rozwiń ›

Drugie podejście do decentralizacji

„Pakiet 2.0 - decentralizacja państwa i przywracanie kompetencji jednostek samorządu terytorialnego" został przekazany Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i Administracji podczas ostatniego posiedzenia Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (KWRiST). Swoje postulaty samorządowcy uzasadnili w 50-stronicowym dokumencie, którego wybrane szczegóły prezentujemy poniżej. Nadal nie wiadomo jednak, jaki będzie los pierwszego pakietu deregulacyjnego. Przedstawiciele MSWiA nie ukrywają, że resorty nie palą się do oddawania lokalnym władzom kompetencji.

– Część stanowisk ministerstw jest dosyć radykalna, wnosząca o zrezygnowanie z kolejnych przepisów – mówił Szymon Wróbel, zastępca dyrektora Departamentu Administracji Publicznej MSWiA. Wersja po uzgodnieniach międzyresortowych ma jednak w najbliższym czasie trafić do KWRiST.

– Deregulacja w prawie samorządowym jest niezbędna. Przy ograniczonych środkach finansowych kluczowe jest, aby zapewnić JST możliwie dużą elastyczność w ich wydatkowaniu. Zdecydowanie powinno martwić tempo działań deregulacyjnych w tym zakresie. I brak skierowania do Sejmu pierwszej ustawy – komentuje Maciej Kiełbus, partner zarządzający w Ziemski & Partners Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy.

Więcej opłat za korzystanie z cmentarzy

Samorządowcy chcą wprowadzenia art. 2a do ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1590), który przesądziłby o możliwości pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych.

"W ostatnich dwóch latach nastąpiła istotna i konsekwentna zmiana linii orzeczniczej sądów administracyjnych, które coraz częściej uznają, że ustawa o cmentarzach dopuszcza pobieranie wyłącznie opłat za pochowanie zwłok oraz za zastrzeżenie grobu przeciw ponownemu użyciu na kolejne 20 lat. Wskazuje się jednocześnie, że inne opłaty – takie jak za wjazd pojazdem, korzystanie z kaplicy, postawienie nagrobka czy rezerwację miejsca – nie mają podstawy prawnej" – czytamy w dokumencie. Włodarze argumentują, że obecny stan prawny przerzuca wszelkie koszty na wąską grupę użytkowników grobów ziemnych, co "jest niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej".

Wzmocnienie pozycji samorządów w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych

Bardzo ważną zmianę zaproponowano w projektowanym art. 29a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: KPA). Chodzi o to, aby jednostka niespełniająca warunków określonych w art. 28 KPA była stroną postępowania odwoławczego, jeśli "organem orzekającym w tym postępowaniu w pierwszej instancji jest organ tej jednostki, a sprawa dotyczy mienia tej jednostki, w tym przysługujących jej należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny albo niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym". Zgodnie z art. 28, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

"W praktyce funkcjonowania samorządu terytorialnego – zwłaszcza na poziomie samorządu gmin – występują sytuacje, w których wójt jako organ administracji publicznej staje wobec prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego interesu faktycznego lub prawnego gminy, której jednocześnie jest organem wykonawczym. Często są to postępowania dotyczące żywotnych interesów gminy, np. spraw własnościowych (za przykład może tu służyć przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w przypadku, gdy grunt jest własnością gminy). W takich przypadkach ukształtowała się linia orzecznicza, zgodnie z którą w sytuacji, gdy wójt jest uprawniony do wydania decyzji w I instancji, gmina/powiat nie jest stroną" – wskazują samorządy. A interes faktyczny nie jest interesem prawnym w rozumieniu art. 28 KPA. Analogiczną regulację proponuje się w Ordynacji podatkowej.

– W świetle dotychczasowego orzecznictwa rzeczywiście w sprawach odnoszących się do kwestii majątkowych jednostek samorządu terytorialnego, nie były one uprawnione do bronienia swojego interesu majątkowego, który jest przecież majątkiem publicznym. Na dalszych etapach postępowań, czy to administracyjnych odwoławczych, czy później sądowych, które żywotnie wpływają na sytuację finansową JST, kwestionuje się jej prawo występowania jako strona. Samorządy od wielu lat postulują, żeby tego typu możliwość pojawiła się w przepisach. Na pewno jest to dla nich jak najbardziej korzystne – mówi Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy.

– Bardzo pozytywnie należy przyjąć propozycje dotyczące wzmocnienia pozycji JST w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Jest to szczególnie istotne po niedawnej nowelizacji KPA zmieniającej charakter wytycznych ze strony organów II instancji w decyzjach kasatoryjnych. Należy przypomnieć, że podobne rozwiązania pojawiały się już w projekcie nowej Ordynacji podatkowej – dodaje Maciej Kiełbus.

Zwolnienie samorządów z obowiązku uiszczania kosztów sądowych

Strona samorządowa KWRiST domaga się również zwolnienia gmin, związków międzygminnych, powiatów, związków powiatów oraz samorządów województw z obowiązku uiszczania opłat sądowych, z wyjątkiem spraw dotyczących prowadzonej przez nie działalności gospodarczej. Chodzi o zmiany w art. 96 ust. 1 ustawy z 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1228 ze zm.). Według lokalnych włodarzy fakt, że takie zwolnienie przysługuje Skarbowi Państwa, a samorządom nie – jest złamaniem art. 165 Konstytucji, który mówi o prawie do ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

"Pozbawienie jednostek samorządu terytorialnego prawa do zwolnienia podmiotowego od kosztów sądowych narusza wskazany wyżej przepis Konstytucji, albowiem różnicuje sytuację prawną podmiotów wykonujących zadania publiczne. Zarówno Skarb Państwa (Państwo), jak i jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne na rzecz ogółu obywateli. Dysponują władztwem publicznoprawnym (imperium). Jedyną różnicą pomiędzy wykonywanymi zadaniami jest ich rodzaj oraz zasięg terytorialny. Różnice te nie powinny mieć jednak wpływu na zróżnicowanie ich sytuacji w ramach dostępu do sądu" - czytamy w „Pakiecie 2.0”.

– Może mieć to szczególnie duże znaczenie w kontekście dochodzenia od Skarbu Państwa roszczeń z tytułu niedofinansowania zadań zleconych. Absurdem jest konieczność uiszczania w tym zakresie wysokich wpisów przez JST na rzecz Skarbu Państwa, który jest w tego typu sprawach stroną przeciwną. Ogranicza to prawo JST do dochodzenia należnych im środków finansowych – uważa Maciej Kiełbus.

Wątpliwości w sprawie dostępu do informacji publicznej

Lokalne władze postulują też szereg zmian w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 902). Ograniczeniu miałoby podlegać prawo do informacji publicznej m.in. w zakresie, w jakim skorzystanie z tego prawa mogłoby zagrażać realizacji zadań z zakresu ochrony ludności, obrony cywilnej, zarządzania kryzysowego oraz obrony Ojczyzny. Ponadto samorządy chciałyby uregulować kwestię "nadużywania prawa do informacji publicznej". Odmowa udostępnienia informacji publicznej mogłaby nastąpić w przypadku, gdy z treści wniosku lub okoliczności sprawy wynikałoby, że wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, w szczególności, jeśli "żądanie informacji ma charakter złośliwy lub uporczywy" czy realizacja wniosku prowadziłaby do nieproporcjonalnego obciążenia lub zakłócenia pracy podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej.

"Pomimo że sądy administracyjne wypracowały praktykę stosowania instytucji nadużycia prawa do informacji publicznej, wskazane jest jej wprowadzenie do ustawy, tak aby działania organów odmawiających udzielenia informacji z powodu nadużycia prawa były oparte na wyraźnej normie prawnej i mogły być nią legitymizowane" – uważają samorządowcy.

– Kwestia nadużyć w tym zakresie powinna być wprost uregulowana w przepisach. Tak ważna dla mieszkańców materia nie może wynikać wyłącznie z niejednolitego orzecznictwa. Jasne reguły w tym zakresie są w interesie wszystkich – podkreśla Maciej Kiełbus.

Jednocześnie wnioski o udostępnienie informacji publicznej miałyby być objęte rygorami z art. 63 KPA. A to oznacza koniec anonimowych wniosków i tych składanych mailowo. Przepisy KPA wprost wymagają podpisania podania, a w przypadku wersji elektronicznej - wysyłki na adres do doręczeń elektronicznych.

– Odchodzimy od zasady braku konieczności ujawniania się, kto jest wnioskodawcą. Mocno formalizujemy tryb dostępu do informacji publicznej przez konieczność podawania swoich danych, podpisania wniosku. Do tej pory informacja publiczna była traktowana inaczej. W mojej ocenie to zbyt daleko idące rozwiązanie. Odesłanie wprost do art. 63 KPA wyłącza możliwość skierowania wniosków mailowo. Takie podania pozostawia się bez rozpoznania – komentuje Mateusz Karciarz.

Zgłoszenia zewnętrzne od sygnalistów tylko u wójta

Według samorządowców doprecyzowania wymaga ustawa z 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz.U. z 2024 poz. 928). Chodzi o wskazanie, że organem publicznym w rozumieniu ustawy, który jest zobowiązany do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych od sygnalistów, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta i marszałek województwa. Dziś ze względu na wątpliwości interpretacyjne część rad gmin czy powiatów wprowadziła procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych, a część nie. Od początku prac nad przepisami o ochronie sygnalistów samorządowcy argumentowali, że powinno być to zadanie organów wykonawczych.

Fundusz sołecki w samorządach bardziej elastyczny

Zmiany w ustawie z 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. poz. 301 ze zm.) mają umożliwić wykorzystanie środków np. na remonty dróg, które nie są własnością danej gminy, a powiatu czy województwa. Obecnie mogą one służyć wyłącznie do realizacji przedsięwzięć, które są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy.

"W wielu miejscowościach mieszkańcy zgłaszają potrzeby pilnych działań w zakresie poprawy bezpieczeństwa w odniesieniu do braku chodników, ścieżek rowerowych, przejść dla pieszych, remontu i budowy dróg. Zdecydowanie chcieliby wesprzeć tego typu zadania środkami z Funduszu Sołeckiego. Z uwagi na fakt, że bardzo często są to drogi powiatowe, rzadziej wojewódzkie, wykorzystanie tych środków nie jest możliwe w aktualnym brzmieniu ustawy. Powoduje to przeznaczanie pieniędzy na realizację mniej istotnych zadań. Zmiana zapisu w ustawie otworzyłaby możliwość racjonalnego wykorzystywania publicznych pieniędzy na wsparcie realizacji lub realizację najpilniejszych potrzeb mieszkańców na gruntach stanowiących własność różnych szczebli samorządów" – uważają lokalni włodarze.

Turystyczne lub uzdrowiskowe strefy płatnego parkowania

Samorządy proponują wprowadzenie możliwości poboru opłat za postój w strefach płatnego parkowania we wszystkie dni w miejscowościach o charakterze turystycznym i uzdrowiskowym, również nie mających statusu miasta. Argumentują, że jest tam problem ze wzmożonym ruchem pojazdów w okresie weekendów sezonu letniego.

"Obecnie samorządy nie mają możliwości wprowadzenia stref płatnego parkowania z poborem opłat w te dni. Kierowcy pojazdów korzystają więc z możliwości parkowania wzdłuż dróg publicznych, a samorządy na swoich barkach dźwigają koszty z tym związane (np. niszczenie terenów zieleni, zagospodarowanie odpadów z koszy ulicznych). Z takich miejsc korzystają tzw. turyści jednodniowi, którzy w minimalnym stopniu wspierają lokalne gospodarki czy też łożą daniny publiczne w danych gminach. Brak możliwości poboru opłat za postój od takich osób to także brak możliwości ich partycypacji w budowie i utrzymaniu infrastruktury turystycznej czy uzdrowiskowej" – czytamy w dokumencie.

Uproszczenie zasad ogłaszania tekstu jednolitego przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego

Chodzi o zmiany w art. 16 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461). Wskazuje on, że teksty jednolite aktów normatywnych innych niż ustawa ogłasza organ właściwy do wydania aktu normatywnego.

"W przypadku uchwał podejmowanych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, każde ogłoszenie tekstu jednolitego wymaga podjęcia stosownej uchwały przez radę, gdyż w tym zakresie rada gminy nie może działać w inny sposób, jak tylko poprzez podejmowanie uchwał" – podkreślają samorządowcy. Zamiast tego proponują, aby robił to przewodniczący organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

– To bardzo dobra propozycja. W końcu zaobserwowano ten absurd, że tekst jednolity musi być przyjmowany w całości przez organ, więc musi być przegłosowany – mimo że ma charakter techniczny. Tu proponuje się pójście w kierunku, jak jest na szczeblu parlamentarnym – teksty jednolite ustaw jednoosobowo przygotowuje i kieruje do publikacji Marszałek Sejmu – mówi Mateusz Karciarz.

„Pakiet 2.0” - Decentralizacja Państwa i przywracanie kompetencji jednostek samorządu terytorialnego
pobierz plik