Kto zapłaci za koronera? Bliski koniec wieloletniego sporu

Finansowanie koronera - geneza problemu

W tym roku minęło 50 lat, odkąd w polskim systemie samorządu lokalnego przestały funkcjonować powiatowe rady narodowe. Pomimo to wciąż pozostały w systemie prawnym przepisy, które imiennie wskazują je jako podmioty wyposażone w określone kompetencje, i niestety powodują poważne problemy i rodzą spory kompetencyjne. Jednym z nich jest finansowanie działań lekarza-koronera. Zgodnie z par. 9 ust. 4 rozporządzenia ministra zdrowia i opieki społecznej z 3 sierpnia 1961 r. wydatki związane z wypłatą wynagrodzenia dla lekarza-koronera ponoszą organy prezydiów powiatowych rad narodowych. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (u.c.c.z.).

Powyższe okazało się bardzo problematyczne przy uchwalaniu budżetów przez powiaty. Co do zasady regionalne izby obrachunkowe, które oceniają te budżety, wskazują, że powiat w obecnym kształcie nie ma nic wspólnego z powiatem sprzed roku 1975 i wobec tego nie może ponosić kosztów działania lekarza-koronera. Tak stwierdziło m.in. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu w uchwale z 10 kwietnia 2024 (nr 9/428/2024). Podobnie RIO w Gdańsku w wyjaśnieniu z 17 marca 2023 r. (nr RP.063/76/21/2023) wskazała, że „w aktualnym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej do ujęcia w budżetach powiatów wydatków świadczenia usług lekarza-koronera”.

Podstawowa różnica polega na tym, że dziś możemy mówić o powiecie jako o jednostce samorządu terytorialnego, a przed 50 laty zarządzające powiatem prezydium powiatowej rady narodowej było kolegialnym organem administracji rządowej.

Wieloletnie zaniedbania legislacyjne

► Gdy w 1975 r. zniesiono powiaty w wyniku reformy administracyjnej, ich kompetencje – zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (u.d.p.a.) – przejęły podstawowe jednostki podziału administracyjnego, czyli gminy. Status gmin jako podstawowych jednostek podziału administracyjnego potwierdziła później ustawa z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (u.r.n.s.t.). W art. 24 ust. 1 ustawodawca wskazał, że gminne (miejskie) rady narodowe są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, o ile ustawa nie zastrzega ich dla wojewódzkich rad narodowych. Na podstawie analizy przepisów określających zakres działania rad wojewódzkich – na przykład art. 27 u.r.n.s.t. – można stwierdzić, że nie są one właściwe w sprawach dotyczących procedury stwierdzania zgonu. Dlatego nadal aktualny pozostaje wskazany wyżej przepis przejściowy z ustawy u.d.p.a.

► Problemu nie rozwiązało wejście w życie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, która stała się fundamentem samorządu terytorialnego w III RP i była jednym z najważniejszych efektów przemian ustrojowych tamtego okresu. Przepisy wprowadzające tę ustawę przesądziły, że sprawy prowadzone dotąd przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego (gminne lub miejskie rady narodowe) przejmują organy gmin. W zakresie uprawnień i kompetencji administracyjno-prawnych można więc mówić o swoistej sukcesji generalnej na rzecz gmin.

► Ostatnim etapem tej reformy podziału administracyjnego było uchwalenie pakietu ustaw z 5 czerwca 1998 r.:

• o administracji rządowej w województwie,
• o samorządzie powiatowym oraz
• o samorządzie województwa.

Kluczowe znaczenie miały jednak przepisy przejściowe zawarte w ustawie z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nie wskazują one, by jakiekolwiek kompetencje przechodziły z gmin na nowo utworzone powiaty lub na zreformowane województwa.

Między kompetencją starosty a wydatkiem gminy

Powyższe rozważania mogą prowadzić więc do wniosku, że pośrednimi sukcesorami kompetencji powiatowych rad narodowych są organy właściwych gmin i to one powinny ponosić koszty wynagradzania lekarza-koronera. Nie ma przy tym także podstaw, by przyjąć, że działania takiego lekarza winny być finansowane przez organy administracji rządowej.

Na gruncie zarysowanego na początku problemu taki stan rzeczy wydaje się jednak kontrowersyjny, zwłaszcza biorąc pod uwagę art. 11 ust. 2 u.c.c.z., który stanowi, że lekarza właściwego do stwierdzania zgonu (lekarza-koronera) powołuje starosta. Do 1998 r. w treści przepisu wskazywano jako organ właściwy prezydium powiatowej (miejskiej, dzielnicowej) rady narodowej. Mając na względzie założenie o racjonalności ustawodawcy, można przyjąć, że jego intencją było przeniesienie kompetencji w zakresie funkcjonowania lekarza-koronera na starostę. W tym przypadku mamy jednak do czynienia z poważnym pominięciem legislacyjnym, rodzącym raczej niespotykaną sytuację, w której określony podmiot powołuje starosta, a koszty jego funkcjonowania powinna ponosić gmina. Prawodawca zdaje się bowiem nie zauważać (i niestety ma to charakter wyjątkowo długotrwały) treści wspomnianego na początku rozporządzenia. Dość powiedzieć, że rozporządzenie mimo burzliwej historii podziału administracyjnego Polski nie było nowelizowane od chwili wejścia w życie, tj. od 1961 r. Legislatywa w ten sposób pomija fakt, że powiat dziś nie ma nic wspólnego z powiatem sprzed półwiecza.

Jakie jest rozwiązanie?

Aby wyjść z obecnej patowej sytuacji, można przyjąć stanowisko podobne do stanowiska wojewody mazowieckiego, które zostało przywoływane w uzasadnieniu do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2023 r. (sygn. akt III OW 31/22). Wojewoda uznał wynagradzanie lekarza-koronera, także ze względu na treść art. 11 ust. 2 u.c.z.z., za jedno z zadań własnych powiatu (NSA jednak odrzucił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego). RIO w Katowicach (m.in. w wyjaśnieniach z 26 marca 2024 r. (znak: WA-023/9/24) stwierdziła, że skoro z u.c.c.z. wynika, że stwierdzenie zgonu powinno nastąpić przez lekarza powołanego do tej czynności przez właściwego starostę, to należy wnioskować, iż zadanie to mieści się w zakresie zadań powiatu.

Najnowsze orzecznictwo

Światełkiem w tunelu dla powiatów jest najnowszy wyrok WSA w Poznaniu z 18 listopada 2025 r. (sygn. akt III SA/Po 521/25, orzeczenie to nie jest prawomocne), wydany na kanwie sporu między RIO w Poznaniu a jednym z wielkopolskich powiatów. Sąd, oddalając skargę organu nadzoru, ocenił, że wynagrodzenie lekarza-koronera stanowi wydatek powiatu. To z kolei jest rezultatem uznania w drodze wykładni celowościowej, że powoływanie i finansowanie usług tego rodzaju jest zadaniem własnym powiatu. Sąd odwołał się również do przepisów Konstytucji RP, konkretnie do art. 166 konstytucji, wskazując, że powoływanie lekarza-koronera służy zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, zatem należy poczytywać je za zadanie własne. Wszak to zadaniem powiatu jest ochrona zdrowia obywateli i zapewnienie bezpieczeństwa sanitarno-epidemiologicznego.

W ustnym uzasadnieniu sąd zwrócił również uwagę, że obecny stan prawny jest rezultatem wielu lat legislacyjnych zaniechań i należy oczekiwać na projekt zmian w tym zakresie (w chwili zamykania numeru do druku nie było jeszcze uzasadnienia pisemnego).

Nowy pomysł ustawodawcy

Rozwiązaniem ucinającym wszelkie dyskusje może być nowelizacja u.c.z.z. albo wydanego na jej podstawie rozporządzenia. W 2023 r. domagało się tego Zgromadzenie Ogólne Związku Powiatów Polskich. Szansy na zmianę należy upatrywać w trwającym procesie deregulacji. Od kilku miesięcy w wykazie prac legislacyjnych rządu znajduje się bowiem projekt ustawy o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw (UD234), który zdaniem Ministerstwa Zdrowia ma charakter deregulacyjny. Projekt przewiduje m.in. elektronizację procedury stwierdzania zgonu oraz powoływanie wyspecjalizowanego lekarza-koronera.

Projekt ustawy został udostępniony publicznie w związku z kolejnym etapem procedury legislacyjnej – uzgodnieniami i konsultacjami publicznymi. Zdecydowanie najciekawsze z punktu widzenia tej publikacji są projektowane art. 92w i następne ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (dalej: u.d.l.). Poza wymaganiami stawianymi lekarzom-koronerom normują one również finansowanie ich działalności oraz formę prawną tejże. W założeniu projektodawców właściwy wojewoda będzie zawierał umowę o wykonywanie czynności koronera. Jego wynagrodzenie będzie wyliczane na podstawie stosownych mnożników (0,082 po sporządzeniu e-karty zgonu i 0,041 bez sporządzenia karty zgonu) w odniesieniu do kwoty bazowej dla członków korpusu służby cywilnej.

Projektowana ustawa konkretnie wskazuje również pochodzenie środków, dzięki odesłaniu do art. 131c ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Ustawa ma wejść w życie 1 lutego 2027 r. Po ponad pół wieku od likwidacji powiatowych rad narodowych prawny węzeł gordyjski może doczekać się przecięcia. Cieszy fakt, że legislacja nie jest bierna wobec coraz donioślejszych w ostatnim czasie głosów samorządowców w tej sprawie czy rzecznika praw obywatelskich.

Pełna ocena merytoryczna projektowanych zmian będzie możliwa dopiero po wejściu zmian w życie. Na razie można ograniczyć się do stwierdzenia „lepiej późno niż wcale”. ©℗