Rewolucja w odwołaniach do KIO – na co muszą się przygotować JST

Udział online w rozprawach i posiedzeniach

Nowelizacja p.z.p. wprowadza do postępowania odwoławczego przed KIO rozwiązania, które w innych procedurach od dawna są już standardem. Chodzi o umożliwienie stronom oraz uczestnikom postępowania udziału w rozprawach i posiedzeniach za pośrednictwem środków informatycznych, które pozwalają na komunikowanie się na odległość. Obecnie jest to możliwe na gruncie kodeksu postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.) m.in. przy rozpoznawaniu skarg na orzeczenia KIO. Zdalne posiedzenia niewątpliwie pozwolą zmniejszyć koszty (m.in. związane z dojazdem do Warszawy, gdzie znajduje się siedziba KIO).

Kiedy będzie dopuszczalne zarządzenie zdalnej rozprawy?

Zgodnie z dodanym art. 508a ust. 1 p.z.p. jawne rozprawy oraz posiedzenia jawne mogą się odbywać przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających komunikowanie się na odległość, jeśli:

• nie stoi temu na przeszkodzie charakter czynności, które mają być dokonane na tych rozprawach lub posiedzeniach,
• nie występują inne okoliczności utrudniające przeprowadzenie zdalnej rozprawy lub zdalnego posiedzenia i
• zostaną zagwarantowane: pełna ochrona praw procesowych stron i uczestników postępowania odwoławczego oraz prawidłowy tok tego postępowania.

Zdalną formułę będzie można stosować na wszystkich kluczowych etapach postępowania przed Izbą. A zatem obejmie ona:

• jawną rozprawę, podczas której KIO rozpoznaje odwołanie (zmieniony art. 545 ust. 1 zd. 1 p.z.p.),
• posiedzenie jawne poprzedzające rozprawę (art. 545 ust. 1 zd. 2 p.z.p.),
• posiedzenie jawne, na którym Izba ogłasza orzeczenie po zamknięciu rozprawy (art. 558 ust. 1 p.z.p.).

Kto będzie na sali rozpraw

W przypadku zarządzenia przez KIO zdalnej rozprawy lub zdalnego posiedzenia na sali rozpraw obecny będzie jedynie skład orzekający oraz protokolant. Pozostałe osoby, w szczególności strony i uczestnicy postępowania odwoławczego, będą mogły brać udział w czynnościach procesowych z dowolnego miejsca.

Obraz i dźwięk z sali rozpraw będą transmitowane do miejsc przebywania uczestników postępowania, a jednocześnie przekazywane na salę rozpraw, co ma zapewnić bieżącą, dwukierunkową komunikację (art. 508a ust. 2 p.z.p.).

Kiedy odmowa

Ustawodawca przewidział jednak mechanizmy zabezpieczające powagę i sprawność postępowania. W sposób zbliżony do rozwiązań znanych z k.p.c. (w szczególności art. 151 par. 8) Izba będzie mogła odmówić udziału w zdalnej rozprawie lub posiedzeniu osobie, której warunki udziału nie licują z powagą Izby, utrudniają dokonywanie czynności procesowych albo której zachowanie budzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego przebiegu czynności.

Uwaga! Odmowa udziału nastąpi w drodze postanowienia. Na to postanowienie nie będzie przysługiwała skarga.

Kto i jak zdecyduje o trybie rozprawy

Decyzja o przeprowadzeniu rozprawy lub posiedzenia w formule zdalnej będzie należała do prezesa KIO. Zgodnie z dodawanym art. 544 ust. 3a p.z.p., przy wyznaczaniu terminu rozpoznania odwołania każdorazowo oceni on, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające lub istotnie utrudniające zastosowanie trybu zdalnego, określone w art. 508a ust. 1 p.z.p., tj. czy:

• nie stoi temu na przeszkodzie charakter czynności, które mają być dokonane na tych rozprawach lub posiedzeniach,
• nie występują inne okoliczności utrudniające przeprowadzenie zdalnej rozprawy lub zdalnego posiedzenia i
• zostaną zagwarantowane: pełna ochrona praw procesowych stron i uczestników postępowania odwoławczego oraz prawidłowy tok tego postępowania.

Uwaga! Generalnie przyjęta została jednak zasada, że jeżeli nie będzie przeszkód – takich jak np. objęcie informacji klauzulą tajności czy duża liczba uczestników postępowania – rozprawy i posiedzenia będą zdalne.
Po podjęciu decyzji o zdalnej rozprawie prezes Izby, w zarządzeniu o wyznaczeniu terminu, poinformuje strony i uczestników postępowania odwoławczego o możliwości zdalnego udziału w jawnej rozprawie lub posiedzeniu jawnym.

Wymogi techniczne dla organizacji zdalnych rozpraw przed KIO

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych ma ogłosić, w drodze obwieszczenia publikowanego w Biuletynie Informacji Publicznej, standardy techniczne oprogramowania oraz wymagania sprzętowe niezbędne do udziału w zdalnych rozprawach i posiedzeniach. Nie zostały one jeszcze opublikowane. Należy sprawdzać stronę UZP.

Czy w przypadku rozprawy zdalnej przed KIO zamawiający musi wziąć w niej udział wyłącznie online?

Nie. Wprowadzenie zdalnych rozpraw nie oznacza nałożenia na zamawiających obowiązku uczestnictwa w postępowaniu wyłącznie na odległość. Choć prezes Izby, wyznaczając termin rozpoznania odwołania, może zarządzić przeprowadzenie rozprawy lub posiedzenia w formule zdalnej, udział stron i uczestników postępowania w tej formie ma charakter fakultatywny.

W praktyce oznacza to, że zamawiający – podobnie jak inni uczestnicy postępowania – zachowuje swobodę wyboru: może wziąć udział w rozprawie lub posiedzeniu zdalnie albo stawić się osobiście na sali rozpraw. KIO nie może narzucić uczestnikom postępowania wyłącznie zdalnej formy udziału.

Kiedy zamawiający zostanie poinformowany o możliwości udziału w rozprawie przed KIO w formie zdalnej?

Informacja ta zostanie przekazana wraz z zawiadomieniem o terminie rozprawy i posiedzenia Izby. To właśnie na etapie wyznaczania terminu rozpoznania odwołania prezes Izby zdecyduje o możliwości przeprowadzenia rozprawy lub posiedzenia w formule zdalnej i poinformuje o tym strony oraz uczestników postępowania odwoławczego.

Zmiany we wnoszeniu pism procesowych do KIO

Wprowadzenie zdalnych rozpraw przed KIO pociągnęło za sobą konieczność uporządkowania zasad wnoszenia pism procesowych, zarówno w postępowaniach zdalnych, jak i stacjonarnych.

Wzajemne doręczanie

Znowelizowany art. 507 p.z.p. wprowadza ogólny obowiązek wzajemnego doręczania pism. Zgodnie z jego treścią „strony oraz uczestnicy postępowania odwoławczego, wnosząc pismo do Izby, przekazują pismo albo jego kopię, jeżeli zostało wniesione w formie pisemnej, stronom oraz uczestnikom postępowania odwoławczego. Do pisma wniesionego do Izby dołącza się dowód przekazania pisma albo jego kopii stronom oraz uczestnikom postępowania odwoławczego albo oświadczenie o przekazaniu im pisma albo jego kopii”.

Dla porównania: obecnie obowiązujący jeszcze przepis stanowi, że pisma składane w toku postępowania odwoławczego przez strony oraz uczestników postępowania odwoławczego wnosi się do KIO z odpisami dla stron oraz uczestników postępowania odwoławczego, jeżeli pisma te są składane w formie pisemnej.

Nowela zróżnicowała sposób składania pism podczas:

• stacjonarnych rozpraw lub posiedzeń – wnosi się je wraz z odpisami dla stron i uczestników postępowania odwoławczego (jeżeli są składane w formie pisemnej),
• zdalnych rozpraw i posiedzeń – należy składać je w postaci elektronicznej.

Jeżeli podczas zdalnej rozprawy lub zdalnego posiedzenia nie jest możliwe złożenie pisma w postaci elektronicznej z powodu co najmniej jednej z sytuacji związanych z odstąpieniem od środków komunikacji elektronicznej określonych w art. 65 ust. 1 p.z.p. (czyli np. gdy – z uwagi na wyspecjalizowany charakter zamówienia – użycie środków komunikacji elektronicznej wymagałoby narzędzi, urządzeń lub formatów plików, które nie są ogólnie dostępne lub nie są obsługiwane za pomocą ogólnie dostępnych aplikacji) – przewodniczący składu orzekającego rozstrzyga o sposobie złożenia pisma.

Pełnomocnictwo

Nowelizacja doprecyzowuje również zasady reprezentacji stron w postępowaniu odwoławczym. Pełnomocnictwo może zostać udzielone nie tylko w formie pisemnej, lecz także ustnie – bezpośrednio na rozprawie lub posiedzeniu – poprzez oświadczenie złożone przez stronę lub uczestnika postępowania odwoławczego, które zostaje wciągnięte do protokołu (nowy ust. 1a w art. 511 p.z.p.).

Rozwiązanie to upraszcza udział w postępowaniu i eliminuje część barier formalnych, które dotychczas mogły utrudniać sprawne procedowanie.

Dowody na poparcie okoliczności

Istotna zmiana dotyczy również wymogów dotyczących treści odwołania. Nowe przepisy wprowadzają obowiązek dołączania do odwołania dowodów na poparcie wskazanych w nim okoliczności faktycznych i prawnych, uzasadniających wniesienie odwołania. Oznacza to wzmocnienie zasady koncentracji materiału dowodowego już na etapie inicjowania postępowania odwoławczego oraz ograniczenie możliwości wzmacniania argumentacji dopiero w toku rozprawy.

Zamawiający muszą więc przygotować się do zmiany sposobu składania dowodów i taktyki procesowej.

►Koncentracja materiału dowodowego na wczesnym etapie. Dowody na poparcie własnych twierdzeń lub na odparcie twierdzeń strony przeciwnej trzeba będzie przedstawić już wraz z:

• odwołaniem,
• odpowiedzią na odwołanie,
• zgłoszeniem przystąpienia do postępowania lub
• z innym pismem wniesionym najpóźniej w dniu poprzedzającym wyznaczony termin rozprawy lub posiedzenia jawnego.

Uwaga! Niedochowanie tych terminów skutkować będzie co do zasady utratą prawa powoływania dowodów w toku postępowania odwoławczego.

Ustawodawca przewidział przy tym stosowanie ogólnych reguł obliczania terminów (art. 509 ust. 2 p.z.p. – jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, termin upływa dnia następnego po dniu lub dniach wolnych od pracy), z zastrzeżeniem, że w każdym przypadku muszą one upłynąć przed otwarciem rozprawy.

►Koniec praktyki zaskakiwania stron nowymi dowodami dopiero na etapie rozprawy. Składanie obszernego materiału dowodowego w ostatniej chwili utrudniało pozostałym uczestnikom postępowania odwoławczego realne ustosunkowanie się do niego, a w konsekwencji wydłużało i komplikowało rozpoznanie sprawy przez KIO. Nowe regulacje mają zatem z jednej strony usprawnić i zdyscyplinować przebieg postępowania, z drugiej zaś zapewnić stronom możliwość wcześniejszego zapoznania się z argumentacją przeciwnika oraz dowodami, na których ją opiera, tak aby rozprawa i posiedzenie nie były pierwszym momentem konfrontacji stanowisk.

►Furtka dla dowodów w późniejszym czasie. Nowelizacja nie zamyka jednak drogi do przedstawienia dowodów w późniejszym etapie, jeżeli ich wcześniejsze pozyskanie nie było możliwe albo potrzeba ich powołania wynikła dopiero w toku postępowania odwoławczego. W takich sytuacjach dowody mogą być przedstawiane aż do zamknięcia rozprawy. Jeżeli w trakcie zdalnej rozprawy lub posiedzenia złożenie dowodu w postaci elektronicznej okaże się niemożliwe z przyczyn przewidzianych w ustawie (w art. 65 ust. 1 p.z.p.), o sposobie jego złożenia rozstrzyga przewodniczący składu orzekającego.

►Obowiązek precyzyjnego formułowania wniosków dowodowych. W myśl art. 534 ust. 1a p.z.p. strona lub uczestnik postępowania odwoławczego, wnosząc o przeprowadzenie dowodu, musi oznaczyć go w sposób umożliwiający jego przeprowadzenie oraz jednoznacznie wskazać fakty, które mają zostać tym dowodem wykazane. Rozwiązanie to ma przeciwdziałać ogólnikowym i nadmiernie rozbudowanym wnioskom dowodowym, które dotychczas bywały wykorzystywane instrumentalnie.

►Bez dublowania dokumentów. Aby uprościć procedurę ustawodawca zwolnił strony i uczestników postępowania od obowiązku ponownego dołączania dokumentów, które już są w aktach sprawy odwoławczej, w szczególności dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia (art. 535 ust. 3 p.z.p.). Ogranicza to zbędne powielanie materiału i sprzyja sprawniejszemu prowadzeniu sprawy.

– Jeśli termin rozprawy został wyznaczony na poniedziałek 6 kwietnia 2026 r., to kiedy upływa termin na wniesienie dowodów?

Co do zasady dowody powinny zostać wniesione najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień, na który wyznaczono termin rozprawy lub posiedzenia. W analizowanym przypadku dniem poprzedzającym poniedziałek 6 kwietnia 2026 r. jest niedziela, 5 kwietnia 2026 r. Z uwagi na to, że przepisy przewidują stosowanie ogólnej zasady obliczania terminów, zgodnie z którą jeżeli koniec terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, termin ten ulega przesunięciu na następny dzień roboczy. Nowelizacja wprowadza jednak istotne doprecyzowanie: termin ten musi upłynąć przed otwarciem rozprawy.

W konsekwencji, w opisanej sytuacji termin na wniesienie dowodów będzie upływał w dniu rozprawy – w poniedziałek 6 kwietnia 2026 r. – lecz bezwzględnie przed jej otwarciem.

Zarządzanie przebiegiem postępowania przed KIO

Obecnie izba może odmówić przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, jeżeli:

• fakty, które mają zostać nimi wykazane, zostały już stwierdzone innymi dowodami,
• zostały one powołane wyłącznie w celu przedłużenia postępowania.

Dodatkowo po 13 marca będzie to także możliwe wówczas, gdy strona lub uczestnik w toku postępowania utracili prawo ich powoływania (art. 541 p.z.p.). W praktyce oznacza to wyraźne wzmocnienie aktywnej roli izby w zarządzaniu przebiegiem postępowania odwoławczego.

Termin dla zamawiającego na odpowiedź

Ustawodawca wprowadza obowiązek wniesienia odpowiedzi na odwołanie w terminie wyznaczonym przez prezesa izby, przy czym termin ten nie może być krótszy niż pięć dni od dnia przekazania zamawiającemu odwołania lub jego kopii.

W odpowiedzi – w myśl znowelizowanego art. 521 ust. 2 p.z.p. – zamawiający powinien:

• kompleksowo ustosunkować się do treści odwołania, w szczególności do podniesionych zarzutów,
• przedstawić własne twierdzenia oraz
• dołączyć dowody służące potwierdzeniu bądź obaleniu argumentów strony odwołującej się.

Przekazanie odwołania

Jednocześnie zamawiający został zobowiązany do niezwłocznego przekazania odwołania – nie później niż w terminie dwóch dni od jego otrzymania – innym wykonawcom uczestniczącym w postępowaniu o udzielenie zamówienia.
Jeżeli odwołanie dotyczy treści ogłoszenia o zamówieniu lub dokumentów zamówienia, zamawiający zamieszcza je również na stronie internetowej, na której publikowane są te dokumenty, wzywając wykonawców do przystąpienia do postępowania odwoławczego.

Przystąpienie: do sprawy – nowe zasady wprowadzone w ramach najnowszej nowelizacji

Zmiany dotyczą także instytucji przystąpienia do postępowania odwoławczego. Wykonawca, który chce przystąpić do sprawy, ma na to trzy dni od dnia otrzymania odwołania lub jego kopii. Zgłoszenie przystąpienia nie ma już charakteru czysto formalnego – wykonawca musi:

• wskazać stronę, do której przystępuje,
• wykazać interes w uzyskaniu rozstrzygnięcia na jej korzyść,
• przedstawić twierdzenia oraz
• dołączyć dowody na poparcie albo w celu odparcia argumentów zawartych w odwołaniu lub odpowiedzi na odwołanie.

Tym samym przystąpienie staje się aktywnym udziałem w sporze, a nie jedynie formalnym „zaznaczeniem obecności” w odwołaniu.
Zgłoszenie przystąpienia doręcza się Prezesowi Izby. Dodatkowo zgłoszenie przystąpienia lub jego kopię – jeżeli zostało wniesione w formie pisemnej – przekazuje zamawiającemu oraz wykonawcy wnoszącemu odwołanie.

Uwaga! Do zgłoszenia przystąpienia należy również dołączyć dokument potwierdzający umocowanie osoby reprezentującej wykonawcę przystępującego do postępowania (art. 525 ust. 2 p.z.p.).

Jawność posiedzeń

Nowelizacja wzmacnia także zasadę jawności postępowania odwoławczego. Izba rozpozna odwołanie na jawnej rozprawie, która może zostać poprzedzona posiedzeniem jawnym (art. 545 ust. 1 zd. 2 p.z.p.). Dla porównania: obecnie jawność dotyczy wyłącznie samej rozprawy, natomiast posiedzenie ją poprzedzające ma charakter niejawny. Posiedzenie i rozprawa są prowadzone przez przewodniczącego składu orzekającego.

Strona lub uczestnik postępowania odwoławczego, który nie włada językiem polskim, zarówno w rozprawie, jak i w posiedzeniu jawnym, bierze udział w czynnościach procesowych przy udziale tłumacza, co stanowi gwarancję realizacji prawa do obrony i równego dostępu do procedury.
Na zakończenie postępowania orzeczenie Izby – albo jego odpis wraz z uzasadnieniem – doręcza się stronom oraz uczestnikom postępowania odwoławczego lub ich pełnomocnikom niezwłocznie po sporządzeniu uzasadnienia (art. 560 p.z.p.).

Kolejne zmiany, kolejne nowelizacje

Nowelizacja procedury odwoławczej nie kończy procesu zmian w rozprawach przed KIO. Pod koniec ubiegłego roku Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, Agnieszka Olszewska, publicznie wskazywała na gwałtowny i niepokojący wzrost liczby odwołań, który w coraz większym stopniu ma charakter narzędzia walki konkurencyjnej. W 2024 r. wniesionych zostało 5060 odwołań, w 2023 r. – 3963. UZP zapowiada dalsze działania legislacyjne, w tym podwyższenie wysokości wpisu od odwołania oraz doprecyzowanie przepisów tak, aby jednoznaczniej określały, co może – a co nie powinno – stanowić podstawę jego wniesienia.

Docelowo ustawodawca zmierza do modelu, w którym odwołań będzie mniej, ale te, które zostaną wniesione, będą rozpoznawane szybko, sprawnie i efektywnie. Wprowadzane już zmiany wyraźnie pokazują kierunek, w jakim podąża prawo zamówień publicznych: ku większej cyfryzacji, skróceniu czasu procedowania oraz silniejszemu akcentowi na merytoryczne przygotowanie stron na wczesnym etapie postępowania.

Zdalne rozprawy, koncentracja materiału dowodowego oraz nowe obowiązki procesowe nie są więc wyłącznie techniczną korektą przepisów. Oznaczają one realną zmianę kultury prowadzenia sporów przed KIO – od modelu reaktywnego do modelu wymagającego planowania, dyscypliny i świadomych decyzji procesowych.

Dla zamawiających i wykonawców oznacza to konieczność lepszej organizacji, szybszego reagowania i dostosowania praktyki do nowych reguł gry. Ci, którzy zrobią to odpowiednio wcześnie, zyskają nie tylko przewagę proceduralną, lecz także coś znacznie cenniejszego – czas, którego w systemie zamówień publicznych nie ma nigdy w nadmiarze. ©℗