Kiedy mija termin na złożenie wniosku o legalizację samowoli budowlanej – są rozbieżności

W orzecznictwie wskazuje się, że:
► Decyzja ostateczna to decyzja wydana przez organ II instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania lub decyzja organu I instancji, w stosunku do której upłynął termin do wniesienia odwołania. Przymiot ostateczności decyzji, o jakim mowa w art. 16 par. 1 k.p.a. nie wiąże się z charakterem dokonanego rozstrzygnięcia, lecz uzależniony jest od możliwości jej zaskarżenia do wyższej instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 27 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 74/12).

► Decyzja organu odwoławczego jest zawsze ostateczna. Jest ona jednak ostateczna nie z chwilą jej wydania, lecz z chwilą doręczenia jej stronie. Decyzja administracyjna wchodzi bowiem do obrotu prawnego i wiąże organ z chwilą jej doręczenia w sposób przewidziany przez prawo (art. 110 par. 1 k.p.a.). Wprawdzie przyjmuje się, że decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej wydania (sporządzenia i podpisania), to jednak skutki prawne wywołuje dopiero z chwilą doręczenia (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 26/20).

► Dopóki decyzja nie zostanie doręczona stronie, nie można mówić, że nastąpiło wydanie decyzji wywołującej skutki procesowe. Z doręczeniem wydanej decyzji ustawa wiąże określone konsekwencje prawne. Z chwilą doręczenia decyzji stronie organ jest nią związany (art. 110 par. 1 k.p.a.), co oznacza, że nie może wydać innej decyzji w sprawie; określane jest to jako wejście wydanej decyzji do obrotu prawnego. Z przepisów wynika, że wydana w określonym dniu decyzja jest ostateczna, jeżeli spełnione zostaną dodatkowe warunki, w tym przede wszystkim warunek w postaci doręczenia decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 964/12).

Powyższe reguły należy odpowiednio odnieść do ostateczności postanowienia w związku z odesłaniem zawartym w art. 126 k.p.a. do odpowiedniego stosowania m.in. art. 110 k.p.a.

Zażalenie a termin złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego

Literalnie art. 48a ust. 3 p.b. stanowi o ostateczności postanowienia o wstrzymaniu budowy – termin biegnie od dnia, w którym postanowienie o wstrzymaniu budowy stało się ostateczne. Z kolei art. 48a ust. 1 p.b. wskazuje na istotność momentu doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy dla złożenia wniosku o legalizację.

W praktyce na tle stosowania art. 48a ust. 3 p.b. powstaje wątpliwość, czy w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu budowy wydane w postępowaniu legalizacyjnym, termin na złożenie wniosku o legalizację samowoli budowlanej biegnie literalnie:

• od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (tj. zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji);
• czy dopiero od momentu, gdy postanowienie organu II instancji zostało doręczone inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego.

Organy nadzoru budowlanego czasami prezentują stanowisko, zgodnie z którym bieg 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o legalizację rozpoczyna się od dnia wydania (a nie doręczenia inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego) przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego o wstrzymaniu budowy.

Od kiedy biegnie termin na złożenie wniosku o legalizację

Jednak zdaniem sądów administracyjnych jest to pogląd sprzeczny z wykładnią celowościową i systemową ww. regulacji. W doktrynie wskazuje się, że ww. termin biegnie od dnia doręczenia postanowienia organu II instancji (R. Godlewski [w:] „Prawo budowlane. Komentarz”, red. D. Sypniewski, Warszawa 2025, art. 48a).

WSA w Lublinie w wyroku z 23 czerwca 2022 r. (sygn. akt II SA/Lu 10/22), kwestionując stanowisko lubelskiego wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, zgodnie z którym – w przypadku skorzystania przez stronę z prawa do wniesienia zażalenia – postanowienie o wstrzymaniu budowy staje się ostateczne już z dniem wydania postanowienia przez organ II instancji, wskazał, że w świetle ugruntowanych poglądów doktryny i orzecznictwa, doręczenie (ewentualnie ogłoszenie) warunkuje byt prawny decyzji administracyjnej. Oznacza to, że decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje pełne skutki prawne od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia.

Zasada ta znajduje odpowiednie zastosowanie również do innych indywidualnych aktów administracyjnych, w tym do postanowień, w przypadkach, w których ustawodawca nakłada obowiązek doręczenia takiego aktu. Zgodnie z art. 125 par. 1 k.p.a. doręczeniu stronom na piśmie podlegają postanowienia, na które służy stronom zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego.

Do takiej kategorii należy bez wątpienia postanowienie o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 i 4 p.b., art. 3 par. 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W konsekwencji postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w przypadku skorzystania przez stronę z prawa do wniesienia zażalenia, uzyskuje walor ostateczności dopiero z chwilą doręczenia stronie postanowienia organu II instancji (z wyłączeniem sytuacji, w której organ ten wydałby postanowienie kasacyjne uchylające postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu budowy). Tym samym dopiero od daty doręczenia stronie postanowienia organu II instancji rozpoczyna bieg termin do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej.

Jak podkreślił WSA w Lublinie, uzasadnieniem dla takiej wykładni jest nie tylko argumentacja odnosząca się do skutków doręczenia dla bytu prawnego indywidualnego aktu administracyjnego, ale także potrzeba ochrony interesów prawnych inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, uprawnionych do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej. Doręczenie postanowienia organu II instancji stanowi bowiem formę zakomunikowania stronie treści rozstrzygnięcia. Dopiero od tego momentu strona ma świadomość, że jej stanowisko kwestionujące zasadność kwalifikacji prawnej budowy jako (z)realizowanej w warunkach samowoli budowlanej, nie zostało podzielone przez organ II instancji. W rezultacie od chwili doręczenia tego postanowienia strona ma 30 dni na podjęcie decyzji co do złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego. Wniosek ten stanowi podstawową formę ochrony przed najdalej idącymi konsekwencjami samowoli budowlanej, w szczególności w postaci wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części.

Argumenty sądów administracyjnych

Podobnie orzekły sądy administracyjne I instancji w wyrokach: WSA w Rzeszowie z 26 października 2022 r. (sygn. akt II SA/Rz 546/22), WSA w Poznaniu z 11 czerwca 2025 r. (sygn. akt II SA/Po 68/25), WSA w Gliwicach z 18 lipca 2025 r. (sygn. akt II SA/Gl 299/25). W powyższej kwestii wypowiedział się również NSA w wyrokach:

• z 9 lipca 2025 r. (sygn. akt II OSK 362/23) – wskazał, że standardowe reguły procedury legalizacyjnej w powiązaniu z regułami postępowania administracyjnego nakazują przyjęcie, że strona może złożyć wniosek o legalizację w terminie 30 dni od doręczenia ostatecznego postanowienia;
• z 16 kwietnia 2025 r. (sygn. akt II OSK 931/24) – stwierdził, że wyrażenie, o którym mowa w art. 48a ust. 3 p.b., „stało się ostateczne” należy wiązać z dniem doręczenia inwestorowi postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o wstrzymaniu budowy wydanego w efekcie rozpatrzenia jego zażalenia. Zawarty w tym przepisie zwrot „termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne” odnosi się bowiem do postanowienia organu I, a nie II instancji. Wynika to z art. 48a ust. 3 p.b.: („jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy”), do którego wprost nawiązuje jego dalszy fragment. To z doręczeniem postanowienia ustawodawca wiąże rozpoczęcie biegu 30-dniowego terminu do złożenia wniosku o legalizację, bez różnicowania instancji, w której zostało ono wydane;
• z 14 października 2021 r. (sygn. akt III OSK 3720/21) – wskazał, że o ile zatem można przyjąć, że już od chwili wydania postanowienie istnieje na płaszczyźnie proceduralnej (organ jest nim związany), to jednak dopiero prawnie skuteczne doręczenie postanowienia skutkuje wiążącym dla organu wejściem aktu administracyjnego do obrotu prawnego. O ile zatem można przyjąć, że już od chwili wydania postanowienie istnieje na płaszczyźnie proceduralnej (organ jest nim związany), to jednak dopiero prawnie skuteczne doręczenie postanowienia skutkuje wiążącym dla organu wejściem aktu administracyjnego do obrotu prawnego.

Komentarz

Standardowe reguły procedury legalizacyjnej w powiązaniu z regułami postępowania administracyjnego nakazywałyby więc przyjmować, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację w terminie 30 dni od doręczenia ostatecznego postanowienia.

► Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby do znaczącego skrócenia terminu na złożenie wniosku o legalizację, prowadząc do istotnego ograniczenia uprawnień inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.

► Strona nie ma obowiązku sprawdzania, czy organ administracji rozstrzygnął zażalenie. Nie może również ujść uwadze, że między datą wydania postanowienia przez organ II instancji a datą jego doręczenia może upłynąć znaczny czas, nawet przy założeniu, że postanowienie zostanie wysłane do strony niezwłocznie po jego wydaniu.

► Dodatkowo, biorąc pod uwagę treść art. 44 k.p.a., doręczenie przesyłki jest możliwe w terminie 14 dni od dnia jej awizowania (pozostawienia zawiadomienia o możliwości jej odbioru).

Mogłoby prowadzić to zatem do absurdalnej sytuacji, w której termin na złożenie wniosku o legalizację upłynąłby, zanim strona – w sposób przewidziany prawem – dowiedziałaby się o rozstrzygnięciu zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu budowy. ©℗