Zbliża się termin przygotowania projektu uchwały budżetowej

Projekt sporządza zarząd JST. W gminach i miastach są to: wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W praktyce projekt powstaje w odpowiednich komórkach urzędu jednostki samorządowej. Z kolei podjęcie uchwały jest zadaniem organu stanowiącego.

Obecnie w gminach trwają intensywne prace nad budżetami na przyszły rok. W myśl bowiem art. 238 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) zarząd musi sporządzić projekt i przedłożyć go do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy:

1) organowi stanowiącemu JST (radzie gminy, radzie powiatu, sejmikowi województwa),

2) regionalnej izbie obrachunkowej – celem zaopiniowania [ramka 1].

Uwaga! Ponieważ w tym roku 15 listopada wypada w sobotę, to zgodnie z zasadami liczenia terminów w prawie administracyjnym projekt budżetu na 2026 r. można przekazać do RIO oraz do organu stanowiącego danej JST do 17 listopada br.

Wraz z projektem uchwały budżetowej zarząd JST przedkłada organowi stanowiącemu tej jednostki i regionalnej izbie obrachunkowej (RIO):

1) uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej;

2) inne materiały określone w uchwale w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej.

Brak wzoru w przepisach

Ustawa nie określa jednolitego wzoru projektu budżetu, co daje organom wykonawczym samorządów pewną swobodę. Muszą jednak pamiętać o zachowaniu wymagań, które wynikają z u.f.p. Przepisy te są jednak bardzo rozproszone w tekście ustawy, dlatego przygotowanie dokumentu często sprawia trudność. Aby ułatwić to zadanie, opracowaliśmy wzór [strona c5]. Pomoże on sporządzić dokument, który spełnia wymogi ustawy, co z kolei pozwoli uniknąć uwag lub zastrzeżeń podczas opiniowania przez regionalną izbę obrachunkową. Omawiamy podstawowe części składowe projektu, wskazując przy tym przykładowy paragraf we wzorze.

Szczególną uwagę zwracamy na te elementy projektu, co do których RIO najczęściej stwierdza nieprawidłowości. Przytaczamy przy tym wskazówki z bogatego orzecznictwa izb.

określenie dochodów i wydatków (par. 1 i 2 we wzorze s. c5)

W myśl art. 212 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. w budżecie JST konieczne jest określenie:

• łącznej kwoty planowanych dochodów budżetu JST z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych;
• łącznej kwoty planowanych wydatków budżetu JST z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych.

Dochody

Jak szczegółowy powinien być plan dochodów? Zgodnie z art. 235 u.f.p. plan dochodów budżetu należy sporządzić w układzie działów klasyfikacji budżetowej.

Trzeba w nim wskazać planowane kwoty:

• dochodów bieżących,
• dochodów majątkowych,

– z podziałem na ich źródła.

W szczególności należy wyodrębnić dochody z:

• dotacji,
• środków przeznaczonych na finansowanie wydatków związanych z realizacją zadań współfinansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. (czyli środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); a także inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi).

 Jak należy rozumieć pojęcia dochodów majątkowych i bieżących?

► Z definicji dochodów majątkowych (art. 235 ust. 3 u.f.p.) wynika, że są to:

• dotacje i środki przeznaczone na inwestycje;
• dochody ze sprzedaży majątku;
• dochody z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

► Z definicji dochodów bieżących (art. 235 ust. 2 u.f.p.) wynika, że są to dochody budżetowe niebędące dochodami majątkowymi, np. z opłat, podatków.

Wydatki

Podobnie jak dochody, dzielą się one na:

• bieżące
• majątkowe.

► Z definicji wydatków majątkowych (art. 236 ust. 3 u.f.p.) wynika, że są to:

• inwestycje i zakupy inwestycyjne, w tym na programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, (czyli tzw. środków z budżetu UE oraz innych zagranicznych środków podlegających zwrotowi – jw.) w części związanej z realizacją zadań JST;
• zakup i objęcie akcji i udziałów;
• wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.

► Z definicji wydatków bieżących wynika, że są to:

• wydatki jednostek budżetowych, w tym na: wynagrodzenia i składki od nich naliczane, wydatki związane z realizacją ich statutowych zadań;
• dotacje na zadania bieżące;
• świadczenia na rzecz osób fizycznych;
• wydatki na programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (czyli tzw. środków z budżetu UE oraz innych zagranicznych środków podlegających zwrotowi – jw.), w części związanej z realizacją zadań JST;
• wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez JST, przypadające do spłaty w danym roku budżetowym;

obsługę długu JST.

Uwaga! Kategorie dochodów i wydatków należy zawsze ujmować zgodnie z podziałkami klasyfikacji budżetowej. Oznacza to, że trzeba stosować przepisy rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych.

Podziałki klasyfikacji należy zastosować w odpowiednich załącznikach do uchwały budżetowej – w części dotyczącej dochodów i wydatków budżetu.

Wskazówka RIO

• Kwoty z uchwały muszą być zgodne z określonymi w załącznikach

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie w uchwale z 12 stycznia 2016 r. (nr 1.2.2016) wskazało: „Art. 235 ust. 2 i 3 u.f.p. określa, jakie grupy dochodów zalicza się do bieżących, a jakie do majątkowych. Szczegółowy podział dochodów na bieżące i majątkowe wg paragrafów określa również załącznik nr 3 do rozporządzenia ministra finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.). Ustalone w oparciu o powyższe przepisy kwoty dochodów bieżących i majątkowych zamieszczone w treści uchwały budżetowej muszą być zgodne z kwotami ujętymi w załącznikach do tej uchwały”.

rezerwy budżetowe (par. 3 we wzorze)

Kolejny paragraf uchwały budżetowej powinien dotyczyć rezerw budżetowych. Podstawy prawne dotyczące ich tworzenia określa art. 222 u.f.p. Przepisy te są powiązane z innymi regulacjami szczególnymi, w tym przede wszystkim z art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym (dalej: u.z.k.).

W myśl art. 222 u.f.p. w budżecie JST:

► obowiązkowo tworzy się rezerwę ogólną w wysokości nie niższej niż 0,1 proc. i nie wyższej niż 1 proc. wydatków budżetu (ust. 1);

► mogą być tworzone rezerwy celowe (ust. 2):

1) na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu JST;

2) na wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (chodzi o środki pochodzące z budżetu UE oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu – red.);

3) gdy odrębne ustawy tak stanowią (ust. 3; taką ustawą jest ww. ustawa o zarządzaniu kryzysowym – red.).

Ważne

Suma rezerw celowych, o których mowa w art. 222 ust. 2 pkt 1 i 3 u.f.p., nie może przekroczyć 5 proc. wydatków budżetu JST (art. 222 ust. 3 u.f.p.)

Wskazówki RIO

►Rezerwy na zadania własne z zakresu zarządzania kryzysowego są obowiązkowe

Kolegium RIO w Kielcach w uchwale z 25 stycznia 2023 r. (nr 15/2023) wskazało: „Tworzenie przez jednostki samorządu terytorialnego rezerw na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego jest obligatoryjne w odróżnieniu od innych rezerw celowych tworzonych w budżetach jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 222 ust. 2 u.f.p.”.

► Jak utworzyć rezerwę ogólną

Kolegium RIO w Poznaniu w uchwale z 24 lutego 2021 r. (nr 7.363.2021) m.in. stwierdziło, że „Rezerwa ogólna to obligatoryjna rezerwa budżetu, a jej wysokość jest limitowana (od 0,1 proc. do 1 proc. wydatków budżetu), o czym stanowiart. 222 ust. 1 u.f.p. (…) Podziału rezerwy ogólnej (podobnie jak rezerw celowych) dokonuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (art. 222 ust. 4 u.f.p.). Regulacja ta jest powtórzeniem art. 60 ust. 2 pkt 5 u.s.g., który przyznaje zarządowi jednostki samorządu terytorialnego (tu: burmistrzowi) wyłączne prawo dysponowania rezerwami budżetowymi. Dokonanie podziału polega na przeniesieniu planowanych wydatków (w drodze zmniejszenia wydatków sklasyfikowanych w rezerwach) do właściwej podziałki klasyfikacji budżetowej. Dysponowanie rezerwami przekazane przez ustawodawcę do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego jest elementem wykonywania budżetu”.

Ważne!

Każda JST musi ustanowić w projekcie uchwały budżetowej rezerwę ogólną oraz rezerwę celową na zarządzanie kryzysowe.

Inne rezerwy (celowe), np. na realizację budżetu obywatelskiego, są fakultatywne.

wydatki na zadania inwestycyjne i ze środków UE (par. 4 i 5 we wzorze)

Do kolejnych elementów projektu uchwały budżetowej należą:

• wydatki na zadania inwestycyjne oraz
• wydatki na programy i projekty realizowane z udziałem środków pochodzących z Unii Europejskiej oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi.

Obowiązek ten wynika z art. 212 w związku z art. 236 u.f.p. Wydatki te w myśl art. 236 ust. 4 należy wyodrębnić w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej.

Uwaga! Wydatki inwestycyjne mają charakter majątkowy, natomiast wydatki finansowane z udziałem środków zewnętrznych mają różne źródła finansowania.

budżet obywatelski (par. 6 we wzorze)

Postanowienia dotyczące tzw. budżetu obywatelskiego nie zawsze są elementem projektu budżetu. Wynika to z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Zgodnie z nim w ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego są następnie uwzględniane w uchwale budżetowej gminy.

Co jednak istotne: w gminach będących miastami na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego jest obowiązkowe, z tym że wysokość budżetu obywatelskiego wynosi co najmniej 0,5 proc. wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu. W przypadku gmin „zwykłych” tworzenie budżetu obywatelskiego jest fakultatywne.

Podział na pule

Środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całą gminę lub jej części, a także na kategorie kwotowe projektów dotyczące całego obszaru gminy lub jego wybranych części.

Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 2021 r. (sygn. akt III OSK 3534/21): „Zgodnie z art. 5a ust. 6 u.s.g. środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych. Budżet obywatelski obejmuje więc swoim zakresem obszar całej gminy, natomiast może być on podzielony na mniejsze pule dla poszczególnych jednostek pomocniczych lub ich grup, wśród których można wyróżnić np. poszczególne dzielnice. Przepis ten nie przewiduje zatem możliwości innego podziału ww. środków, w tym na środki inwestycyjne i nie inwestycyjne”.

deficyt lub nadwyżka (par. 7 we wzorze)

Informacje o deficycie lub nadwyżce to elementy obligatoryjne każdego projektu uchwały budżetowej, chyba że budżet jest zrównoważony (a więc jeśli planowane dochody i wydatki budżetu są równe).

Jest to jeden z najważniejszych zapisów w projekcie. Zgodnie z art. 217 ust. 1 u.f.p. różnica między dochodami a wydatkami budżetu JST stanowi odpowiednio:

• nadwyżkę budżetu jednostki albo
• deficyt budżetu jednostki.

Jeśli przewidywany jest niedobór

Gdy opracowywany jest projekt budżetu, trzeba dokładnie określić źródła pokrycia deficytu. Ustawodawca w art. 217 ust. 2 pkt 1–8 u.f.p. wskazał zamknięty katalog przychodów, które można na ten cel przeznaczyć.

Chodzi mianowicie o:

• sprzedaż papierów wartościowych wyemitowanych przez JST;
• kredyty;
• pożyczki;
• prywatyzację majątku JST;
• nadwyżkę budżetu JST z lat ubiegłych, pomniejszoną o środki określone w pkt 8;
• wolne środki jako nadwyżka środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu JST inne niż określone w pkt 5 i 8 (czyli nadwyżkę z lat ubiegłych i niewykorzystane środki), w tym wynikające z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych;
• spłaty udzielonych pożyczek w latach ubiegłych lub środków z lokat dokonanych w latach ubiegłych;
• niewykorzystane środki pieniężne na rachunku bieżącym budżetu, wynikające z rozliczenia dochodów i wydatków nimi finansowanych związanych ze szczególnymi zasadami wykonywania budżetu określonymi w odrębnych ustawach oraz wynikające z rozliczenia środków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 2 (chodzi o środki pochodzące z budżetu UE oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu) i dotacji na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem tych środków.

Ważne!

Określając w projekcie uchwały kwoty przypisane do ww. przychodów JST, musi określić źródła, z których te pieniądze faktycznie się pojawią.

Nie można natomiast wpisać w budżecie kwoty, której gmina jeszcze nie ma lub nie ma pewności, że ją uzyska.

Wskazówka RIO

►Pokrycie deficytu nie może przekraczać jego wysokości

Kolegium RIO w Olsztynie w uchwale z 9 sierpnia 2023 r. (nr 0102–309/23) m.in. zauważyło, że „Rada miasta (...) w par. 10 ww. uchwały wskazała, że deficyt budżetu gminy w wysokości 4 471 000,00 zł zostanie pokryty przychodami pochodzącymi z kredytu w kwocie 4 783 513,00 zł oraz wolnymi środkami w kwocie 1 750 000,00 zł”.

RIO oceniła, że jako źródło pokrycia deficytu i kwotę podano taką, która przekraczała planowany deficyt budżetu, co narusza dyspozycję art. 217 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Izba wskazała, że w opisanej sytuacji rada miasta powinna zaplanować źródła finansowania deficytu w postaci kredytu i wolnych środków w takiej kwocie, która nie przekracza wielkości planowanego deficytu budżetu.

Inne częste błędy

RIO wskazuje, że w projektach uchwał budżetowych są następujące błędy:

• brak wskazania wyniku budżetu (kwoty planowanego deficytu budżetu/nadwyżki) oraz
• brak informacji o źródłach pokrycia deficytu/w budżecie/o przeznaczeniu nadwyżki.

Wskazówki RIO

►Deficyt trzeba ująć w projekcie budżetu

Uchwała Kolegium RIO w Gdańsku z 17 kwietnia 2025 r. (nr 077/g274/Z/25):

„Jednocześnie w treści badanej uchwały rada gminy nie wskazała wyniku budżetu, tj. kwoty planowanego deficytu budżetu oraz źródeł jego pokrycia. Analizując badaną uchwałę Kolegium tutejszej Izby ustaliło, że różnica pomiędzy dochodami a wydatkami budżetu wynosi 2 927 471,88 zł i stanowić będzie deficyt budżetu”.

►Informacje o przeznaczeniu nadwyżki muszą być precyzyjne

Kolegium RIO w Gdańsku w uchwale z 3 kwietnia 2025 r. (nr 065/g258/Z/25) wskazało:

„W związku z powyższym różnica pomiędzy dochodami a wydatkami budżetu wynosi 1 716 422,70 zł i stanowić będzie nadwyżkę budżetu, podczas gdy w par. 3 treści badanej uchwały Rada Gminy (….) wskazała, że: „Deficyt budżetu gminy w wysokości 783 577,30 zostanie pokryty przychodami pochodzącymi:

1) z wolnych środków w wysokości 783 577,30'. (….)

Mając na uwadze ustalony stan faktyczny oraz obowiązujący stan prawny, Kolegium tutejszej Izby stwierdziło, że badana uchwała została podjęta z naruszeniem art. 212 ust. 1 pkt 3 u.f.p., w związku z nieokreśleniem w treści normatywnej badanej uchwały prawidłowego wyniku budżetu, tj. kwoty planowanej nadwyżki budżetu oraz niewskazaniem jej przeznaczenia.

Zgodnie z regulacją wynikającą z wyżej cytowanego przepisu, uchwała budżetowa winna precyzyjnie określać kwotę planowanej nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz jej przeznaczenie”.

Gdy budżet ma nadwyżkę

Nadwyżka budżetu oznacza sytuację, w której dochody w danym roku przewyższają wydatki. Art. 212 ust. 1 pkt 3 u.f.p. wymaga, aby w treści projektu uchwały budżetowej podać kwotę:

• planowanego deficytu albo
• planowanej nadwyżki budżetu JST

– wraz ze źródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu JST.

Inaczej mówiąc: trzeba wskazać w projekcie uchwały cele, na które zostanie owa nadwyżka przeznaczona, w tym np. na:

• sfinansowanie zadłużenia jednostki,
• udzielenie pożyczki,
• utworzenie lokaty.

Wskazówka RIO

► Dochody plus przychody muszą być równe planowanym wydatkom i rozchodom budżetu

Kolegium RIO w Warszawie w uchwale z 12 stycznia 2021 r. (nr I.20.2021) m.in. wskazało: „główną zasadą finansów publicznych jest zasada równowagi budżetowej, wynikająca z art. 7 oraz art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zasada równowagi budżetowej oznacza, że dochody plus przychody muszą być równe planowanym wydatkom i rozchodom budżetu, co nie ma miejsca w rozpatrywanej uchwale. Rada (...) dokonując zmian w uchwale budżetowej, naruszyła tę zasadę”.

przychody i rozchody (par. 8 we wzorze)

Przepisy u.f.p. wymagają, aby w projekcie uchwały budżetowej ująć łączną kwotę planowanych:

• przychodów budżetu JST;
• rozchodów budżetu JST.

Wskazówki RIO

► Źródła przychodów

Jak wskazało Kolegium RIO w Kielcach w uchwale z 19 stycznia 2011 r. (nr 8/2011):

• „Wartość źródeł pokrycia deficytu budżetu nie może być wyższa niż wielkość deficytu budżetu”.
• „Kwota przychodów w uchwale budżetowej powinna być zgodna w treści uchwały budżetowej z załącznikiem do uchwały budżetowej dotyczącym przychodów budżetu”.

Zgodność z załącznikami

Pomimo że nie wynika to jednoznacznie z przepisów u.f.p., kwoty przychodów/rozchodów w projekcie uchwały budżetowej powinny być zgodne z kwotą w załącznikach – w których są wyszczególnione poszczególne rodzaje przychodów/rozchodów.

limity zobowiązań (par. 9 i 10 we wzorze)

Ustanowienie tzw. limitów zobowiązań to kolejny element projektu uchwały budżetowej. Liczba naruszeń stwierdzanych w tym zakresie przez RIO jest wyjątkowo duża.

Opisowa definicja limitu zobowiązań jest zawarta w art. 90 ust. 1 u.f.p., z którego wynika, że suma:

• zaciągniętych kredytów i pożyczek,
• innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 (chodzi o zaciągnięte kredyty i pożyczki – red.) oraz
• zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych

– nie może przekroczyć kwot określonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego.

Mówiąc prościej: limit zobowiązań wyznacza granice kwotowe, do których możliwe jest zawarcie umowy (zaciągnięcie zobowiązania) na określone cele.

Różne kategorie

Zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 6 i 6a u.f.p. uchwała budżetowa zawiera:

• limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90;
• limit zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, innych niż określone w powyższym punkcie.

Z tych przepisów wynika, że wspomniane limity mogą dotyczyć:

1) sfinansowania przejściowego deficytu budżetu;

2) sfinansowania planowanego deficytu budżetu, w tym:

– z tytułu planowanych do zaciągnięcia pożyczek, w tym na wyprzedzające finansowanie działań ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej,

– z tytułu planowanych do zaciągnięcia kredytów,

– z tytułu planowanych emisji obligacji komunalnych;

3) spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;

4) innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy kredytu lub pożyczki;

5) pożyczek w państwowych funduszach celowych oraz państwowych i samorządowych osobach prawnych.

Niestety, w praktyce, w projektach przedstawianych do opiniowania RIO, występuje wiele nieprawidłowości związanych z określaniem limitów zobowiązań. Błędy są następujące:

• brak ustalenia limitu,
• ustalenie limitu zawyżonego czy zbędnego,
• niedostosowanie limitu do zaciąganych przychodów.

Często zdarza się też błędne rozumienie limitu, a mianowicie, że ma on charakter „odnawialny”.

Ważne!

Limit obowiązuje łącznie na cały rok, nie odnawia się po każdej spłacie.

Wskazówki RIO

►Jeśli jest upoważnienie do emisji papierów, to musi być też określony limit

Kolegium RIO w Gdańsku w uchwale z 23 listopada 2023 r. (nr 158/g221/Z/23) stwierdziło, że w uchwale budżetowej rada gminy nie określiła „kwoty limitu do zaciągania zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych z przeznaczeniem na wcześniejszą spłatę istniejącego długu”.

Tymczasem, jak stwierdziła Izba, wprowadzono w treści uchwały upoważnienie dla wójta gminy do emisji papierów wartościowych na wcześniejszą spłatę istniejącego długu. A skoro tak – to w uchwale powinna znaleźć się kwota limitu do zaciągania zobowiązań na ten cel. Zdaniem RIO badana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem ww. art. 212 ust. 1 pkt 6 u.f.p.

► Limit nie może być wyższy niż zaciągane zobowiązanie

Kolegium RIO w Warszawie w uchwale z 4 lipca 2023 r. (nr 16.260.2023) wskazało m.in., że: „Niedostosowanie wysokości limitu zobowiązań do zmiany wysokości przychodów z tytułu emisji papierów wartościowych przeznaczonych na sfinansowanie planowanego deficytu budżetu stanowi naruszenie art. 212 ust. 1 pkt 6 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem uchwała budżetowa określa limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 tej ustawy”.

Kolegium RIO podkreśliło, że w takiej sytuacji limit nie powinien być wyższy niż kwota przychodów, z którymi jest on bezpośrednio powiązany — w omawianym przypadku chodziło o przychody pochodzące z emisji obligacji.

W badanym przypadku limit został ustalony na poziomie zawyżonym. Kolegium RIO zakwestionowało zapisy, zgodnie z którymi kwota przychodów z tytułu sprzedaży papierów wartościowych przeznaczonych na sfinansowanie planowanego deficytu budżetu wynosiła 10,5 mln zł, podczas gdy limit zobowiązań z tytułu emisji tych papierów określono na 11,5 mln zł.

► Deficyt przejściowy trzeba spłacić w tym samym roku

Kolegium RIO w Warszawie w uchwale z 12 stycznia 2016 r. (nr 1.14.2016) m.in. wskazało, że „Zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe, z przeznaczeniem na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane”.

►Kwota deficytu nie jest odnawialna

Kolegium RIO w Warszawie w uchwale z 12 stycznia 2016 r. (nr 1.14.2016) uznało, że: „Nie zasługuje na aprobatę pogląd w zakresie dopuszczalności „odnawialności' limitu zobowiązań w ciągu roku, w odniesieniu do możliwości zaciągania zobowiązań na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego”.

poręczenia i gwarancje (par. 11 we wzorze)

Te postanowienia projektu uchwały budżetowej nie są elementami obowiązkowymi, mają charakter fakultatywny. Trzeba je jednak zastosować w przypadku, gdy dana jednostka samorządowa zdecydowała się na zawarcie umów dotyczących poręczeń lub gwarancji.

Wymóg ten wynika m.in. z art. 94 u.f.p., zgodnie z którym JST „mogą udzielać poręczeń i gwarancji, z uwzględnieniem przepisów tej ustawy. Łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej”.

Z kolei w myśl art. 212 ust. 1 pkt 7 u.f.p. uchwała budżetowa (więc również jej projekt) zawiera kwotę wydatków na spłatę przypadających w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, wymagalnych zobowiązań z tytułu udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego poręczeń i gwarancji.

Przytoczone przepisy pozostają w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s.g., który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym.

Konsekwencje zaniechania

Udzielenie poręczenia mimo braku upoważnienia wynikającego z uchwały budżetowej może skutkować odpowiedzialnością włodarza za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Potwierdziła to Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych w orzeczeniu z 19 października 2023 r. (sygn. akt BDF1.4800.14.2023).

W rozpatrywanej sprawie tak uzasadniała tezę o odpowiedzialności włodarza: „Wskazana norma art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s.g. nie pozostawia (…) wątpliwości, że zobowiązania wynikające z udzielanych poręczeń muszą wynikać z uchwały rady gminy na dany rok budżetowy, co w realiach sprawy nie miało miejsca. Podnieść również należy, iż przedmiotowy przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i powołanej u.s.g. nie ma jedynie charakteru formalnego, lecz poprzez określenie podziału kompetencji pomiędzy organami gminy umożliwia realizację zasady przejrzystości finansów publicznych.

Wskazówki RIO

► Jak ująć poręczenia i gwarancje

Jak zapisywać w budżecie i w Wieloletnich Prognozach Finansowych (WPF) kwoty potencjalnych wydatków z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji wyjaśniła RIO w Krakowie w stanowisku z 14 listopada 2023 r. (znak WIAS.710.70.2023).

RIO wskazała, że:

• „W załączniku do uchwały budżetowej, stanowiącym plan wydatków bieżących, należy wyszczególnić wszystkie zobowiązania z tytułu udzielonych przez JST poręczeń i gwarancji, obejmujące zarówno zobowiązania wymagalne, jak i potencjalne (niewymagalne), przypadające do spłaty w danym roku budżetowym”;
• „W WPF – należy ująć wszystkie wydatki budżetu JST z tytułu udzielonych przez jednostkę poręczeń i gwarancji, nie tylko wynikające ze zobowiązań wymagalnych, ale również te, które potencjalnie mogą przypadać do spłaty w poszczególnych latach budżetowych objętych wieloletnią prognozą finansową”.

szczególne zasady wykonywania budżetu (par. 12 we wzorze)

Przepisy u.f.p. (art. 212 ust. 1 pkt 8) nakazują zamieszczać w uchwale budżetowej zapisy o tzw. szczególnych zasadach wykonywania budżetu. Ustawa nie definiuje jednak tej kategorii. Do szczególnych zasad zalicza się różne dochody, które gmina uzyskuje z różnych źródeł.

W doktrynie [P. Walczak (red.), „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorządowych”, wyd. 2, 2021 r.] wskazuje się: „Szczególne zasady dotyczą dochodów i wydatków budżetu JST oraz stanowią odstępstwo od zawartej w przepisie art. 42 ust. 2 u.f.p. generalnej zasady niefunduszowania lub jedności materialnej budżetu, która stanowi, że środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wymienionych wydatków, chyba że odrębna ustawa stanowi inaczej”.

Zasadniczo chodzi tu o:

1) dochody z tytułu wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i wydatki z tego na realizację zadań określonych:

• w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych,
• w gminnym programie przeciwdziałania narkomanii;

2) dochody z tytułu wpływów z części opłaty za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w obrocie hurtowym i wydatki, na realizację zadań określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych;

3) dochody z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami i wydatki na pokrycie kosztów systemu gospodarowania odpadami komunalnymi określonych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

4) dochody i wydatki w związku z realizacją zadań określonych ustawą – Prawo ochrony środowiska.

Naruszenia związane z tym paragrafem budżetu najczęściej polegają na pominięciu w części normatywnej projektu uchwały budżetowej kwot dochodów/wydatków związanych z poszczególnymi rodzajami omawianych środków. Tymczasem powinny być one ujęte zarówno w części normatywnej projektu, jak i w załącznikach do niego.

Wskazówki RIO

► Trzeba uwzględnić dochody wynikające z odrębnych ustaw

Kolegium RIO w Rzeszowie w uchwale z 25 lutego 2025 r. (nr IX.416.2025) wskazało m.in. naruszenie polegające na „braku określenia w uchwale budżetowej szczególnych zasad wykonywania budżetu wynikających z odrębnych ustaw, tj. wynikających z przepisów:

• art. 403 ust.2 ustawy z 27 kwietnia 2021 r. – prawo ochrony środowiska (….)
• art. 6r ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (….)
• art. 18² i art. 9³ ust.4 ustawy z 26 października 1982 r o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (….)”.

Przypomnijmy, że dochody z ww. tytułów mogą stanowić źródło pokrycia deficytu budżetu jednostki samorządowej (art. 217 ust. 2 pkt 8 u.f.p.).

Fundusz sołecki (par. 13 we wzorze)

Podstawowe zasady funkcjonowania tzw. funduszu sołeckiego określa ustawa o funduszu sołeckim (dalej: u.f.s.).

Podejmowanie „decyzji” przez gminę w sprawie funduszu sołeckiego jest fakultatywne. W myśl art. 2 u.f.s. rada gminy rozstrzyga o wyodrębnieniu w budżecie gminy środków stanowiących fundusz, podejmując uchwałę, w której wyraża zgodę albo nie wyraża zgody na wyodrębnienie funduszu.

Środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które zgłoszone we wniosku, o którym mowa w art. 5 u.f.s.:

• są zadaniami własnymi gminy,
• służą poprawie warunków życia mieszkańców,
• są zgodne ze strategią rozwoju gminy.

Środki funduszu mogą być przeznaczone na pokrycie wydatków na działania zmierzające do usunięcia skutków klęski żywiołowej w rozumieniu ustawy o stanie klęski żywiołowej.

Główne nieprawidłowości

W praktyce najczęstsze problemy związane z funduszem sołeckim są następujące:

• ujmowanie w ramach budżetu (projektu) zadań, które niekoniecznie spełniają kryteria wskazane w ustawie o funduszu sołeckim albo realizowane są na nieruchomościach podmiotów trzecich;
• nieujmowanie zadań, które kryteria te spełniają, lecz z różnych przyczyn są pomijane w budżecie (projekcie).

Wskazówki RIO

►Z funduszu sołeckiego nie wolno zaplanować spłaty pożyczki

RIO w Lublinie w piśmie z 20 kwietnia 2023 r. (znak RIO.V.070.19.2023) wskazała, że niedopuszczalne jest finansowanie ze środków funduszu sołeckiego spłaty pożyczki. RIO argumentowała to tym, że:

• wydatkowanie środków funduszu sołeckiego, podlega rygorom określonym w u.f.p.;
• spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów są klasyfikowane nie jako wydatki, lecz jako rozchody publiczne;
• spłata zobowiązań nie stanowi wydatku publicznego.

►Na cudzym gruncie niedopuszczalne finansowanie przedsięwzięć

Kolegium RIO w Poznaniu w uchwale z 12 lutego 2025 r. (nr 3/218/2025) wskazało m.in.: „figura przydrożna oraz kapliczka, których renowację zaplanowano w ramach Funduszu Sołeckiego, znajdują się na gruncie, który nie jest własnością gminy, a zatem sfinansowanie tych przedsięwzięć z funduszu sołeckiego stanowi naruszenie art. ust. 6 u.f.p.”.

►Należy przyjąć zadania z prawidłowego wniosku sołectwa

Kolegium RIO w Lublinie w uchwale z 5 maja 2020 r. (nr 179/2020) wskazało m.in., że „przepisy ustawy o funduszu sołeckim wyłączają kompetencje organów gminy w zakresie decydowania o przeznaczeniu określonej w budżecie gminy puli środków, przenosząc je na organ uchwałodawczy sołectwa (zebranie wiejskie). Jeżeli sołectwo złoży w terminie odpowiadającym przepisom prawa wniosek, wójt gminy ma obowiązek uwzględnić jego treść w projekcie uchwały budżetowej, a rada gminy w uchwale budżetowej”. Kolegium dodało, że: „Skoro mieszkańcy sołectwa (…) uznali, że chcą to zadanie sfinansować w ramach przyznanych im środków funduszu sołeckiego, a organ stanowiący nie uznał go za wykraczające poza zadania własne gminy, nie służące poprawie warunków życia mieszkańców bądź też niezgodne ze strategią rozwoju gminy, to w ocenie Kolegium nie posiadał kompetencji do odrzucenia wniosku”.

Ostatecznie RIO uznała, że ponieważ nie było podstaw do odrzucenia wniosku sołectwa, to rada gminy powinna wprowadzić zmiany w załącznikach do uchwały budżetowej, w tym do: planu wydatków budżetu, wykazu inwestycji gminnych nieobjętych programami wieloletnimi, zadań realizowanych w ramach funduszu sołeckiego – z podziałem na sołectwa.

zestawienie dotacji (par. 14 we wzorze)

Stałym elementem projektu uchwały budżetowej są zestawienia dotacji, które mają zostać udzielone ze środków budżetowych.

W myśl art. 214 pkt 1 u.f.p. w załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się: zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu JST.

Z kolei zgodnie z art. 215 u.f.p.:

• zestawienie, o którym mowa w art. 214 pkt 1 u.f.p., sporządza się w podziale na dotacje dla jednostek sektora finansów publicznych i dotacje dla jednostek spoza sektora finansów publicznych;
• w zestawieniu, o którym mowa w art. 214 pkt 1 u.f.p., wyodrębnia się dotacje przedmiotowe, podmiotowe i celowe związane z realizacją zadań JST.

Nieprawidłowości dotyczące dotacji wewnętrznej w projekcie uchwały budżetowej najczęściej wiążą się z brakiem spójności pomiędzy zapisami części normatywnej projektu uchwały a jej załącznikami. Chodzi np. o sytuację, gdy w załączniku została pominięta dotacja, która została wykazana w załączniku dotyczącym wydatków.

Tego typu naruszenie Kolegium RIO w Bydgoszczy opisało w uchwale z 12 marca 2025 r. (nr VII/33/2025). Kolegium wskazało, że w kontrolowanym budżecie doszło do naruszenia m.in.: „art. 214 pkt 1 oraz art. 215 ust. 1 u.f.p. poprzez (…) nieujęcie w załączniku nr 5 „Plan dotacji dla jednostek sektora finansów publicznych”, zaplanowanej dotacji celowej na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych, wynikającej z załącznika nr 2 „Wydatki” (dz. 600 rozdz. 60014 par. 6300), w kwocie 582 937,00 zł”.

plany jednostek samorządowych (par. 15 i 16 we wzorze)

Do elementów budżetu należą:

• plan przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych (par. 15 wzoru),
• plan dochodów i wydatków dla wyodrębnionego rachunku samorządowych jednostek budżetowych, które prowadzą działalność określoną w ustawie – Prawo oświatowe (par. 16 wzoru).

Ustawodawca w art. 214 pkt 2 i 3 u.f.p uznaje te elementy za załączniki do projektu uchwały budżetowej.

Oczywiście przepisy te stosuje się tylko wtedy, gdy w strukturze samorządu działa samorządowy zakład budżetowy lub gdy organ stanowiący w uchwale dopuści możliwość gromadzenia dochodów na wyodrębnionym rachunku samorządowych jednostek budżetowych (dotyczy to głównie placówek oświatowych, takich jak przedszkola czy szkoły).

Dlatego te elementy nie są obowiązkową częścią projektu uchwały budżetowej. Ich ujęcie zależy od tego, czy w danym samorządzie istnieje zakład budżetowy lub wyodrębniony rachunek samorządowych jednostek oświatowych.

Podstawowym wymogiem wynikającym z tych przepisów jest zgodność danych – przychodów i kosztów oraz dochodów i wydatków – ujętych w planach finansowych z danymi określonymi przez organ stanowiący w załączniku do uchwały budżetowej.

Szczególna rola rachunku jednostek oświatowych

Szczególne znaczenie ma rachunek samorządowych jednostek budżetowych prowadzących działalność oświatową. Stanowi on wyjątek od ogólnej zasady funkcjonowania gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zgodnie z którą każda jednostka odprowadza uzyskane środki do budżetu swojej gminy. Przypomnijmy bowiem, że zgodnie z art. 11 u.f.p. jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które:

• pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu,
• odprowadzają pobrane dochody na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu JST.

Jednak w przypadku rachunku jednostek oświatowych przepisy (art. 223 u.f.p.) dają kierownikom placówek oświatowych większą samodzielność w wydatkowaniu środków, w tym w dokonywaniu zakupów na potrzeby szkół czy przedszkoli. Potwierdza to (nadal aktualne) orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z 18 czerwca 2012 r. (znak BDF1/4900/54/54/12/1437), w którym wyjaśniła ona, że „art. 223 u.f.p. stanowi wyjątek od regulacji art. 11 u.o.n.d.f.p i zezwala na utworzenie w jednostkach oświatowych instytucji wydzielonego rachunku dochodów pochodzących w szczególności ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej oraz odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie lub użytkowaniu tej jednostki. Jednostki mogą gromadzić na wyodrębnionym rachunku środki, które nie podlegają odprowadzeniu do budżetu i mogą być wykorzystane na własne cele”.

upoważnienia dla wójta (par. 17 wzoru)

Regulacje związane z konstruowaniem upoważnień dla wójta do różnego rodzaju czynności są obok opisanych wyżej limitów zaciągania zobowiązań, stosunkowo najczęściej obarczone różnymi nieprawidłowościami. Tak wynika z doświadczeń nadzorczo-opiniodawczej działalności RIO.

Jakie kompetencje może nadać rada

Podstawy prawne dla tych upoważnień wynikają przede wszystkim z art. 212 ust. 2 u.f.p., w myśl którego w uchwale budżetowej organ stanowiący JST może upoważnić zarząd do:

• zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 u.f.p. (czyli m.in. zaciągania zobowiązań na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu JST; finansowanie planowanego deficytu budżetu JST; spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów; wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej)
• zaciągania innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego,
• dokonywania zmian w budżecie, w zakresie określonym w art. 258 u.f.p.

W myśl tego ostatniego przepisu organ stanowiący JST może upoważnić zarząd do:

1) dokonywania innych zmian w planie wydatków niż określone w art. 257 u.f.p. (przepis ten upoważnia zarząd do dokonywania zmian np. w przypadku uzyskania lub zmiany wysokości dotacji lub subwencji – red.), z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami;

2) przekazania niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym JST;

3) przekazania uprawnień innym jednostkom organizacyjnym JST do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy;

4) dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków związanych ze:

a) zmianą kwot lub uzyskaniem płatności przekazywanych z budżetu środków europejskich, o ile zmiany te nie pogorszą wyniku budżetu,

b) zmianami w realizacji przedsięwzięcia finansowanego z udziałem środków europejskich albo środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3, o ile zmiany te nie pogorszą wyniku budżetu,

c) zwrotem płatności otrzymanych z budżetu środków europejskich.

Uwaga! Wspólnym mianownikiem ww. upoważnień jest to, że muszą zostać udzielone przez organ stanowiący JST (rada gminy/rada miasta). Bez takiego upoważnienia organ wykonawczy nie ma umocowania do podejmowania czynności np. zaciągnięcia pożyczki, kredytu czy dokonywania różnego rodzaju przesunięć w ramach planu finansowego.

Wskazówki RIO

►Rada upoważniając wójta do zaciągnięcia kredytu musi wskazać jego cel

Kolegium RIO w Gdańsku w uchwale z 27 stycznia 2022 r. (nr 023/g217/B/22) zwróciło uwagę na naruszenie polegające na braku określenia przeznaczenia zaciąganego kredytu.

W toku analizy prawnej RIO ustaliła, że w uchwale budżetowej znalazł się zapis upoważniający wójta do: „zaciągnięcia kredytów na pokrycie przejściowego deficytu budżetu w wysokości 2 000 000 zł oraz kredytu długoterminowego do wysokości 12 000 000 zł”. RIO uznała, że taki zapis jest wadliwy, ponieważ rada gminy, udzielając wójtowi upoważnienia do zaciągnięcia kredytu długoterminowego, nie określiła jego przeznaczenia. Stanowi to naruszenie art. 212 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

►Prezydent miasta nie potrzebuje upoważnienia do zawarcia ugody cywilnoprawnej

Kolegium RIO w Gdańsku w uchwale z 20 lipca 2022 r. (nr 114/g130/Z/23) zwróciło uwagę na nieprawidłowość polegającą na udzieleniu zbędnego upoważnienia dla prezydenta miasta. Chodziło o zapis: „upoważnia się prezydenta miasta do zaciągnięcia zobowiązania w wysokości 400 000 zł na sfinansowanie roszczeń wykonawcy powstałych w związku z realizacją zadania inwestycyjnego”.

RIO uznała, że zawarcie ugody cywilnoprawnej należy do kompetencji organu wykonawczego JST. Oznacza to, że zgoda rady miasta nie jest w takim przypadku wymagana. W konsekwencji nie ma podstaw, aby w uchwale budżetowej zamieszczać odrębne upoważnienie dla prezydenta miasta w tym zakresie.

► Do zaciągnięcia pożyczek trzeba upoważnić

RIO w Krakowie, w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 18 lipca 2023 r. (znak: WK.6130.10.23), wskazała m.in. na naruszenie polegające na zaciągnięciu „pożyczki na zakup autobusu elektrycznego w wysokości 202 000,00 zł, bez stosownego upoważnienia rady gminy, wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c oraz art. 60 ust. 2 pkt 1 u.s.g., a także z art. 91 ust. 1 i art. 212 ust. 1 pkt 6 u.f.p.

Przychody i rozchody z tytułu zaciągniętego zobowiązania zostały prawidłowo wykazane w Wieloletniej Prognozie Finansowej”. W ramach wniosku pokontrolnego RIO nakazała jednostce, aby długoterminowe kredyty i pożyczki były zaciągane wyłącznie do wysokości kwoty określonej w budżecie gminy na dany rok oraz w granicach upoważnienia udzielonego przez radę gminy – stosownie do postanowień art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c i art. 60 ust. 2 pkt 1 u.s.g., a także zgodnie z art. 91 ust. 1 i art. 212 ust. 1 pkt 6 u.f.p.

►Upoważnienie dla burmistrza musi dotyczyć pełnej kwoty kredytu

RIO w Łodzi w wystąpieniu pokontrolnym z 8 lipca 2024 r. (znak WK-602/31/2024) wskazała m.in. na następujące naruszenie: „Organ wykonawczy przekroczył upoważnienie do zaciągania zobowiązań wynikające z uchwały budżetowej, podpisując w dniu 1 sierpnia 2023 roku aneks do umowy o kredyt w rachunku bieżącym nr 19/2023/1/K z 26 maja 2023 r. zwiększający kwotę kredytu do 7 000 000,00 zł. Rada Miejska w (...) upoważniła burmistrza do zaciągania zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu do wysokości 6 000 000,00 zł”. Jak stwierdziła RIO, zwiększenie kwoty do 7 mln zł w upoważnieniu nastąpiło z opóźnieniem, bo dopiero 31 sierpnia 2023 r.

wykaz umów o partnerstwie publiczno-prywatnym (par. 18 we wzorze)

Wykaz umów o partnerstwie publiczno-prywatnym nie jest obligatoryjnym elementem projektu uchwały budżetowej. Jednak w sytuacji, gdy dana jednostka jest związana tego rodzaju umowami, musi je ująć w tym dokumencie.

Obowiązek ten znajduje częściowe uzasadnienie w przepisach, w tym w art. 221a u.f.p., w myśl którego z budżetu JST mogą być udzielane dotacje celowe na dofinansowanie kosztów inwestycji związanych z wykonywaniem zadań publicznych realizowanych w ramach umów o partnerstwie publiczno-prywatnym, z uwzględnieniem przepisów o partnerstwie publiczno-prywatnym. Udzielenie takiej dotacji następuje na podstawie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, z zachowaniem przepisów dotyczących postępowania w sprawach pomocy publicznej.

odpowiedzialność za wykonanie budżetu (par. 19 we wzorze)

Za wykonanie uchwały budżetowej odpowiada zawsze organ wykonawczy. Ujęcie takiego zapisu w projekcie stanowi zatem potwierdzenie zapisów u.f.p. Z art. 247 u.f.p. wynika m.in., że budżet JST wykonuje jej zarząd. Sprawuje on ogólny nadzór nad realizacją określonych uchwałą budżetową dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu JST.

WSA w Warszawie w wyroku z 30 września 2022 r. (sygn. akt II SA/Wa 3896/21) stwierdził: „Co prawda przepis art. 247 ust. 2 u.f.p. przewiduje pewne kompetencje nadzorcze organu wykonawczego jednostki samorządowej w stosunku do jej jednostek budżetowych. Stanowi, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego sprawuje ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest bowiem sporne, że przepis ten dotyczy nadzoru nad działaniami podejmowanymi przez podmioty i jednostki podległe organizacyjnie (np. jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe). Należy jednak podkreślić, że ten przepis ma charakter ogólny, nie określa żadnego konkretnego obowiązku prawnego ani kompetencji dotyczącej tego nadzoru. Wymaga więc wsparcia w postaci konkretnych przepisów zawartych w ustawie o finansach publicznych, umożliwiających rzeczywiste wykonywanie tej kompetencji na podstawie i w granicach prawa”.

określenie wejścia w życie (par. 20 we wzorze)

Termin wejścia w życie uchwały budżetowej może być określony w różny sposób. Dopuszczalne będą przykładowo następujące rozwiązania:

–„Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2026 r. i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa (…)” – jeśli oczywiście budżet zostanie uchwalony do 31 grudnia 2025 r.

„Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2026 r. i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa (…)” – w przypadku budżetu uchwalanego po 1 stycznia 2026 roku. ©℗

wzór