd Polubowny utrzymuje stabilną i wysoką dynamikę postępowań, np. w 2024 r. obsłużył 583 sprawy, a w 2025 r. – 630. Prawdziwym ewenementem jest jednak wskaźnik skuteczności: o ile w sądach okręgowych ugoda jest rzadkością, o tyle ogólna efektywność Sądu Polubownego przy Prokuratorii Generalnej RP sięga aż 81 proc.

Uwaga! Ustawodawca, wyciągając wnioski z sukcesów Sądu Polubownego przy Prokuratorii Generalnej, uznał, że w skomplikowanych procesach budowlanych to właśnie mediator, a nie sędzia, jest w stanie najszybciej doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia, oszczędzając stronom lat spędzonych na oczekiwaniu na opinie biegłych.

Przykład 1

Sankcja za odmowę mediacji bez uzasadnionej przyczyny

Nowy art. 103 par. 3 pkt. 1¹ k.p.c. wprowadza sankcję za odmowę mediacji bez uzasadnionej przyczyny. Zgodnie z tym przepisem w takiej sytuacji „sąd może, niezależnie od wyniku sprawy, włożyć na tę stronę obowiązek zwrotu kosztów w części wyższej niż nakazywałby to wynik sprawy, a nawet zwrotu kosztów w całości”. Chodzi oczywiście o koszty postępowania, o których sąd rozstrzyga przy ogłaszaniu wyroku.

Co to oznacza dla jednostek sektora samorządowego? Częstą praktyką jest obecnie formalne odmawianie mediacji – „dla bezpieczeństwa”. Po zmianach jednostka będzie musiała rozważyć, czy taka odmowa – bez rzeczowego uzasadnienia – nie narazi jej na dodatkowe koszty. Przykładowo – nawet jeśli gmina wygra proces, sąd może uznać, że bezzasadnie zablokowała mediację i w konsekwencji:

• obciążyć ją większą częścią kosztów,
• nie przyznać jej pełnego zwrotu kosztów zastępstwa.

To może być szczególnie istotne przy sporach o znacznej wartości (np. roboty budowlane, zamówienia publiczne).

Kiedy przyczyna odmowy mediacji będzie uzasadniona?

Jak się wydaje, merytoryczna przesłanka odmowy nie może być ogólnikowa (np. nie wystarczy wskazać: „nie widzę szans na ugodę”), pozorna czy sztuczna. Aby uniknąć kary finansowej, strona musi wykazać, że:

• istnieje nieusuwalna sprzeczność prawna – np. roszczenie jest ewidentnie przedawnione, a dyscyplina finansów publicznych wprost zakazuje spełnienia takiego roszczenia;
• druga strona zachowuje się nielojalnie – np. wykorzystuje mediację tylko do wyciągnięcia dowodów od strony samorządowej, nie przedstawiając żadnych kontrpropozycji;
• wcześniejsze próby polubowne zakończyły się fiaskiem – jeśli strony były już intensywnie zaangażowane w próbę polubownego rozstrzygnięcia sporu, kolejny etap może być uznany za bezcelowy.

Sąd będzie oceniał postawę stron. Samo przyjście na jedno spotkanie i milczenie mogą zostać uznane za pozorną mediację, co również naraża jednostkę samorządu terytorialnego na koszty zastępstwa procesowego przeciwnika.

Uwaga! Jeżeli zamawiający odmówi mediacji, powinien sporządzić notatkę służbową z analizy jej zasadności, wskazać w niej konkretne przyczyny odmowy (np. brak pola do kompromisu, precedensowy charakter sprawy). Notatka w przyszłości może pomóc wykazać, że odmowa była racjonalna i uzasadniona.

Przykład 2

Czy obowiązkowa mediacja to dobre zmiany dla sektora publicznego?

Dla sektora publicznego, zaangażowanego w różnego rodzaju spory budowlane, nowelizacja to miecz obosieczny.

►Zalety. Główną zaletą może być możliwość szybkiego rozliczenia inwestycji i zamknięcia dotacji. Ponadto ugoda zatwierdzona przez sąd ma moc wyroku i chroni urzędnika przed zarzutem naruszenia dyscypliny finansów publicznych (zgodnie z art. 54a ustawy o finansach publicznych).

Przykład 3

►Wady. Mediacja nie w każdym przypadku jest optymalnym rozwiązaniem w sporach o roboty budowlane – wiele zależy od specyfiki kontraktu i zaawansowania konfliktu. Ponadto istnieje również ryzyko wydłużenia procesu o ustawowe trzy miesiące (czyli o czas trwania mediacji), zwłaszcza jeśli wykonawca potraktuje mediację jedynie jako strategię opóźniającą rozstrzygnięcie sprawy.

Bezpieczeństwo procesowe: szczelna bariera poufności

Jedną z przyczyn niechęci samorządowców do mediacji jest obawa, że w przypadku jej niepowodzenia ewentualne ustępstwa lub przyjęta strategia negocjacyjna zostaną wykorzystane przez drugą stronę w późniejszym postępowaniu sądowym. Ustawodawca przewidział jednak mechanizm pełnej izolacji postępowania mediacyjnego od sądowego. Oznacza to, że:

► Zgodnie z art. 183⁴ par. 3 k.p.c. bezskuteczne jest powoływanie się w toku postępowania przed sądem lub sądem polubownym na propozycje ugodowe, ustępstwa lub inne oświadczenia składane w postępowaniu mediacyjnym. Zasada poufności mediacji ma zapewnić stronom komfort negocjacyjny. W praktyce oznacza to, że jeśli gmina w geście dobrej woli zaproponuje zapłatę 50 proc. spornej kwoty, a wykonawca propozycję odrzuci, to po powrocie sprawy na wokandę wykonawca nie może argumentować: „Skoro gmina wcześniej uznała połowę roszczenia, to przyznała istnienie długu”. Sąd będzie musiał pominąć takie twierdzenia.

► Poufność rozciąga się na osobę mediatora. Nie może on być przesłuchiwany w charakterze świadka co do faktów, o których dowiedział się w związku z prowadzeniem mediacji, chyba że strony zgodnie zwolnią go obowiązku zachowania tajemnicy.

► Protokół z mediacji, dołączany do akt sprawy, ma charakter wyłącznie techniczny – nie zawiera opisu stanowisk stron ani przyczyn braku porozumienia.

Czy warto podejmować mediację - ile kosztuje przymusowy dialog

Wieloletnie budowlane spory sądowe są kosztowne i trwają latami. Na ich tle koszty mediacji, na którą kieruje sąd, są stosunkowo niewielkie. Określa je rozporządzenie ministra sprawiedliwości w sprawie wysokości wynagrodzenia i podlegających zwrotowi wydatków mediatora.

►Wynagrodzenie mediatora. W sprawach o prawa majątkowe wynosi ono 1 proc. wartości przedmiotu sporu, przy czym ustawodawca wprowadził widełki chroniące strony. Wynagrodzenie to wynosi nie mniej niż 150 zł i nie więcej niż 2000 zł za całe postępowanie mediacyjne. W skali wielomilionowych kontraktów budowlanych jest to kwota symboliczna.

►Koszty dodatkowe. Do wynagrodzenia mediatora dolicza się jego wydatki (np. wynajem sali, korespondencja), które zazwyczaj oscylują w granicach 70–150 zł za posiedzenie. Jeśli mediator jest płatnikiem VAT, do tych kwot trzeba doliczyć podatek.

►Podział kosztów. Zgodnie z art. 183⁵ k.p.c. strony ponoszą koszty mediacji po połowie, chyba że w zawartej ugodzie postanowią inaczej. Dla JST jest istotne, że w przypadku braku ugody kwoty te stają się elementem kosztów procesu, o których sąd rozstrzyga w wyroku końcowym.

►Premia za ugodę: zwrot opłaty sądowej. Zawarcie ugody – w szczególności przed mediatorem i przed rozpoczęciem rozprawy – pozwala stronie odzyskać całość albo znaczną część opłaty od pozwu. Np. całą kwotę opłaty od pozwu co do zasady można odzyskać, gdy ugoda została zawarta przed rozpoczęciem rozprawy. Ustawodawca wprowadził zatem silny bodziec finansowy dla stron, które zdecydują się zakończyć spór przed mediatorem. Biorąc pod uwagę, że opłata stosunkowa w sprawach gospodarczych może być bardzo wysoka, może to oznaczać dużą oszczędność dla budżetu samorządu.

Przeszkody na drodze do kompromisu i koszty mediacji

Mimo solidnych podstaw ustawowych największą przeszkodą dla mediacji w sektorze publicznym może być niejasna granica między racjonalnym kompromisem a ryzykiem naruszenia dyscypliny finansów publicznych. To właśnie specyficzny dualizm ról – urzędnika jako decydenta i jednocześnie strażnika funduszy – rodzi obawę przed kontrolą zewnętrzną. Fundamentalną barierą w administracji nie są braki w procedurach, lecz głęboko zakorzeniony wzgląd na potencjalną odpowiedzialność. Ugoda – konstrukcyjnie zakładająca wzajemne ustępstwa – bywa mylnie utożsamiana z rezygnacją z interesu publicznego. Dlatego często wybór samorządów to wieloletni i kosztowny proces, a nie zawarcie racjonalnej ekonomicznie ugody, która naraża na zarzut „zbyt miękkiej” postawy wobec wykonawcy. Obawa przed kontrolą regionalnej izby obrachunkowej czy Naczelnej Izby Kontroli oraz zarzutem niegospodarności paraliżuje decyzje. Tymczasem interes publiczny to nie tylko kwota roszczenia, ale też czas i uniknięcie narastających odsetek, które obciążają podatnika znacznie bardziej niż racjonalny kompromis.

Wielu decydentów zapomina, że zatwierdzona przez sąd ugoda posiada moc prawną wyroku i stanowi najsilniejszą możliwą legitymację podjętych działań. W oczach organów kontrolnych, takich jak RIO czy NIK, ugoda wypracowana przed bezstronnym mediatorem i zweryfikowana przez sędziego pod kątem zgodności z prawem (art. 183¹⁴ k.p.c.) może być wręcz dowodem na dopełnienie należytej staranności w ochronie mienia publicznego, w szczególności biorąc pod uwagę porównanie kosztów mediacji i kosztów postępowania sądowego, a także czas trwania obu procedur, wymagający zaangażowania nie tylko środków finansowych, lecz także osobowych.

Przykład 4

Kilka wniosków i wskazówek dla włodarzy

Dla samorządów, występujących najczęściej w roli zamawiających, wejście w życie nowych przepisów oznacza konieczność m.in. zrewidowania dotychczasowych strategii procesowych. Między innymi:

• bardziej niż do tej pory konieczne będzie dokonywanie oceny, kiedy kompromis jest obowiązkiem, a kiedy ryzykiem,
• należy mieć na względzie niskie koszty mediacji przy stosunkowo wysokich kosztach wieloletniego procesu sądowego, również z perspektywy dyscypliny finansów publicznych,
• warto traktować mediatora jako biegłego od komunikacji, który może pomóc uniknąć kosztów opinii sądowych,
• każda odmowa mediacji musi być teraz dokumentowana merytorycznym uzasadnieniem (np. analiza prawna o braku szans na ugodę z uwagi na bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa),
• samorządy w najbliższym czasie powinny przeszkolić działy prawne z technik negocjacyjnych.

Dlaczego ustawodawca wprowadził obowiązek mediacji tylko w przypadku spraw gospodarczych

Jak wskazało Ministerstwo Sprawiedliwości w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy – „wybór spraw objętych proponowanym mechanizmem wynika z charakteru sporów budowlanych – ich skali i złożoności, konieczności korzystania w toku procesu z licznych opinii biegłych celem wykazania zasady odpowiedzialności i wysokości żądania, z wysokich kosztów postępowania sądowego w tego rodzaju sprawach. Postępowanie mediacyjne pozwala uniknąć lub znacząco obniżyć te koszty, oferując stronom szybsze i mniej sformalizowane rozwiązanie sporu”.

Jednocześnie druzgocący raport Najwyższej Izby Kontroli pt. „Wymiar sprawiedliwości w kryzysie” nie pozostawia złudzeń co do kondycji polskich sądów gospodarczych. Wynika z niego, że czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sporu gospodarczego w pierwszej instancji wydłużył się w ciągu ostatniej dekady aż o 61 proc. – z 11 do blisko 18 miesięcy. Eksperci NIK alarmują, że w sprawach o roboty budowlane wymagających skomplikowanych dowodów z opinii biegłych ten termin jest często wielokrotnie dłuższy, co prowadzi do zjawiska sprawiedliwości spóźnionej, która w praktyce biznesowej staje się sprawiedliwością odmówioną. Powszechność przewlekłości potwierdza niemal dwukrotny wzrost odsetka uwzględnianych skarg na przewlekłość postępowań. W tym świetle obligatoryjna mediacja w budownictwie przestaje być tylko alternatywą, a staje się dla przedsiębiorców i samorządów jedyną realną drogą ucieczki z systemu, który – jak określił to prezes NIK – znajduje się w największym kryzysie od 1989 r.

Uwaga! Dla samorządów obowiązkowa mediacja może być realnym sposobem szybkiego rozwiązania sporu, pozwoli uniknąć wieloletnich procesów i ograniczy konieczność angażowania dużych zasobów finansowych i ludzkich. Jednocześnie obligatoryjna mediacja nie jest raczej rzeczywistym remedium na problemy sądownictwa, a próbą odsunięcia w czasie wprowadzenia dalej idących rozwiązań przekładających się na skrócenie czasu postępowań.

Komentarz: strategiczna kapitulacja czy próba ratunku

Nowelizacja stanowi próbę zepchnięcia trudnych i czasochłonnych spraw z sądów na ścieżkę mediacji. Głównym powodem, dla którego ugody będą teraz prawdopodobnie zawierane w większej liczbie, nie jest nagłe odkrycie szczególnych kompetencji mediatorów, lecz brutalna świadomość, że jedyną drogą do uzyskania pieniędzy w rozsądnym terminie jest ominięcie sali sądowej.

W naszej ocenie obligatoryjna mediacja nie jest rzeczywistym remedium na problemy polskiego sądownictwa. Jest raczej przyznaniem się do jego niewydolności. Dla samorządowców oznacza to jednak koniec ery bezpiecznego czekania na wyrok. Teraz to pasywność i brak dialogu stają się realnym ryzykiem finansowym dla budżetu JST. ©℗