Natłok bieżących wydarzeń i zagrożenia płynące z bardzo różnych stron powodują, że wielu z nas zapomniało o tym, jak wielkim wyzwaniem była powódź z jesieni 2024 r. Oczywistym jest jednak, że kolejny tego typu kataklizm czeka nas raczej wcześniej niż później, a o skuteczności w radzeniu sobie z nim zdecyduje również nasza umiejętność wyciągania wniosków z poprzednich doświadczeń. Do tej pory nie powstał żaden rządowy, publicznie dostępny raport oceniający efektywność reakcji na powódź. Trzeba było więc proces popowodziowej refleksji wesprzeć siłami pozarządowymi. Tak powstał raport Fundacji im. Stefana Batorego „Kiedy pękają tamy. O państwie, wspólnocie i zarządzaniu kryzysem”.

Było lepiej, ale…

Zacznijmy od pozytywnych wniosków. Państwo, rozumiane jako system instytucji oraz procedur reagowania na sytuacje kryzysowe, zadziałało niewątpliwie lepiej niż podczas poprzednich, podobnych kryzysów. Duża w tym zasługa wysokiej sprawności służb ratowniczych (głównie straży pożarnej) oraz zaangażowania po stronie administracji samorządowej (mimo częstego deficytu zasobów i kompetencji). Porównując zeszłoroczną powódź zwłaszcza z tą z 1997 r., widać jak na dłoni, jaką drogę przeszło nasze państwo i jego instytucje w ciągu prawie trzech dekad.

Nie da się jednak ukryć, że powódź wyeksponowała także zaniedbania i braki. Tych jest wciąż za dużo, by w perspektywie kolejnych zagrożeń czuć się bezpiecznie. Skala powodziowych zniszczeń byłaby mniejsza, gdyby powszechną praktyką nie było wciąż zabudowywanie terenów zalewowych. Problem znany jest od dawna i na poziomie rozwiązań ustawowych teoretycznie od dawna rozwiązany. Obowiązujące przepisy przewidują jasny obowiązek zidentyfikowania obszarów zalewowych. Jest to zadanie Wód Polskich, które zobowiązane są do opracowywania (w uzgodnieniu z wojewodami) map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego. Opracowane przez Wody Polskie mapy są publicznie dostępne, ale też są przesyłane m.in. wszystkim władzom samorządowym z obszarów ujętych w tych dokumentach.

Co najważniejsze, samorządy są zobligowane do uwzględniania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią przy tworzeniu planów zagospodarowania przestrzennego czy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Akty te podlegają uzgodnieniu z Wodami Polskimi, co na papierze powinno gwarantować, że obszary najbardziej zagrożone powodzią będą wyłączone spod zabudowy. Wiemy jednak z praktyki samorządowej i orzecznictwa, że ten mechanizm w praktyce szwankuje. Niejednokrotnie zdarzało się, że rady gmin przyjmowały miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego sprzeczne z rekomendacjami Wód Polskich. Tylko czasami interweniował w takiej sytuacji wojewoda, ponieważ nie funkcjonował schemat wspólnego monitorowania planów miejscowych przez Wody Polskie i służby prawne wojewodów, wyposażone w możliwość reagowania na akty samorządów sprzeczne z rekomendacjami powodziowymi.

Kiedy już wielka woda nadeszła, zaczęły się ujawniać kolejne pęknięcia w pozornie dobrze przygotowanym systemie zarządzania kryzysowego. W wielu przypadkach zawiodły krytycznie ważne mechanizmy zarządzania wielopoziomowego, czyli wymiany informacji i współdziałania między służbami rządowymi i samorządowymi. Najbardziej wymowną ilustracją tego problemu były publiczne spory między władzami Stronia Śląskiego i Wodami Polskimi o to, kto ponosi większą odpowiedzialność za spóźnioną decyzję o ewakuacji terenów zalanych na skutek przerwania zapory na Morawce.

Państwo awaryjne

Najważniejszym zarzutem, jaki można jednak skierować w stronę instytucji publicznych na wszystkich poziomach, jest nieuwzględnienie w systemie zarządzania kryzysowego potencjału współpracy i włączania sektora obywatelskiego – organizacji pozarządowych, grup nieformalnych, mediów lokalnych. To oni zadziałali tam, gdzie państwo i jego instytucje dotarły z opóźnieniem lub zadziałały nieskutecznie. Samoorganizujący się obywatele okazali się „państwem awaryjnym”, które przyjęło na siebie zadania tradycyjnie zarezerwowane dla służb państwa, takie jak organizacja noclegów dla poszkodowanych, zapewnienie posiłków i leków, utrzymanie łączności czy zapewnienie ciężkiego sprzętu.

Działania te były podejmowane oddolnie, niejako poza systemem, a nawet mimo systemu – bez gwarancji zwrotu zaangażowanych środków, bez wsparcia służb publicznych i informacji. Choć w ogólnopolskim przekazie medialnym reakcja na powódź miała twarz premiera prowadzącego posiedzenia sztabów kryzysowych, prawdziwymi bohaterami okazali się wolontariusze i lokalni aktywiści.

I choć zdziałali oni bardzo dużo, to potencjał drzemiący w lokalnych wspólnotach był znacznie większy. Problem w tym, że system zarządzania kryzysowego nie widzi tych aktorów jako jego istotnej części. Lokalne zespoły zarządzania kryzysowego nie są otwarte na udział sektora pozarządowego. Plany przygotowujące na sytuacje kryzysowe są opracowywane w urzędowych gabinetach. Ćwiczenia i testowanie procedur działania na wypadek kryzysów odbywają się również bez udziału sektora obywatelskiego. Trudno więc się dziwić, że dopiero w czasie kryzysu zaczynają się naprędce tworzyć mechanizmy współdziałania czy wymiany informacji. Byłyby one jednak dużo skuteczniejsze, gdyby zafunkcjonowały już dużo wcześniej.

Wszystkie ręce na pokład

Wiele w tej kwestii da się zrobić nawet bez zmian ustawowych. Czas, jaki mamy do kolejnego kryzysu, trzeba spożytkować w każdej społeczności lokalnej na zbudowanie platformy współpracy między administracją a sektorem obywatelskim, a także wpięcie lokalnych organizacji w system przygotowania i reagowania na sytuacje kryzysowe. Organizacje i liderzy lokalni powinni stać się częścią lokalnych zespołów zarządzania kryzysowego, a plany na wypadek kryzysu powinny uwzględniać procedury koordynacji nie tylko służb lokalnych, ale także wolontariuszy i organizacji obywatelskich.

To wszystko wymaga również inwestycji w potencjał instytucjonalny i kadrowy lokalnego społeczeństwa obywatelskiego. Na takie inwestycje środki przewiduje choćby ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej, wraz z rządowym programem zapewniającym stosowne finansowanie. Wszak nie jest to ustawa nastawiona wyłącznie na przygotowanie do zagrożeń militarnych, ale na budowanie społecznej odporności w szerokim ujęciu.

Katastrofy naturalne, zagrożenie militarne czy pandemiczne to wyzwania, które wymagają odejścia od klasycznego, sztywnego podziału pracy między służby państwowe a obywateli. Potrzebne jest współdziałanie w logice „wszystkie ręce na pokład”. Zeszłoroczna powódź, tak jak wcześniejsze kryzysy, pokazała, że działa ona u nas dopiero w chwili wystąpienia kryzysu, w formule staropolskiego pospolitego ruszenia. Byłoby ono dużo skuteczniejsze, gdyby opierało się na mechanizmach wypracowanych zawczasu. ©℗