Jak przebiega procedura uchwalenia budżetu JST

W praktyce stosowanie przepisów niejednokrotnie prowadzi do konfliktów kompetencyjnych. W szczególności spory pojawiają się między radą gminy (radą powiatu, sejmikiem województwa) a wójtem (lub odpowiednio burmistrzem, prezydentem miasta, zarządem JST). Nie są także rzadkością napięcia wewnątrz samego organu stanowiącego, gdzie rozbieżne interesy polityczne i gospodarcze mogą prowadzić do trudności w uzgodnieniu wspólnego stanowiska wobec projektu uchwały budżetowej. Polityczny wymiar procedury budżetowej ujawnia się zatem w sposób szczególnie wyraźny, co nierzadko utrudnia prowadzenie stabilnej i przewidywalnej gospodarki budżetowej.

Ważne! W myśl art. 211 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) uchwała budżetowa ma charakter roczny, a okres jej obowiązywania pokrywa się z rokiem kalendarzowym. W praktyce oznacza to konieczność przyjęcia takiego harmonogramu działań, aby uchwała budżetowa mogła zostać podjęta przed początkiem roku, którego dotyczy.

Określenie trybu prac nad budżetem gminy: uchwała proceduralna

Za pierwszy etap procedury budżetowej można uznać uregulowanie procedury prac nad projektem uchwały budżetowej.

Obowiązek podjęcia uchwały w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej wynika z art. 234 u.f.p. Przepisy nie wskazują, na jaki okres taka uchwała powinna zostać uchwalona, zatem może być ona bezterminowa albo np. obowiązywać przez rok budżetowy lub daną kadencję organu stanowiącego. Co istotne – radni mogą zmienić uchwałę proceduralną w razie potrzeby. Zdarza się zatem, że takie uchwały zmieniające rady gmin przyjmują właśnie jesienią.

Zgodnie z art. 234 u.f.p. uchwała w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej określa w szczególności:

• minimalny stopień szczegółowości projektu budżetu,
• terminy obowiązujące w toku prac,
• wymogi dotyczące uzasadnienia projektu,
• katalog materiałów informacyjnych, które zarząd (organ wykonawczy) jest zobowiązany przedłożyć wraz z projektem uchwały.

 Na czym polega obowiązek uregulowania terminów prac nad projektem budżetu?

Określenie terminów oznacza wskazanie konkretnych dat lub okresów, w których mają być podejmowane poszczególne działania w ramach procedury budżetowej. Uchwała proceduralna nie może jednak ograniczać się do samego wskazania terminów – powinna równocześnie wskazać podmioty odpowiedzialne za wykonanie poszczególnych czynności oraz określić rodzaj obowiązków, jakie na niech spoczywają. Szczególne znaczenie ma to w powiatach, gdzie art. 53 u.s.p. wymaga uwzględnienia także obowiązków powiatowych służb, inspekcji i straży.

Dodatkowe wymogi wobec projektu budżetu JST

Ponadto organ stanowiący – korzystając z regulacji zawartych w art. 235 ust. 4 i 236 ust. 5 u.f.p. – może w uchwale proceduralnej nałożyć na organ wykonawczy obowiązek przedstawienia projektu budżetu w jeszcze bardziej szczegółowej formie, niż to określają regulacje ustawowe, np. w zakresie planowanych dochodów czy wydatków. W praktyce oznacza to, że rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa mogą doprecyzować, jakie dane i dokumenty powinny się znaleźć w dokumentacji budżetowej, aby ułatwić ocenę planowanych kwot i przyjętych założeń.

 Jakie dodatkowe kwestie poza elementami wskazanymi w art. 234 u.f.p. może regulować uchwała w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej i jakie są granice tych regulacji?

Poza ustawowo określonymi elementami uchwała proceduralna może obejmować szerszy katalog zagadnień dostosowanych do lokalnych uwarunkowań i specyfiki jednostki samorządu terytorialnego. Mogą to być w szczególności kwestie dotyczące:

• kierunków preferencji rozwojowych,
• planowanych przedsięwzięć inwestycyjnych,
• polityki cenowej w zakresie usług komunalnych, a także
• zatrudnienia i wynagrodzeń w jednostkach organizacyjnych samorządu.

Uchwała może również wprowadzać dodatkowe wymagania, takie jak:

• poziom szczegółowości objaśnień dołączanych do projektu budżetu,
• terminy i tryb prac rady w trakcie procedury uchwalania budżetu (w tym obowiązki przewodniczącego i poszczególnych komisji),
• warunki uczestnictwa organu wykonawczego w pracach rady i komisji oraz
• porządek posiedzenia rady, na którym rozpatrywany jest projekt uchwały budżetowej.

Granice regulacji wyznacza zasada legalizmu – uchwała proceduralna nie może przewidywać wydawania przez organ stanowiący wytycznych lub wskazówek dla organu wykonawczego co do treści projektu budżetu ani nakładać na organ wykonawczy obowiązku przedstawienia różnych wariantów projektu bądź jego kolejnych wersji poprawionych. Potwierdzają to orzeczenia regionalnych izb obrachunkowych, m.in. uchwała RIO w Zielonej Górze z 28 lipca 2010 r. (nr 261/2010) oraz uchwała RIO we Wrocławiu z 2 marca 2011 r. (nr 30/11).

Charakter uchwały w sprawie trybu prac nad budżetem

Uchwała proceduralna przyjmowana na podstawie art. 234 u.f.p. ma charakter aktu prawa wewnętrznego, co oznacza, że jej regulacje są adresowane wyłącznie do podmiotów organizacyjnie podległych organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Nie wywołuje ona skutków wobec podmiotów zewnętrznych, a jej obowiązywanie ogranicza się do sfery wewnętrznej danej jednostki.

Zakaz powtórzeń

Uchwała musi pozostawać w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa – ustawami i rozporządzeniami. Jednocześnie w uchwale proceduralnej nie wolno powtarzać treści przepisów ustawowych ani postanowień statutu JST, co podkreśliła RIO w Bydgoszczy w uchwale z 4 sierpnia 2010 r. (nr XVII/41/2010). Organ stanowiący nie może w drodze uchwały proceduralnej ponownie regulować tego, co już zostało unormowane ustawą, a tym bardziej wprowadzać zmian w zakresie ustawowych kompetencji organów czy procedur. Uchwała musi mieć charakter porządkujący i uzupełniający, a jej celem jest dostosowanie procedury budżetowej do lokalnych potrzeb przy zachowaniu pełnej zgodności z hierarchią źródeł prawa.

 Czy w uchwale w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej radni mogą wskazać burmistrzowi priorytety, które powinien uwzględniać przy opracowywaniu projektu budżetu? Czy mogą żądać, aby zarząd gminy szczegółowo uzasadniał wszystkie wydatki albo aby przygotowywał kilka wariantów budżetu?

Regionalne izby obrachunkowe stoją na stanowisku, że uchwała w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej powinna określać przede wszystkim zakres merytoryczny projektu budżetu oraz regulacje proceduralne dotyczące uchwalania budżetu, w tym harmonogram prac organu stanowiącego i jego komisji. Wynika to z art. 234 u.f.p., który wskazuje jedynie minimalny katalog elementów, jakie muszą znaleźć się w uchwale proceduralnej, posługując się zwrotem „w szczególności”. Poza wymaganymi elementami uchwała proceduralna może jednak uwzględniać inne kwestie, takie jak kierunki rozwoju i przedsięwzięcia inwestycyjne, polityka cenowa w zakresie usług komunalnych, zatrudnienie i wynagrodzenia w jednostkach organizacyjnych, a także określać szczegółowość objaśnień do projektu budżetu, terminy i tryb prac rady, warunki uczestnictwa zarządu w tych pracach czy porządek sesji, na której uchwała budżetowa jest podejmowana. Niedopuszczalne jest natomiast, aby rada gminy nakładała na burmistrza lub zarząd obowiązek opracowywania różnych wariantów projektu budżetu, jego „wersji poprawionej” czy też wykonywania wiążących wskazówek lub wytycznych co do treści projektu. Stanowisko to zostało jednoznacznie potwierdzone m.in. w uchwałach RIO w Zielonej Górze z 28 lipca 2010 r. (nr 261/2010) oraz RIO we Wrocławiu z 2 marca 2011 r. (nr 30/11).

Etap przygotowawczy: kto ustala zasady

W praktyce często pojawia się pytanie, czy rada gminy w uchwale proceduralnej powinna regulować etap przygotowywania projektu budżetu przez organ wykonawczy.

►Dominujące stanowisko RIO. W orzecznictwie regionalnych izb obrachunkowych utrwalił się pogląd, że uchwała proceduralna powinna określać sposób pracy nad projektem budżetu od momentu jego sporządzenia przez organ wykonawczy i przekazania radzie (gminy, powiatu) lub sejmikowi. Regionalne izby obrachunkowe wielokrotnie przy tym podkreślały, że organ stanowiący nie ma kompetencji do ingerowania w etap przygotowawczy, gdyż opracowanie i złożenie projektu budżetu należy do kompetencji zarządu.

Na marginesie dodajmy przy tym, że niekiedy w literaturze zwraca się również uwagę na to, że takie określanie terminu jest nieprecyzyjne, gdyż utożsamia moment rozpoczęcia prac nad projektem uchwały budżetowej z chwilą jego sporządzenia przez organ wykonawczy, podczas gdy bardziej trafne wydaje się uznanie za punkt wyjścia momentu, w której projekt ten zostaje formalnie przedłożony organowi stanowiącemu. Dopiero bowiem od tej chwili organ stanowiący rozpoczyna własne działania nad projektem, przejmując odpowiedzialność za dalszy bieg procedury. Takie stanowisko prezentuje m.in. A. Mikos-Sitek w komentarzu do ustawy o finansach publicznych [ramka 2].

► Odmienne poglądy. Na tle dominującej linii orzeczniczej izb formułowane są jednak w literaturze stanowiska odmienne. Podkreśla się, że utożsamienie momentu rozpoczęcia prac nad projektem uchwały budżetowej z chwilą jego sporządzenia przez zarząd idzie zbyt daleko i nie znajduje wystarczającego uzasadnienia w przepisach. Zwraca się uwagę na to, że kompetencje organu wykonawczego związane są przede wszystkim z kształtowaniem treści budżetu jako planu finansowego, natomiast kwestie proceduralne, dotyczące trybu prac nad projektem, mogą w pewnym zakresie podlegać regulacji organu stanowiącego. Zaznacza się przy tym, że organ stanowiący nie jest uprawniony do ingerowania w sposób realizacji obowiązków przez zarząd, ale może uregulować jego powinności w ramach trybu prac nad projektem.

Uzasadnieniem dla takiego szerszego ujęcia jest m.in. art. 53 u.s.p., który nakłada na radę powiatu obowiązek określenia w uchwale proceduralnej także zadań powiatowych służb, inspekcji i straży. Przepis ten wskazuje, że ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu swobodę w określeniu zakresu spraw podlegających unormowaniu, wskazując jedynie niektóre elementy obligatoryjne. Stanowisko to podziela m.in. K. Sawicka, wskazując, że art. 234 u.f.p. daje podstawy do przyjęcia szerszej koncepcji przedmiotu uchwały proceduralnej (K. Sawicka, „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz”, pod red. Z. Ofiarskiego, Lex 2021/el.).

Z kolei G. Czernocki akcentuje, że sam art. 234 u.f.p. przewiduje, iż uchwała organu stanowiącego określa w szczególności wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne dołączane do projektu budżetu (G. Czernocki, „Przedmiot uchwały w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej”, Finanse komunalne 2020, nr 1, s. 22). Skoro sporządzenie uzasadnienia i zgromadzenie materiałów informacyjnych następuje przed przedłożeniem projektu radzie, czynności te należy uznać za element prac nad projektem budżetu. Tym samym stanowisko RIO, które ogranicza uchwałę proceduralną wyłącznie do etapu po sporządzeniu projektu, pozostaje w sprzeczności z brzmieniem i celem art. 234 u.f.p.

►Praktyka kształtowana przez stanowisko RIO. Pomimo krytycznych głosów doktryny w praktyce samorządowej oraz w kontrolach RIO wciąż dominuje interpretacja przyjmująca, że uchwała proceduralna powinna regulować tryb prac nad projektem uchwały budżetowej od momentu jego sporządzenia przez zarząd i przekazania radzie, a nie wcześniej. Oznacza to, że choć istnieją argumenty za szerszym rozumieniem art. 234 u.f.p., praktyka orzecznicza izb nadaje kierunek dominującej wykładni w tym zakresie.

►Forma. Opisane powyżej rozumienie art. 234 u.f.p. rodzi pytanie o właściwą formę, w jakiej organ wykonawczy powinien określić procedurę przygotowania samego projektu budżetu. Ustawa nie przewiduje w tym zakresie szczegółowych regulacji. W praktyce przyjęło się, że zagadnienia te porządkowane są w statucie jednostki samorządu terytorialnego, w regulaminie organizacyjnym urzędu lub w odrębnym akcie wewnętrznym, najczęściej w postaci zarządzenia organu wykonawczego.

Powiat: specyficzne przepisy

Warto zwrócić uwagę na to, że art. 53 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej: u.s.p.) zawiera szczególną regulację odnoszącą się do procedury budżetowej na tym szczeblu samorządu. Zgodnie z tym przepisem „rada powiatu, określając tryb prac nad projektem uchwały budżetowej, uwzględnia w szczególności obowiązki powiatowych służb, inspekcji i straży w toku prac nad tym projektem”. Przepis ten należy postrzegać jako uzupełnienie art. 234 u.f.p., który nakłada na organy stanowiące JST ogólny obowiązek przyjęcia uchwały proceduralnej. W odniesieniu do powiatu unormowanie to w sposób wyraźny rozszerza przedmiot uchwały proceduralnej, nakazując włączenie do niej również regulacji związanych z funkcjonowaniem wskazanych służb i formacji.

W praktyce przyjmuje się, że w uchwale proceduralnej powinny znaleźć się przepisy przewidujące obowiązki kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, w tym zwłaszcza służb, inspekcji i straży, polegające na sporządzeniu oraz przedłożeniu materiałów planistycznych niezbędnych do opracowania projektu budżetu powiatu przez zarząd.

►Termin dla jednostek. Zazwyczaj wskazuje się, że termin na wykonanie powyższych czynności powinien być wyznaczony najpóźniej do końca września roku poprzedzającego rok budżetowy. Takie rozwiązanie pozwala zapewnić zarządowi odpowiedni czas na skompletowanie i opracowanie materiałów budżetowych oraz przygotowanie projektu uchwały budżetowej zgodnie z ustawowymi terminami.

►Niezharmonizowane przepisy. Regulacja ta jest jednak przedmiotem krytyki w literaturze. Podnosi się, że nakaz uwzględniania obowiązków powiatowych służb, inspekcji i straży w uchwale proceduralnej nie w pełni harmonizuje z poglądem, zgodnie z którym uchwała proceduralna ma odnosić się wyłącznie do etapu prac następującego po złożeniu przez zarząd projektu budżetu radzie powiatu. Jeżeli bowiem przyjąć, że uchwała proceduralna dotyczy jedynie procedury uchwalania budżetu w organie stanowiącym, trudno wskazać realne obowiązki wspomnianych jednostek na tym późniejszym etapie.

Z drugiej strony, unormowanie zawarte w art. 53 u.s.p. może być traktowane jako wyjątek od ogólnej zasady, zgodnie z którą organ stanowiący nie jest uprawniony do ingerowania w przebieg procesu planistycznego poprzedzającego złożenie projektu budżetu. Tym samym przepis ten stwarza podstawę prawną do tego, aby w odniesieniu do powiatu w uchwale proceduralnej określać także czynności związane z przygotowywaniem materiałów planistycznych przez powiatowe służby, inspekcje i straże, pozostające w związku z opracowywaniem projektu uchwały budżetowej przez zarząd powiatu.

Uwaga! W konsekwencji należy przyjąć, że uchwała proceduralna podejmowana przez radę powiatu na podstawie art. 234 u.f.p. w związku z art. 53 u.s.p. powinna mieć szerszy zakres niż analogiczne uchwały w gminach i województwach. Oprócz ogólnych elementów wskazanych w art. 234 u.f.p. musi ona bowiem regulować także szczególne obowiązki powiatowych służb, inspekcji i straży, związane z przygotowaniem materiałów planistycznych i przekazaniem ich zarządowi w odpowiednim terminie. Rozwiązanie to, choć krytykowane jako niespójne systemowo, pozostaje obowiązującym elementem procedury budżetowej na szczeblu powiatu i znajduje uzasadnienie wprost w treści obowiązujących przepisów prawa.

Rola zarządu

Organ wykonawczy odgrywa kluczową rolę jako projektodawca uchwały budżetowej. Jego udział w pracach organu stanowiącego nie kończy się na przedłożeniu projektu – powinien on brać aktywny udział w posiedzeniach komisji i sesjach, zgłaszać autopoprawki, a także opiniować poprawki zgłaszane przez radnych. W niektórych przypadkach wprowadzenie zmian do projektu uchwały budżetowej wymaga wyraźnej zgody organu wykonawczego, co wynika z jego wyłącznej inicjatywy w sprawie projektu budżetu.

Nałożenie obowiązków

W praktyce pojawiają się wątpliwości, czy organ stanowiący JST może w uchwale w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej nałożyć na organ wykonawczy obowiązek podejmowania określonych działań na etapie rozpatrywania projektu budżetu. W szczególności pojawia się pytanie, czy uchwała proceduralna może nakładać obowiązki na organ wykonawczy na etapie rozpatrywania projektu budżetu przez organ stanowiący – np. obowiązek przygotowania autopoprawek lub pisemnych stanowisk do wniosków zgłaszanych przez komisje rady lub poszczególnych radnych.

W praktyce spotyka się bowiem w uchwałach określających tryb prac nad projektem uchwały budżetowej rozwiązania, zgodnie z którymi organ wykonawczy zobowiązany jest – najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy – do:

• sporządzenia autopoprawki do projektu uchwały budżetowej, uwzględniającej zgłoszone wnioski,
• przedłożenia pisemnej odpowiedzi w przypadku nieuwzględnienia wniosków komisji lub radnych,
• przedstawienia stanowiska w odniesieniu do opinii komisji właściwej do spraw budżetu.

Tworzenie tego typu regulacji jest uzasadniane potrzebą i zarazem koniecznością współdziałania organów JST w toku rozpatrywania projektu budżetu. Podkreśla się, że udział organu wykonawczego w procedurze budżetowej nie powinien ograniczać się do etapu przedłożenia projektu, lecz obejmować również jego rozpatrywanie przez radę lub sejmik.

Z punktu widzenia organu wykonawczego ma to szczególne znaczenie w sytuacjach, gdy proponowane przez komisje lub radnych zmiany prowadzą do zwiększenia wydatków, zmniejszenia dochodów i zwiększenia deficytu budżetu – wówczas wyrażenie stanowiska przez zarząd lub wójta (burmistrza, prezydenta) staje się konieczne z perspektywy zachowania równowagi budżetowej i odpowiedzialności za wykonanie budżetu. Organ wykonawczy dysponuje w tym zakresie prawem wnoszenia autopoprawek lub opiniowania zmian, ale nie może zostać zobligowany do określonego sposobu działania.

Zasadnicze ograniczenie wynika z konstytucyjnej i ustawowej zasady podziału kompetencji organów samorządu terytorialnego. O ile bowiem organ wykonawczy ma prawo uczestniczyć w pracach nad projektem budżetu i wpływać na jego kształt poprzez autopoprawki oraz wyrażanie stanowiska wobec zmian proponowanych przez organ stanowiący, o tyle wyłączna kompetencja do uchwalenia budżetu należy do organu stanowiącego. Organ wykonawczy nie może być więc przez ten organ zobowiązany do podejmowania określonych czynności, które miałyby zastąpić decyzje rady lub sejmiku w zakresie kształtowania treści uchwały budżetowej.

►Stanowiska RIO. W orzecznictwie regionalnych izb obrachunkowych konsekwentnie podkreśla się brak podstaw prawnych do wprowadzania w uchwałach proceduralnych obowiązków organu wykonawczego w powyższym zakresie. I tak:

• RIO we Wrocławiu w uchwale z 27 października 2010 r. (nr 88/2010) wskazała, że uchwała proceduralna nie może przewidywać czynności organu wykonawczego zmierzających do dokonania zmian w projekcie budżetu już przedłożonym organowi stanowiącemu.
• RIO w Poznaniu w uchwale z 6 października 2010 r. (nr 18/1570/2010) wyraziła podobne stanowisko, uznając, iż nałożenie na organ wykonawczy obowiązku ustosunkowania się do opinii komisji właściwej do spraw budżetu pozostaje w sprzeczności z zasadą wyłącznej kompetencji organu stanowiącego do uchwalania budżetu.
• RIO w Szczecinie w uchwale z 22 maja 2018 r. (nr XIV.136.K.2018) również jednoznacznie stwierdziła, że organ stanowiący nie jest uprawniony do nakładania na organ wykonawczy obowiązków sporządzania autopoprawek ani pisemnych odpowiedzi na opinie komisji budżetowej.

Z powyższego wynika, że:

• w uchwale w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej można przewidzieć ogólne zasady współpracy organów JST w fazie rozpatrywania projektu, w tym zapewnienie organowi wykonawczemu możliwości uczestnictwa w posiedzeniach komisji i sesji oraz przedstawiania opinii do proponowanych zmian;
• uchwała nie może jednak przybierać formy aktu, który nakłada na organ wykonawczy obowiązek określonego zachowania wobec wniosków komisji lub radnych, gdyż prowadziłoby to do przekroczenia kompetencji przez organ stanowiący i naruszenia zasady podziału zadań i odpowiedzialności między organami JST.

Dodatkowe informacje

W uchwale proceduralnej rada JST może określać obowiązek przedłożenia przez zarząd dokumentów umożliwiających rzetelną ocenę projektu budżetu. Mogą to być m.in. informacje dotyczące:

• przewidywanych źródeł dochodów,
• planowanych wydatków,
• wysokości i struktury planowanego długu,
• emisji obligacji,
• zamierzeń związanych z pozyskiwaniem środków unijnych,
• udzielania pomocy innym jednostkom
• założeń projektu budżetu wskazujących kierunki polityki finansowej jednostki.

Dokumenty te mają ułatwić radnym ocenę realności i zasadności projektu oraz powiązanie go ze strategią rozwoju jednostki.

 Co musi zawierać uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej?

Uzasadnienie załączone do projektu uchwały budżetowej musi mieć charakter merytoryczny oraz analityczny. Powinno zatem:

• wskazywać przyjęte rozwiązania,
• opisywać sposób ich realizacji,
• wykazywać, że zaproponowane rozwiązania są najkorzystniejsze w danych warunkach dla realizacji zadań publicznych.

Konieczne jest również przedstawienie przewidywanych skutków:

• społecznych,
• ekonomicznych i
• finansowych.

Uzasadnienie ma więc służyć nie tylko przejrzystości, lecz także racjonalizacji procesu decyzyjnego oraz zapewnieniu radnym i opinii publicznej rzetelnej informacji na temat przyjętych założeń budżetowych.

Opracowanie projektu: zadanie wójta, burmistrza, prezydenta

Inicjatywa w zakresie przedłożenia projektu przysługuje odpowiednio wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) albo zarządowi powiatu bądź województwa.

Na etapie przygotowania projektu organ wykonawczy odpowiada za całość prac koncepcyjno-analitycznych, koordynację materiałów planistycznych pochodzących z jednostek organizacyjnych oraz ich weryfikację pod kątem legalności, realności i spójności finansowej. W ustalonym terminie (w praktyce zazwyczaj np. do 15 września poprzedzającego rok budżetowy), kierownicy gminnych jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i komunalnych osób prawnych zobowiązani są do opracowania i przekazania skarbnikowi gminy planów rzeczowych i projektów planów finansowych.

Wnioski do projektu budżetu mogą zgłaszać także radni, jednostki pomocnicze gminy (sołectwa, osiedla, dzielnice), a nawet komitety społeczne (np. ustawowy termin dla sołectwa wynikający z art. 5 ust. 4 ustawy o funduszu sołeckim to 30 września). Na podstawie tych materiałów, wniosków oraz prognozowanych kwot dochodów własnych, dotacji celowych, subwencji ogólnej z budżetu państwa i innych źródeł, skarbnik gminy sporządza zbiorcze zestawienie dochodów i wydatków. W kolejnym kroku zarząd gminy, wykorzystując powyższe zestawienia przygotowane przez skarbnika, opracowuje projekt budżetu wraz z objaśnieniami i informacją o stanie mienia komunalnego.

Podstawowe wymogi

Projekt uchwały budżetowej musi zostać opracowany z uwzględnieniem elementów obligatoryjnych i fakultatywnych przewidzianych przez ustawodawcę w art. 235 u.f.p. W praktyce oznacza to konieczność przedstawienia planu dochodów i wydatków w odpowiednim układzie klasyfikacyjnym, ujęcia przychodów i rozchodów budżetu, a także innych składników wymaganych przez przepisy – w tym rozwiązań, które mogą być określone w sposób bardziej szczegółowy na poziomie lokalnym (np. przez zwiększony stopień agregacji lub dekompozycji pozycji planu, o ile służy to przejrzystości i jawności).

Równolegle organ wykonawczy dokonuje weryfikacji zgodności proponowanych wielkości z celami polityk publicznych realizowanych przez JST, z dokumentami strategicznymi oraz – co do zasady – z wieloletnią prognozą finansową, tak aby zapewnić spójność między planowaniem rocznym i wieloletnim.

Ważne! Projekt budżetu jest przyjmowany zarządzeniem wójta/burmistrza/prezydenta miasta albo uchwałą zarządu powiatu (województwa).

 Jakie są podstawowe kategorie dochodów JST i jakie znaczenie ma ich podział na dochody bieżące i majątkowe?

Dochody JST dzieli się na bieżące i majątkowe. Podział ten znajduje odzwierciedlenie zarówno w u.f.p., jak i w praktyce sporządzania planów dochodów.

► Dochody bieżące – to wszystkie dochody budżetowe, które nie zostały zakwalifikowane jako dochody majątkowe. Obejmują one m.in. podatki i opłaty lokalne, subwencje ogólne, dotacje na zadania bieżące, wpływy z usług czy inne należności powtarzalne.

► Dochody majątkowe – zgodnie z art. 235 ust. 3 u.f.p. obejmują w szczególności:

• dotacje i środki przeznaczone na inwestycje (pochodzące z budżetu państwa, funduszy celowych, od innych JST, z budżetu UE i innych źródeł zagranicznych),
• dochody ze sprzedaży majątku, w tym nieruchomości, ruchomości i aktywów finansowych,
• dochody z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Z punktu widzenia gospodarowania finansami samorządowymi istotne jest wyraźne wyodrębnienie dochodów majątkowych, gdyż mają one charakter nieregularny, często jednorazowy i z reguły przeznaczane są na finansowanie inwestycji. Podział na dochody bieżące i majątkowe umożliwia ocenę stabilności dochodów, ich powtarzalności i znaczenia dla równowagi budżetu.

 Jakie znaczenie ma wyodrębnienie wydatków bieżących i majątkowych w planie wydatków JST?

Plan wydatków JST sporządza się w układzie klasyfikacji budżetowej obejmującym działy i rozdziały, przy jednoczesnym podziale na wydatki bieżące i wydatki majątkowe (art. 236 u.f.p.). Podział ten pełni fundamentalną funkcję, ponieważ pozwala na rozróżnienie środków przeznaczonych na bieżące utrzymanie i funkcjonowanie jednostki od nakładów o charakterze inwestycyjnym.

Do wydatków bieżących zalicza się w szczególności:

• wydatki jednostek budżetowych (na wynagrodzenia i pochodne, a także na realizację statutowych zadań),
• dotacje na zadania bieżące,
• świadczenia na rzecz osób fizycznych,
• wydatki na programy współfinansowane ze środków unijnych,
• wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji przypadające w danym roku budżetowym,
• koszty obsługi długu jednostki samorządu.

Do wydatków majątkowych zalicza się przede wszystkim:

• wydatki inwestycyjne (np. budowa infrastruktury),
• dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji,
• wydatki na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.

Wyodrębnienie obu kategorii wydatków ma zasadnicze znaczenie analityczne: pozwala na ocenę proporcji między finansowaniem bieżącej działalności a rozwojem inwestycyjnym JST oraz umożliwia monitorowanie zdolności jednostki do ponoszenia wydatków rozwojowych przy zachowaniu stabilności finansów publicznych.

 Jak szczegółowy musi być planu dochodów i wydatków w budżecie JST?

Przepisy u.f.p. wskazują minimalny stopień szczegółowości planów dochodów i wydatków. Dodatkowo w planie budżetu wyodrębnia się dochody i wydatki związane z:

• realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej,
• realizacją zadań powierzonych JST na mocy porozumień,
• wykonywaniem zadań na podstawie umów zawartych między jednostkami samorządu. Organ stanowiący JST, podejmując uchwałę proceduralną, może jednak wprowadzić większy poziom szczegółowości, np. poprzez wymóg prezentacji dochodów i wydatków w podziale na źródła oraz kategorie.

Większa szczegółowość planu umożliwia radnym, organom nadzoru oraz mieszkańcom uzyskanie pełniejszego obrazu sytuacji finansowej jednostki. Służy ona także realizacji konstytucyjnej zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych, ułatwiając ocenę efektywności wydatkowania środków publicznych i kontrolę nad kierunkami polityki budżetowej.

Opiniowanie projektu i przedłożenie radzie

Zarząd JST do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej organowi stanowiącemu JST, a także regionalnej izbie obrachunkowej – w celu zaopiniowania przez nią.

Wraz z projektem uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedkłada organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i regionalnej izbie obrachunkowej:
1) uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej;
2) inne materiały określone przez organ stanowiący w uchwale w sprawie procedury przygotowania budżetu.

Ważne! Po otrzymaniu projektu, komisja RIO ma 14 dni na jego analizę i wydanie opinii w formie pisemnej.

Opinia RIO dotycząca projektu uchwały budżetowej jest narzędziem kontroli prewencyjnej i ma służyć zwiększeniu przejrzystości oraz legalności działań jednostek samorządu terytorialnego. Obowiązek uzyskania takiej opinii wynika z art. 13 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (dalej: u.r.i.o.).

 Czy opinia RIO jest wiążąca dla organu stanowiącego JST?

Charakter opinii jest niewiążący – rada gminy, powiatu czy sejmik województwa nie muszą się nią kierować. Mogą uchwalić budżet nawet przy opinii negatywnej. Jednak lekceważenie opinii jest obarczone ryzykiem, bo jeśli wskazane w niej naruszenia rzeczywiście istnieją, wojewoda lub sama izba mogą wszcząć procedurę nadzorczą, prowadzącą do unieważnienia uchwały budżetowej.

RIO ocenia przede wszystkim zgodność projektu z prawem – bada m.in. kompletność ujętych dochodów i wydatków, zgodność z art. 242 u.f.p. (relacja bieżących dochodów i wydatków) i art. 243 u.f.p. (relacja długu). Istotnym elementem jest również badanie realności planowanych dochodów. Choć u.f.p. nie przewiduje wprost wymogu realistyczności dla budżetu (w odróżnieniu od WPF), w praktyce przyjmuje się, że nierealistyczne dochody naruszają konstrukcję budżetu i mogą stanowić podstawę opinii negatywnej.

Przykład 1

 Jaka sankcja grozi za nieprzedstawienie RIO projektu budżetu w wyznaczonym terminie, czyli do 15 listopada?

Przepisy u.f.p. nie przewidują bezpośrednich sankcji za naruszenie wskazanego terminu. W doktrynie dominuje pogląd, że termin ten ma charakter instrukcyjny, a więc jego przekroczenie nie skutkuje automatycznie nieważnością dalszych czynności czy bezskutecznością projektu. Niemniej jednak, z uwagi na wagę budżetu jako podstawowego aktu gospodarki finansowej, opóźnienia w przedłożeniu projektu budżetu oceniane są negatywnie, a ich skutki praktyczne mogą być daleko idące [przykład 2].

►Ryzyko zastosowania art. 96 ust. 2 u.s.g. Pewne konsekwencje mogą jednak wynikać z zastosowania ogólnych przepisów ustrojowych dotyczących nadzoru nad działalnością JST. Przykładowo, zgodnie z art. 96 ust. 2 u.s.g. w przypadku powtarzających się naruszeń Konstytucji lub ustaw przez wójta wojewoda wzywa go do zaprzestania tych naruszeń, a w razie bezskuteczności wezwania – może wystąpić do prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o jego odwołanie. Następstwem odwołania jest wyznaczenie przez prezesa Rady Ministrów osoby pełniącej obowiązki organu wykonawczego do czasu wyboru nowego włodarza. Mechanizm ten jest jednak trudny do zastosowania w odniesieniu do uchybień terminowych przy przedkładaniu projektu budżetu, gdyż ustawowy warunek stanowi powtarzalność naruszeń, a w analizowanym przypadku mamy do czynienia raczej z zaniechaniem niż z działaniem sprzecznym z prawem.

►Zakłócenia w działalności jednostek organizacyjnych. Niezależnie od tego, obowiązek terminowego sporządzenia i przedłożenia projektu budżetu ma istotne znaczenie praktyczne. Po pierwsze, zgodnie z art. 248 ust. 1 i 2 u.f.p. podległe jednostki organizacyjne muszą przygotować swoje projekty planów finansowych w terminie 30 dni od przekazania przez zarząd informacji niezbędnych do sporządzenia planów, najpóźniej do 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy, opierając się na danych wynikających z projektu budżetu JST. Nieterminowe przedłożenie projektu prowadzi więc do zakłóceń w przygotowaniu planów finansowych przez jednostki organizacyjne, co osłabia stabilność i przewidywalność całego procesu planistycznego.

►Paraliż finansowy. Po drugie, ustawodawca wskazuje także ostateczną granicę czasową. Zgodnie z art. 240 ust. 1 u.f.p., jeżeli uchwała budżetowa nie została jeszcze podjęta, podstawą prowadzenia gospodarki finansowej od początku roku budżetowego jest projekt uchwały budżetowej przedłożony organowi stanowiącemu, przy czym termin graniczny na jego przedłożenie przypada 31 grudnia roku poprzedzającego. Niedochowanie tego terminu skutkuje brakiem podstaw prawnych do prowadzenia gospodarki finansowej JST, a tym samym uniemożliwia zarówno dokonywanie wydatków, jak i zaciąganie zobowiązań.

Należy podkreślić, że dokonanie wydatków publicznych bez odpowiedniego upoważnienia (tj. poza ustawą budżetową, uchwałą budżetową bądź planem finansowym jednostki) lub z przekroczeniem zakresu takiego upoważnienia, stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Tego rodzaju naruszenie może rodzić odpowiedzialność osób pełniących funkcje związane z wykonaniem budżetu (por. Z. Ofiarski [red.], „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz”, LEX 2019/el.).

Uwaga! Choć ustawodawca nie przewidział bezpośredniej sankcji w postaci nieważności czy odpowiedzialności karnej za niezachowanie terminu 15 listopada, jego niedochowanie może prowadzić do poważnych komplikacji organizacyjnych, a w przypadku niedotrzymania ostatecznego terminu – 31 grudnia – nawet do paraliżu finansowego jednostki. W konsekwencji, choć sankcje mają charakter pośredni, ciężar odpowiedzialności spoczywa w praktyce na organie wykonawczym, zarówno w wymiarze prawnym, jak i politycznym.

Przykład 2

Obowiązki jednostek organizacyjnych

Zgodnie z art. 248 u.f.p. w ciągu 7 dni od przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu zarząd JST przekazuje jednostkom organizacyjnym niezbędne informacje służące do sporządzenia projektów ich własnych planów finansowych. Następnie jednostki te mają obowiązek opracowania i przedstawienia projektów w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji (jednak nie później niż do 22 grudnia).

Ważne! Załącznikami do uchwały budżetowej w myśl art. 214 u.f.p. są m.in.:

• plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych (art. 214 pkt 3 u.f.p.) oraz
• plan dochodów i wydatków jednostek oświatowych posiadających wydzielone rachunki dochodów (art. 214 pkt 2 u.f.p.).

 Czy po przekazanego projektu uchwały budżetowej radzie wójt (burmistrz, prezydent miasta, starosta) może zgłaszać autopoprawki?

Kwestia dopuszczalności zgłaszania przez organ wykonawczy JST autopoprawek do przekazanego już organowi stanowiącemu projektu uchwały budżetowej od lat budzi kontrowersje zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie regionalnych izb obrachunkowych. Problem sprowadza się zasadniczo do pytania: czy po formalnym przedłożeniu projektu w terminie wskazanym w art. 238 ust. 1 u.f.p., organ wykonawczy może w dalszym ciągu samodzielnie modyfikować projekt, czy też każda zmiana musi przybrać formę poprawki zgłaszanej i rozpatrywanej w toku procedury uchwalania budżetu?

Stanowiska regionalnych izb obrachunkowych nie są jednolite, np.:

► RIO w Zielonej Górze w uchwale z 1 grudnia 2010 r. (nr 410/10) oceniła, że po 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy organ wykonawczy JST traci prawo do jednostronnego wprowadzania zmian do przekazanego projektu. W ocenie izby termin wskazany w art. 238 ust. 1 u.f.p. wyznacza nie tylko obowiązek złożenia projektu, lecz także granicę kompetencji w zakresie jego samodzielnego korygowania. Oznacza to, że od chwili przedłożenia projektu do uchwalenia, zarząd nie może samodzielnie go zmieniać, a jedynie oczekiwać na jego rozpatrzenie przez organ stanowiący.

► RIO we Wrocławiu w uchwale z 27 lipca 2011 r. (nr 73/11) przedstawiła nieco inne stanowisko: że w świetle art. 240 u.f.p. do czasu podjęcia uchwały budżetowej – jednak nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego – podstawą gospodarki finansowej JST jest projekt uchwały budżetowej przedłożony organowi stanowiącemu w terminie do 15 listopada. Skoro więc projekt ten stanowi punkt odniesienia dla całej gospodarki finansowej jednostki, to nie można go jednostronnie zastępować jego „nową wersją” przygotowaną już po upływie terminu. RIO podkreśliła, że każda zmiana w projekcie wprowadzana przez organ wykonawczy powinna mieć formę autopoprawki zgłoszonej podczas obrad nad budżetem i poddanej głosowaniu na sesji. W praktyce oznacza to, że autopoprawka nie jest samodzielnym aktem zarządu zmieniającym projekt, lecz stanowi wniosek do organu stanowiącego o przyjęcie określonej modyfikacji.

Zarysowany przez wrocławską RIO model postępowania zakłada, że w toku debaty nad projektem uchwały budżetowej mogą być zgłaszane różne poprawki – zarówno przez radnych, komisje, jak i przez organ wykonawczy. Następnie każda poprawka jest głosowana odrębnie. Dopiero po ich rozpatrzeniu dochodzi do głosowania nad projektem budżetu w brzmieniu uwzględniającym przyjęte korekty. Takie rozwiązanie zapewnia zachowanie równowagi kompetencyjnej – organ wykonawczy ma prawo wpływać na treść budżetu aż do jego uchwalenia, lecz nie przez samodzielną ingerencję, ale poprzez formalną procedurę poprawek.

Uwaga! Według dominującego stanowiska zarząd JST nie ma kompetencji do wprowadzania zmian w przekazanym projekcie uchwały budżetowej po 15 listopada. Każda propozycja modyfikacji musi przybrać postać autopoprawki, która podlega procedurze głosowania w organie stanowiącym. Powinna ona być zatem rozumiana nie jako „nowa wersja” projektu, lecz jako propozycja korekty, którą organ stanowiący może przyjąć bądź odrzucić w ramach prac budżetowych.

Tak zwana autopoprawka to jedynie wniosek o zmianę, który podlega głosowaniu podczas sesji budżetowej. Takie rozumienie poprawki ma istotne znaczenie w sytuacji, gdy prace nad budżetem nie zakończą się przed rozpoczęciem nowego roku budżetowego. Wówczas do czasu uchwalenia budżetu podstawą gospodarki finansowej pozostaje pierwotny projekt, a nie projekt z autopoprawkami. Wydatki poniesione w oparciu o plan wynikający z autopoprawki mogą być kwalifikowane jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Przykład 3

 Czy autopoprawka zgłoszona przez wójta do projektu uchwały budżetowej powinna być przekazana do RIO?

Tak, autopoprawka wójta do projektu uchwały budżetowej powinna zostać przekazana do RIO. Choć przepisy u.f.p. nie formułują wprost takiego obowiązku, to jednak analiza całej procedury budżetowej i roli izb obrachunkowych wskazuje, że autopoprawki powinny być kierowane również do tego organu nadzoru.

Skoro bowiem autopoprawka stanowi integralny element procedury uchwalania budżetu, a jej treść wpływa na ostateczny kształt uchwały budżetowej, to w ocenie doktryny i orzecznictwa RIO powinna być ona także przekazana do izby. Pozwala to na pełne i aktualne monitorowanie treści budżetu w toku procedury. Przemawiają za tym dwa kluczowe argumenty. Po pierwsze, autopoprawka nie jest nową wersją projektu, lecz propozycją zmiany złożoną przez organ wykonawczy, którą rada gminy musi poddać pod głosowanie. Z punktu widzenia przejrzystości finansów RIO powinna znać nie tylko treść pierwotnego projektu, ale i późniejsze propozycje zmian. Po drugie, izba ocenia projekt budżetu pod kątem zgodności z prawem, a także dokonuje kontroli formalnej i rachunkowej. Nieprzekazanie autopoprawki mogłoby ograniczyć możliwość rzetelnej oceny faktycznego kształtu budżetu.

Uwaga! Chociaż u.f.p. nie nakłada wprost obowiązku przekazywania autopoprawek do RIO, przyjąć należy, że w interesie gminy, organu stanowiącego i samej izby leży, aby każda autopoprawka była niezwłocznie przesyłana do RIO. Zwłaszcza że przepisy przewidują ścisłe terminy dla poszczególnych etapów prac, tj. 15 listopada – opracowanie projektu budżetu, 14 dni – wydanie opinii przez RIO, 7 dni – możliwość wniesienia poprawek przez zarząd.

 Czy od negatywnej opinii RIO w sprawie projektu uchwały budżetowej przysługuje odwołanie? Jak przebiega procedura?

Tak, od negatywnej opinii wydanej przez RIO w sprawie projektu uchwały budżetowej przysługuje odwołanie.

Wynika to z przepisów ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (dalej: u.r.i.o.), które przewidują szczególny tryb rozpatrywania tego rodzaju spraw:

►Krok 1. Opinia dotycząca projektu budżetu gminy (powiatu, województwa) jest wydawana przez skład orzekający kolegium RIO.

W praktyce opinia RIO o projekcie uchwały budżetowej może być:

• pozytywna – gdy projekt spełnia wymogi ustawowe i nie stwierdzono w nim nieprawidłowości,
• pozytywna z uwagami – gdy uchybienia mają charakter nieistotny, a projekt w zasadniczej części pozostaje zgodny z prawem,
• negatywna – gdy organ nadzoru stwierdzi istotne naruszenie prawa.

►Krok 2. Jeżeli zarząd JST nie zgadza się z treścią, może wnieść odwołanie do kolegium izby w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały składu orzekającego.

►Krok 3. Kolegium izby rozpatruje odwołanie w terminie nie dłuższym niż 14 dni od jego wniesienia, co wynika z konieczności zachowania rygorów czasowych procedury budżetowej określonej w art. 239 u.f.p. Przepis ten przewiduje, że uchwała budżetowa powinna zostać podjęta przez organ stanowiący przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach– nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego.

Przedłożenie projektu budżetu radzie JST

Zarząd JST ma obowiązek nie tylko przedłożyć otrzymaną opinię organowi stanowiącemu (art. 238 ust. 3 u.f.p.), lecz także – co szczególnie ważne – dołączyć swoją odpowiedź na zarzuty zawarte w opinii negatywnej. Obowiązek ten wynika z art. 21 ust. 1 u.r.i.o. W praktyce oznacza to, że rada gminy (rada powiatu, sejmik województwa) nie może rozpatrywać opinii RIO w oderwaniu od stanowiska zarządu (który musi ustosunkować się do zgłoszonych zarzutów). Co istotne: negatywna opinia RIO nie wstrzymuje prac nad uchwaleniem budżetu.

Ważne! Organ stanowiący może przyjąć uchwałę budżetową pomimo negatywnej oceny projektu, przy czym powinien wziąć pod uwagę treść zarzutów i ewentualne ryzyko prawne.

Ma to znaczenie tym większe, że uchwalony budżet – już w formie aktu prawa miejscowego – podlega następnie badaniu przez RIO w trybie kontroli następczej. Wówczas izba ocenia, czy uchwała budżetowa została podjęta zgodnie z przepisami prawa i czy nie zawiera wad skutkujących koniecznością jej zakwestionowania.

 Czy opinia RIO może być zaskarżona do sądu administracyjnego?

Nie, opinia RIO – niezależnie od jej treści – nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu ustaw ustrojowych. Oznacza to, że nie przysługuje od niej skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ścieżka odwoławcza ogranicza się wyłącznie do kolegium izby.

Prace rady JST nad uchwałą

Kolejny etap procedury budżetowej wiąże się z rozpatrywaniem projektu uchwały budżetowej przez organ stanowiący JST.

Faza rozpatrywania projektu budżetu rozpoczyna się po formalnym przedłożeniu projektu przez organ wykonawczy i obejmuje zarówno prace prowadzone podczas sesji rady gminy (rady powiatu, sejmiku województwa), jak i działania podejmowane w ramach posiedzeń stałych komisji problemowych.

Przebieg sesji w sprawie podjęcia budżetu określa uchwała proceduralna [ramka 3]. Komisje – zwłaszcza komisja budżetu i finansów – dokonują analizy dokumentu, formułują opinie, a także zgłaszają wnioski i uwagi, które następnie stają się przedmiotem debaty plenarnej. Ich zadaniem jest przygotowanie organu stanowiącego do merytorycznego rozpatrzenia projektu i wypracowanie propozycji, które mogą nadać budżetowi ostateczny kształt.

• przedstawienie projektu uchwały budżetowej wraz ze zgłoszonymi poprawkami;
• odczytanie opinii poszczególnych komisji rady;
• odczytanie opinii regionalnej izby obrachunkowej o projekcie uchwały budżetowej i opinii regionalnej izby obrachunkowej w sprawie możliwości sfinansowania deficytu przedstawionego w projekcie budżetu;
• dyskusję nad projektem uchwały budżetowej i zgłoszonymi poprawkami;
• głosowanie poprawek do projektu uchwały budżetowej;
• głosowanie uchwały budżetowej z uwzględnieniem przegłosowanych poprawek. ©℗

Całość prac prowadzonych przez komisje oraz podczas sesji zmierza do nadania projektowi ostatecznej postaci i przyjęcia go w formie uchwały budżetowej.

Konsekwencje uchwalenia budżetu w styczniu

Zgodnie z art. 240 ust. 1 u.f.p. do czasu podjęcia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu JST.

Zasada roczności budżetu sprawia, że uchwała budżetowa ma moc wiążącą od 1 stycznia roku budżetowego, także w sytuacji, gdy uchwalenie budżetu następuje w terminie późniejszym.

 Jakie znaczenie praktyczne ma traktowanie projektu uchwały budżetowej jako tymczasowej podstawy gospodarki finansowej JST?

Projekt uchwały budżetowej stanowi swoisty „budżet zastępczy” do czasu przyjęcia uchwały.

Uwaga! Budżet ustalony przez izbę nie jest uchwałą budżetową – nie przejmuje wszystkich funkcji tego aktu. To bardziej plan minimalny: zapewnia środki na zadania własne i zlecone oraz na realizację już zawartych umów. Nie ma w nim miejsca na „politykę finansową” gminy, np. dotacje fakultatywne czy nowe inwestycje. Jego funkcją jest tylko zapewnienie przetrwania. W praktyce to mocny sygnał: samorząd nie odrobił lekcji, więc my piszemy mu pracę na kolanie.

► Po pierwsze, dzięki rozwiązaniu z art. 240 ust. 1 u.f.p. JST nie zostaje sparaliżowana z początkiem roku – może wypłacać pensje, regulować podatki, płacić za bieżące usługi czy inwestycje. W przeciwnym wypadku groziłoby naruszenie zasady ciągłości działania organów publicznych. Ustawodawca przyjął, że brak uchwały budżetowej nie może oznaczać braku możliwości prowadzenia finansów – stąd projekt pełni funkcję surogatu budżetu. Rozwiązanie to minimalizuje ryzyko naruszenia dyscypliny finansów publicznych i zapewnia nieprzerwany obrót gospodarczy JST. Ustawodawca zdawał sobie sprawę, że przyjęcie uchwały budżetowej przez organ stanowiący może ulec opóźnieniu, a równocześnie uchwała budżetowa obowiązująca w poprzednim roku wygasa z dniem 31 grudnia. Aby nie dopuścić do sytuacji prawnej próżni, w której JST nie miałaby podstawy do pobierania dochodów i ponoszenia wydatków, wprowadzono rozwiązanie tymczasowe: do czasu uchwalenia budżetu, ale nie dłużej niż do 31 stycznia, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedłożony organowi stanowiącemu i RIO (art. 238 u.f.p.). Tymczasowy charakter projektu oznacza, że jest on dokumentem o „samoistnej mocy”. Zarząd JST może realizować na jego podstawie wszystkie wydatki i dochody, ale tylko w takim zakresie, w jakim mieści się to w jego ustawowych kompetencjach. Nie można natomiast uznać, że projekt daje zarządowi dodatkowe uprawnienia, które – zgodnie z ustawami ustrojowymi – należą wyłącznie do organu stanowiącego. Dlatego projekt nie stanowi podstawy do samodzielnego:

• zaciągania zobowiązań dłużnych (kredytów, pożyczek, emisji obligacji),
• dokonywania zmian w strukturze budżetu w zakresie zastrzeżonym dla uchwały budżetowej.

Upoważnienia do takich działań mogą wynikać wyłącznie z uchwalonego budżetu, a nie z projektu. Gdyby przyjąć odmienne rozwiązanie, doszłoby do obejścia zasady wyłączności kompetencyjnej organu stanowiącego JST.

► Po drugie, art. 240 ust. 2 u.f.p. ogranicza również organ stanowiący: rada gminy, powiatu czy sejmik województwa nie mogą wprowadzać zmian do projektu, które jednocześnie zmniejszają dochody lub zwiększają wydatki i prowadzą do wzrostu deficytu – chyba że uzyskają zgodę zarządu JST. Jest to mechanizm ochronny, który ma zapobiegać podejmowaniu decyzji politycznych kosztem stabilności finansowej jednostki. Zasada ta wpisuje się w konstytucyjny wymóg zachowania równowagi budżetowej i racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi. [przykład 4]

Podsumowując: art. 240 u.f.p. odgrywa rolę bezpiecznika w systemie finansów publicznych: zapewnia minimalną ciągłość funkcjonowania jednostki, a zarazem dyscyplinuje zarówno organ wykonawczy, jak i organ stanowiący do rzetelnego i terminowego prowadzenia procedury budżetowej.

Przykład 4

 Jak powinna być zredagowana uchwała budżetowa i jakie elementy musi zawierać, aby spełniała wymogi u.f.p.?

Uchwała budżetowa jest podstawowym aktem prawa miejscowego w zakresie gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, dlatego jej redakcja musi być zgodna z wymogami ustawy o finansach publicznych.

► Po pierwsze, powinna zawierać podstawę prawną, czyli wskazanie właściwych przepisów, które upoważniają organ stanowiący do jej podjęcia. Jest to istotny element, ponieważ zapewnia prawidłowe osadzenie uchwały w systemie źródeł prawa i potwierdza legalność działań rady lub sejmiku.

► Po drugie, kluczową częścią uchwały budżetowej jest część artykułowa (tekstowa). To właśnie w niej rada gminy, powiatu czy sejmik województwa określają wszystkie elementy obowiązkowe wymienione w ustawie, a także mogą wprowadzić te, które mają charakter fakultatywny. W części tekstowej znajdują się m.in. kwoty planowanych dochodów i wydatków budżetu, określenie wyniku budżetu (nadwyżki lub deficytu), limity zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek, wskazanie źródeł finansowania deficytu, a także upoważnienia dla zarządu JST do zaciągania zobowiązań czy dokonywania określonych przesunięć w budżecie. Niezbędne jest także zawarcie klauzuli wejścia w życie, wskazującej, że uchwała obowiązuje od 1 stycznia roku, którego dotyczy.

► Po trzecie, obok części artykułowej funkcjonuje część tabelaryczna (rachunkowa). Ma ona charakter integralny, a jej treść jest bezpośrednio powiązana z zapisami części tekstowej. To w tabelach szczegółowo ujmuje się plan dochodów według źródeł, plan wydatków według działów i rozdziałów, a także plany finansowe jednostek budżetowych czy wykazy inwestycji. Redakcja uchwały wymaga, aby w części artykułowej znalazły się odwołania do poszczególnych tabel, co pozwala zachować przejrzystość i logiczny układ dokumentu.

► Po czwarte, uchwała budżetowa obejmuje załączniki, które mają odrębny charakter. Załącznikami w ścisłym znaczeniu są tylko te wymienione w art. 214 u.f.p., m.in. zestawienie planowanych dotacji czy wykaz przychodów i rozchodów budżetu. Inne zestawienia – choć mogą przybierać formę tabel – nie są traktowane jako załączniki, lecz jako integralna część samej uchwały. To rozróżnienie ma znaczenie praktyczne, ponieważ pozwala prawidłowo identyfikować, które elementy budżetu mają charakter obligatoryjny, a które wynikają z przyjętej techniki redakcyjnej.

Na koniec należy podkreślić, że wszystkie części uchwały – zarówno artykułowa, jak i tabelaryczna oraz załączniki – mają tę samą moc prawną. Wynika to wprost z art. 211 ust. 5 u.f.p. Oznacza to, że zmiana któregokolwiek z tych elementów w trakcie roku budżetowego wymaga podjęcia odrębnej uchwały zmieniającej. Nie można zatem traktować tabel jako dokumentów technicznych, które można korygować poza trybem uchwały – są one równie wiążące jak sama część tekstowa.

Przykład 4

 Czego należy unikać w uchwale budżetowej JST?

Uchwała budżetowa jest szczególnym aktem prawa miejscowego, którego treść została ściśle określona przez ustawodawcę. Z art. 213 u.f.p. wynika wyraźnie, że nie może ona zawierać przepisów niezwiązanych z wykonywaniem budżetu JST. Oznacza to, że w uchwale nie powinny się znaleźć regulacje dotyczące innych sfer funkcjonowania JST, np. ustroju organów, trybu pracy rady, zasad korzystania z mienia komunalnego czy procedur administracyjnych. Jej zadaniem jest wyłącznie ujęcie w formie prawnej planu finansowego – czyli dochodów, wydatków, przychodów, rozchodów oraz upoważnień związanych z gospodarką finansową.

W konsekwencji uchwała budżetowa nie może być „obładowana” dodatkowymi przepisami, które wykraczają poza materię budżetową. O ile ustawodawca w art. 212 ust. 2 u.f.p. i art. 258 u.f.p. dopuścił możliwość wprowadzania fakultatywnych upoważnień dla organu wykonawczego (np. do dokonywania zmian w budżecie), to są to wyjątki wynikające wprost z przepisów i ściśle powiązane z realizacją budżetu. Każde wyjście poza ten katalog prowadziłoby do naruszenia prawa i mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności odpowiednich zapisów przez regionalną izbę obrachunkową w trybie nadzoru.

Praktyka samorządowa wskazuje, że czasami podejmowane są próby dołączania do uchwały budżetowej regulacji o charakterze deklaratywnym lub politycznym, np. zapisów dotyczących preferencji dla określonych inwestycji, wskazywania szczegółowych warunków finansowania szkół czy dodatkowych zobowiązań informacyjnych dla wójta. Takie rozwiązania są jednak niezgodne z art. 213 u.f.p. i nie powinny znaleźć się w uchwale budżetowej. W przeciwnym razie narusza się zasadę przejrzystości i funkcjonalności tego aktu – zamiast być klarownym planem finansowym, staje się on zbiorem niepowiązanych postanowień, co utrudnia zarówno jego stosowanie, jak i kontrolę.

Przykład 5

 Czy wprowadzając poprawki do budżetu radni mogą zmienić deficyt?

Zakres zmian, jakie organ stanowiący może wprowadzić do projektu uchwały budżetowej, jest ściśle określony przez przepisy u.f.p., w szczególności przez art. 240. Rada gminy, rada powiatu czy sejmik województwa mają prawo modyfikować treść projektu budżetu, jednak ingerencja ta nie może prowadzić do naruszenia równowagi finansowej jednostki. Ustawodawca wprost wskazał, że bez zgody organu wykonawczego organ stanowiący nie może dokonać zmian, które skutkowałyby zmniejszeniem dochodów lub zwiększeniem wydatków i jednocześnie powodowałyby zwiększenie deficytu. Wynika to z tego, że to zarząd ponosi odpowiedzialność za realizację budżetu i sprawozdawczość – nie można więc narzucić mu sytuacji nierealnej finansowo. Wskazane ograniczenia obejmują również konieczność zabezpieczenia w uchwale budżetowej środków na wydatki obligatoryjne – np. na spłatę rat kredytów, odsetek od długu publicznego czy na realizację zadań z zakresu administracji rządowej. Niezależnie od tego, w ramach swobody decyzji organ stanowiący może dokonywać przesunięć i zmian w wydatkach majątkowych, modyfikować priorytety inwestycyjne czy dokonywać cięć w niektórych zadaniach fakultatywnych. W praktyce rodzi to jednak konflikty polityczne, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ wykonawczy nie dysponuje stabilną większością w radzie. W takich przypadkach zdarza się, że uchwalany budżet odbiega istotnie od wizji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, co ogranicza możliwość realizacji jego programu wyborczego.

Przykład 6

 Jakie ograniczenia wprowadził ustawodawca w zakresie relacji między dochodami a wydatkami oraz w odniesieniu do zadłużenia JST?

Ustawodawca, wprowadzając przepisy art. 242–243 u.f.p., nałożył na JST obowiązek zachowania określonych proporcji pomiędzy dochodami, wydatkami i poziomem zadłużenia.

► Zasada 1. Pierwsze ograniczenie dotyczy relacji między dochodami a wydatkami bieżącymi. Zgodnie z art. 242 u.f.p. organ stanowiący nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące przekraczają dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych oraz o wolne środki. Zasada ta ma na celu dyscyplinowanie władz samorządowych i wymuszenie bardziej oszczędnej gospodarki finansowej, aby jednostki nie finansowały bieżącej działalności z długu.

► Zasada 2. Drugie ograniczenie wprowadza tzw. indywidualny wskaźnik zadłużenia (art. 243 u.f.p.). Od 2014 r. każda JST może uchwalić budżet tylko wówczas, gdy relacja łącznej kwoty wydatków na obsługę zadłużenia do dochodów mieści się w granicach wynikających ze średniej arytmetycznej nadwyżki operacyjnej z ostatnich trzech lat. Wskaźnik ten jest wyliczany indywidualnie dla każdej jednostki i w założeniu lepiej odzwierciedla jej faktyczną zdolność kredytową niż dawne limity (15 proc. i 60 proc.).

W praktyce jednak nowe regulacje bywają restrykcyjne – dla wielu JST oznaczają konieczność ograniczenia wydatków inwestycyjnych, w tym projektów współfinansowanych ze środków unijnych. Jednocześnie sprzyjają tym samorządom, które w przeszłości prowadziły ostrożną politykę finansową i wypracowywały nadwyżki operacyjne. Niezachowanie wymienionych wskaźników skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały budżetowej przez RIO i koniecznością ustalenia budżetu przez kolegium izby.

Przykład 7

 Dlaczego art. 242 u.f.p. wprowadza wymóg równoważenia budżetu w części bieżącej i jakie ma to znaczenie praktyczne?

Ustawodawca chce zmusić JST do prowadzenia stabilnej i odpowiedzialnej gospodarki finansowej. Część bieżąca budżetu obejmuje koszty utrzymania administracji, szkół, oświetlenia ulic czy świadczeń społecznych – czyli wydatki powtarzalne i nieuniknione. Gdyby JST mogły je finansować kredytami, groziłoby to spiralą zadłużenia i chronicznym deficytem. Dlatego art. 242 u.f.p. nakazuje, by koszty te były pokrywane z bieżących dochodów (podatków, subwencji, opłat). W praktyce oznacza to, że samorząd musi tak konstruować budżet, by część operacyjna była przynajmniej zrównoważona, a najlepiej – by generowała nadwyżkę operacyjną umożliwiającą obsługę długu.

 Jakie wyjątki od zasady równoważenia bieżącej części budżetu przewiduje art. 242 u.f.p.?

Przepis dopuszcza pewne odstępstwa. Po pierwsze, deficyt bieżący można pokryć nadwyżką budżetową z lat ubiegłych – czyli skumulowaną oszczędnością. Po drugie, można użyć środków szczególnych, np. niewykorzystanych pieniędzy z programów unijnych czy funduszy celowych (art. 217 ust. 2 pkt 7 i 8 u.f.p.). Co ważne – od 2022 r. nie można już używać tzw. wolnych środków powstałych ze zwykłych kredytów czy pożyczek. To zamknęło furtkę do obchodzenia prawa przez sztuczne kreowanie wolnych środków, aby „podtrzymać” równowagę bieżącą.

 Jakie są konsekwencje uchwalenia budżetu z naruszeniem art. 242 u.f.p.?

Jeśli uchwalony budżet narusza zasadę z art. 242 u.f.p., RIO najpierw wyda negatywną opinię o projekcie budżetu, a jeśli organ stanowiący JST mimo to przyjmie wadliwy dokument i nie usunie nieprawidłowości, wówczas izba może stwierdzić nieważność uchwały. Ostatecznie RIO może również ustalić budżet zastępczy, ograniczając wydatki do zadań własnych i zleconych (szerzej piszemy o tym w osobnym rozdziale). W praktyce to nie tylko poważna kompromitacja dla rady, ale też ograniczenie swobody w kształtowaniu lokalnej polityki finansowej. Dlatego samorządy bardzo pilnują zgodności z art. 242, nawet jeśli wymaga to cięć w wydatkach bieżących.

 Czy rada gminy może zwiększyć deficyt budżetowy bez zgody wójta?

Rada gminy nie posiada kompetencji do samodzielnego wprowadzania do projektu uchwały budżetowej zmian skutkujących zwiększeniem wydatków i jednocześnie zwiększeniem deficytu – jeżeli brak jest zgody organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Zakaz taki wynika wprost z art. 240 ust. 2 u.f.p. Co więcej, art. 212 ust. 1 pkt 3 u.f.p. stanowi, że uchwała budżetowa musi określać kwotę planowanego deficytu wraz ze wskazaniem źródeł jego pokrycia, czego rada gminy – działając bez uzgodnienia z włodarzem – nie jest w stanie prawidłowo zapewnić (por. uchwała RIO w Szczecinie z 17 grudnia 2019 r., nr XXXIV.276.S.2019) [przykład 8].

Warto podkreślić, że art. 240 ust. 2 u.f.p. nie zamyka drogi do wprowadzania poprawek przez radę, lecz ogranicza je do takich, które nie powodują pogorszenia równowagi budżetowej. Przykładowo dopuszczalne są zmiany polegające na: zmniejszeniu dochodów wraz z proporcjonalnym zmniejszeniem wydatków, zmniejszeniu wydatków (co skutkuje redukcją deficytu), czy też przesunięciach w strukturze wydatków. Możliwe jest także zwiększenie dochodów (o ile realnie istnieją ku temu podstawy) z równoczesnym zwiększeniem wydatków, przy zachowaniu niezmienionej wysokości deficytu. Rada może także wskazać inne źródło jego pokrycia, np. zamiast kredytu – wolne środki lub nadwyżkę budżetową. Jak słusznie zauważa P. Walczak w komentarzu do ustawy o finansach publicznych (Legalis 2017/el.), takie ograniczenia kompetencji organu stanowiącego JST znajdują swoje uzasadnienie w tym, że to organ wykonawczy ponosi odpowiedzialność za wykonanie uchwały budżetowej. Dlatego równowaga pomiędzy radą a wójtem musi być zachowana w taki sposób, by uchwała budżetowa była nie tylko zgodna z prawem, ale i możliwa do realnego wykonania.

Przykład 8

 Czy rada powiatu w uchwale budżetowej może zawrzeć regulacje dotyczące zwrotów nadpłat i wydatków z bieżącego oraz ubiegłych lat?

Rada powiatu nie ma kompetencji do formułowania w uchwale budżetowej zapisów odnoszących się do trybu pobierania dochodów i dokonywania wydatków przez powiatowe jednostki budżetowe. Wprowadzanie tego rodzaju postanowień wykracza poza zakres dopuszczony przez art. 212 ust. 1 pkt 10 u.f.p. i nie mieści się w pojęciu „inne postanowienia”, które mogą zostać zamieszczone w uchwale budżetowej. Należy pamiętać, że budżet jest rocznym planem dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów JST, uchwalanym na rok budżetowy tożsamy z rokiem kalendarzowym (art. 211 u.f.p.), dlatego jego treść nie może dotyczyć lat ubiegłych.

RIO w Warszawie w uchwale z 23 lutego 2016 r. (nr 5.77.2016W) podkreśliła, że „inne postanowienia” mogą odnosić się wyłącznie do zasad wykonywania bieżącego budżetu, przy czym są one kierowane nie do jednostek budżetowych, lecz do organu wykonawczego, odpowiedzialnego za realizację uchwały. Umieszczanie regulacji obejmujących dochody i wydatki z poprzednich lat stanowi naruszenie art. 213 u.f.p. Zdaniem RIO takie zagadnienia powinny być uregulowane w polityce rachunkowości obowiązującej w jednostkach organizacyjnych powiatu, wydanej na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o rachunkowości.

Artykuł 213 u.f.p. ustanawia zakaz zamieszczania w uchwale budżetowej przepisów niezwiązanych z wykonywaniem budżetu JST. Oznacza to, że poza elementami obligatoryjnymi i fakultatywnymi, wymienionymi w art. 212 u.f.p., uchwała nie powinna obejmować innych regulacji. Dopuszczalne są wyłącznie takie zapisy, które dotyczą wykonania planu dochodów i wydatków w danym roku budżetowym. Jednocześnie art. 211 ust. 5 i art. 214 u.f.p. określają, że uchwała budżetowa składa się z części budżetowej i z załączników ustawowo wskazanych (zestawienie planowanych dotacji, plan rachunku dochodów oświatowych jednostek budżetowych, plany przychodów i kosztów zakładów budżetowych). Liczba i zakres tych załączników są zamknięte, co oznacza, że rada nie może wprowadzać dodatkowych dokumentów niewymienionych w ustawie (por. pismo RIO w Krakowie z 28 października 2010 r., nr WIAS-710/108/10).

Artykuł 242 u.f.p. ustanawia fundamentalną zasadę prowadzenia gospodarki finansowej JST, zgodnie z którą wydatki bieżące nie mogą przewyższać dochodów bieżących powiększonych o nadwyżki z lat ubiegłych oraz wolne środki. Regulacja ta ma na celu zapewnienie równowagi w części bieżącej budżetu oraz niedopuszczenie do sytuacji, w której działalność operacyjna JST byłaby finansowana w sposób trwały środkami pochodzącymi z zadłużenia.

Z kolei art. 243 u.f.p. wprowadza mechanizm oceny zdolności jednostki do obsługi i spłaty długu w perspektywie wieloletniej. Wskaźnik ten uzależnia możliwość uchwalenia budżetu od relacji pomiędzy planowanymi rozchodami z tytułu spłaty zadłużenia a średnią arytmetyczną nadwyżki operacyjnej z trzech ostatnich lat, powiększoną o dochody ze sprzedaży majątku. Oznacza to, że jednostka, która w kolejnych latach nie wypracowuje nadwyżki operacyjnej, ogranicza tym samym swoją zdolność do dalszego zadłużania się i obsługi istniejących zobowiązań.

Związek pomiędzy tymi regulacjami jest bezpośredni. Artykuł 242 u.f.p. wymusza generowanie nadwyżki operacyjnej poprzez zachowanie dodatniego salda w części bieżącej budżetu. Nadwyżka ta stanowi podstawę wyliczeń w ramach art. 243, determinując maksymalny dopuszczalny poziom obciążeń związanych z obsługą długu. W praktyce oznacza to, że brak przestrzegania reguły wynikającej z art. 242 u.f.p. prowadzi do pogorszenia wskaźnika zadłużenia, a tym samym do ograniczenia zdolności JST do zaciągania nowych zobowiązań finansowych.

Przykład 9

Budżet obywatelski

Budżet obywatelski stanowi szczególną formę konsultacji społecznych. W jego ramach mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują o części wydatków gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego uwzględnia się w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego.

Środki te mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy lub poszczególne jednostki pomocnicze. Jednak nawet w tym trybie nie można wprowadzać do budżetu zadań sprzecznych z obowiązującym prawem – głosowanie mieszkańców nie uchyla bowiem ustawowych ograniczeń.

Ważne

W miastach na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego jest obowiązkowe, a jego wysokość musi stanowić co najmniej 0,5 proc. wydatków ujętych w ostatnim sprawozdaniu z wykonania budżetu.

 Czy projekt budżetu obywatelskiego przyjęty z naruszeniem zasad może znaleźć się w uchwale budżetowej?

Projekt budżetu obywatelskiego, który został wybrany wbrew wymogom określonym w uchwale rady gminy, nie może być ujęty w uchwale budżetowej. Jak wskazał WSA w Rzeszowie w wyroku z 4 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I SA/Rz 261/20), fakt, że mieszkańcy oddali głosy na taki projekt, nie sprawia, iż automatycznie staje się on zgodny z prawem.

Przykład 10

Ogłoszenie uchwały budżetowej w dzienniku urzędowym województwa

Niezależnie od tego, czy uchwała budżetowa została podjęta w grudniu roku poprzedzającego, czy już po rozpoczęciu roku budżetowego, zapis w niej powinien wskazywać, że wchodzi w życie 1 stycznia roku, którego dotyczy.

Uchwała budżetowa, jako podstawowy akt prawa miejscowego w zakresie gospodarki finansowej JST, obowiązuje zawsze w okresie roku budżetowego, czyli od 1 stycznia do 31 grudnia danego roku kalendarzowego. Fakt ten przesądza o sposobie redagowania jej przepisów dotyczących wejścia w życie. Formuła „uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia” jest błędna i nie oddaje specyfiki budżetu jako aktu obowiązującego zawsze w ramach pełnego roku budżetowego.

Ważne! W treści uchwały należy również uwzględnić obowiązek jej publikacji w dzienniku urzędowym województwa.

Zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych uchwały budżetowe gmin, powiatów i województw podlegają obligatoryjnemu ogłoszeniu. Jest to przejaw zasady jawności finansów publicznych – budżet musi być dostępny dla obywateli, aby każdy mógł zapoznać się z planem dochodów i wydatków swojej jednostki samorządu terytorialnego.

Ważne! Obowiązek zgłoszenia uchwały do publikacji spoczywa na zarządzie JST (wójcie, burmistrzu, prezydencie miasta, zarządzie powiatu czy zarządzie województwa).

Należy podkreślić, że obowiązek ogłaszania dotyczy nie tylko samej uchwały budżetowej, ale także aktów z nią tożsamych funkcjonalnie – tj. uchwały o prowizorium budżetowym oraz uchwał o zmianach budżetu w trakcie roku. Dzięki temu zachowana jest pełna jawność w zakresie planowania i modyfikowania gospodarki finansowej JST.

Nie jest natomiast konieczne określanie w uchwale daty końcowej jej obowiązywania, ponieważ wynika ona z samej natury roku budżetowego. Choć 31 grudnia uchwała traci moc, niektóre wydatki – na podstawie art. 263 u.f.p. – mogą być realizowane w roku następnym, jeśli organ stanowiący podjął uchwałę o ich niewygasaniu.

Przykład 11

Jeśli rada JST nie zdąży na czas: ustalenie budżetu JST przez RIO

Jeśli rada nie podejmie uchwały budżetowej do 31 stycznia roku budżetowego, wówczas to RIO w terminie do końca lutego roku budżetowego ustala budżet JST w zakresie zadań własnych i zleconych, zapewniając przy tym realizację wcześniej zaciągniętych zobowiązań, w tym kosztów obsługi długu.

Budżet ustalony przez regionalną izbę obrachunkową powinien umożliwiać realizację gospodarki finansowej. Jeśli nie jest on zrównoważony, w pierwszej kolejności redukuje się wydatki o charakterze majątkowym.

 Dlaczego ustawodawca przewidział możliwość zastępczego ustalenia budżetu przez RIO?

Ustawodawca kierował się koniecznością zapewnienia ciągłości funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego. Budżet jest rocznym planem finansowym, bez którego JST nie może legalnie zaciągać zobowiązań, wypłacać wynagrodzeń, realizować zadań zleconych czy spłacać długu. Brak uchwalenia budżetu przez radę do 31 stycznia oznaczałby paraliż finansowy. Dlatego przewidziano nadzwyczajny instrument nadzoru – RIO przejmuje rolę „ratunkowego ustawodawcy budżetowego” i ustala podstawowe ramy finansowe. Jest to forma ingerencji w samodzielność JST, ale uzasadniona interesem publicznym, czyli ciągłością świadczenia usług dla mieszkańców.

Przykład 12

 Czy budżet ustalony przez RIO różni się treściowo od budżetu uchwalanego przez radę?

Tak. Budżet ustalony zastępczo ma charakter ograniczony – obejmuje wyłącznie zadania własne i zlecone JST, a więc tylko to, co niezbędne do bieżącego funkcjonowania jednostki. Izba nie planuje nowych wydatków majątkowych, nie uwzględnia przedsięwzięć fakultatywnych, które wykraczają poza minimum ustawowe. W efekcie taki budżet ma bardziej „techniczny” i zachowawczy charakter, nie stanowi narzędzia rozwoju czy realizacji programów politycznych władz lokalnych.

Przykład 13

Ustalenie budżetu przez izbę to poważne ograniczenie konstytucyjnej zasady samodzielności finansowej samorządu. W praktyce rada traci możliwość kształtowania polityki finansowej, a rola organów lokalnych sprowadza się do realizacji budżetu narzuconego z zewnątrz.

Jednak ustawodawca przewidział mechanizm korekcyjny – rada może wprowadzać zmiany do budżetu ustalonego zastępczo, a więc odzyskuje częściową kontrolę nad finansami. Ograniczenia mają charakter czasowy i dyscyplinujący, bo celem jest zmuszenie rady do podjęcia decyzji w terminie, a nie trwałe odebranie kompetencji.

Przykład 14

 Czy RIO może planować zadłużenie JST w budżecie zastępczym?

Co do zasady budżet ustalony przez RIO nie powinien obejmować nowych zobowiązań dłużnych, jednak w wyjątkowych sytuacjach dopuszcza się wprowadzenie limitów kredytów czy pożyczek, jeśli jest to konieczne do spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Wynika to z potrzeby zachowania równowagi budżetowej i zabezpieczenia wydatków obowiązkowych. RIO nie może jednak otwierać drogi do nowych inwestycji finansowanych długiem, bo wychodziłoby to poza jej mandat nadzorczy.

Przykład 15

 Czy budżet ustalony przez RIO musi być spójny z wieloletnią prognozą finansową (WPF)?

Budżet ustalony przez RIO nie jest wprost związany z uchwałą w sprawie WPF, bo jego zakres jest ograniczony do niezbędnego minimum. Jeżeli rada uchwaliła WPF, zakładając nowe inwestycje i deficyt, to izba nie musi ich uwzględniać, ponieważ jej zadaniem nie jest rozwój JST, lecz zapewnienie jej płynności i legalności finansowej. Jednak już po przyjęciu budżetu zastępczego rada ma obowiązek tak dostosować WPF do tego aktu, by oba dokumenty były spójne, zgodnie z art. 229 u.f.p..

Przykład 16

 Jakie są polityczne i społeczne konsekwencje ustalenia budżetu przez RIO?

Poza skutkami prawnymi takie zdarzenie ma poważny wymiar polityczny. Pokazuje bowiem, że rada nie wywiązała się ze swojego podstawowego obowiązku i że spory wewnętrzne sparaliżowały działanie JST. Dla mieszkańców oznacza to często brak nowych inwestycji i ograniczenie planów rozwojowych. Ustalenie budżetu przez izbę może też prowadzić do kryzysu zaufania do władz lokalnych i być pretekstem do politycznych rozgrywek, np. prób odwołania wójta lub przewodniczącego rady.

Przykład 17

 Czym różni się prowizorium budżetowe od budżetu zastępczego ustalonego przez RIO?

Prowizorium budżetowe to rozwiązanie, które w polskim systemie finansów publicznych stosuje się na poziomie państwa, a nie samorządu – ma charakter przejściowy i pozwala rządowi funkcjonować w razie braku uchwalenia ustawy budżetowej. W JST nie występuje prowizorium – jego rolę pełni projekt uchwały budżetowej, który tymczasowo staje się podstawą gospodarki finansowej do 31 stycznia. Natomiast budżet zastępczy RIO to akt nadzorczy, który wchodzi w grę, gdy rada nie uchwali budżetu w terminie. Jest to rozwiązanie nadzwyczajne, a zarazem ostateczne, gwarantujące ciągłość działania JST.

 Czy rada JST może jeszcze uchwalić budżet po 31 stycznia?

Tak, ale tylko do czasu wydania przez RIO zastępczego budżetu. Upływ terminu 31 stycznia oznacza powstanie obowiązku działania po stronie izby, jednak sama rada formalnie nie traci kompetencji – może przyjąć budżet nawet 1 czy 10 lutego. Jej kompetencje wygasają dopiero z chwilą, gdy RIO podejmie uchwałę zastępczą. Po tym momencie jedyną drogą kształtowania budżetu są zmiany wprowadzone przez radę do aktu izby, a nie uchwalenie nowego budżetu.

 Czy RIO może uwzględnić w budżecie zastępczym zadania fakultatywne JST?

Co do zasady budżet zastępczy ma obejmować tylko zadania obligatoryjne – własne i zlecone. Jednak w doktrynie i praktyce pojawiają się rozbieżności, czy izba może planować również wydatki fakultatywne, jeżeli są one niezbędne dla normalnego funkcjonowania JST. Zwolennicy takiego podejścia wskazują, że pewne zadania, choć formalnie fakultatywne, stanowią w praktyce kluczowy element działalności gminy. Przeciwnicy twierdzą, że wchodzenie w tę sferę byłoby nadmierną ingerencją w samodzielność JST.

 Czy budżet ustalony przez RIO obowiązuje przez cały rok?

Budżet zastępczy obowiązuje tak długo, jak długo rada nie wprowadzi w nim zmian. Może więc pozostać w niezmienionym kształcie do końca roku budżetowego. To oznacza, że JST może funkcjonować przez 12 miesięcy na budżecie „techniczno-ratunkowym”. W praktyce jednak większość rad, nawet po konflikcie, stara się jak najszybciej wprowadzać korekty, by dostosować budżet do lokalnych potrzeb i odzyskać wpływ na finanse.

Realizacja budżetu

Faza wykonywania budżetu obejmuje kompleks działań zmierzających do zrealizowania zarówno strony dochodowej, jak i wydatkowej rocznego planu finansowego, przyjętego przez organ stanowiący w formie uchwały budżetowej.

Istotą tego etapu jest zapewnienie, aby zadania publiczne przewidziane w budżecie były wykonane w sposób:

• racjonalny – co oznacza celowe i oszczędne gospodarowanie środkami publicznymi,
• efektywny– czyli pozwalający osiągnąć planowane rezultaty przy możliwie najniższych nakładach,
• zgodny z prawem – czyli w ramach obowiązujących przepisów finansowych i budżetowych.

Na podstawie art. 247 u.f.p. odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie budżetu spoczywa na organie wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, który sprawuje jednocześnie ogólny nadzór nad realizacją dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów budżetowych.

Rola skarbnika

W praktyce rolę kluczowego koordynatora procesu realizacji budżetu pełni skarbnik JST. To on organizuje i nadzoruje przygotowanie planów finansowych poszczególnych jednostek organizacyjnych, które bezpośrednio odpowiadają za wykonanie zaplanowanych dochodów i wydatków.

Ustalenie budżetów dla jednostek organizacyjnych

Przypomnijmy, że zgodnie z art. 248 u.f.p., w ciągu siedmiu dni od przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu zarząd JST przekazuje jednostkom organizacyjnym niezbędne informacje służące do sporządzenia projektów ich własnych planów finansowych. Jednostki te mają obowiązek opracowania i przedstawienia projektów w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji.

Dalsze obowiązki organu wykonawczego precyzuje art. 249 u.f.p. W ciągu 21 dni od podjęcia uchwały budżetowej zarząd JST zobowiązany jest:

• przekazać podległym jednostkom organizacyjnym informacje o ostatecznie zatwierdzonych kwotach dochodów i wydatków, a także o wysokości dotacji oraz wpłat do budżetu,
• opracować plan finansowy dla zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań powierzonych JST na mocy odrębnych przepisów.

Na podstawie tych danych poszczególne jednostki organizacyjne muszą dokonać dostosowania swoich planów finansowych do uchwalonego budżetu. Ostatecznym celem tego etapu jest zapewnienie, że budżet – jako podstawowy plan finansowy jednostki samorządu terytorialnego – będzie realizowany spójnie, zgodnie z przyjętymi założeniami i w granicach obowiązujących regulacji prawnych.

W procesie tym szczególną rolę odgrywają załączniki do uchwały budżetowej. Odrębnymi elementami są:

• plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych (art. 214 pkt 3 u.f.p.) oraz
• plan dochodów i wydatków jednostek oświatowych posiadających wydzielone rachunki dochodów (art. 214 pkt 2 u.f.p.).

 Czy zarząd JST może samodzielnie zmienić przeznaczenie rezerwy celowej w budżecie?

Zarząd JST nie posiada pełnej swobody w zakresie zmiany przeznaczenia rezerwy celowej. Zgodnie z u.f.p. dokonanie takiej zmiany wymaga uzyskania pozytywnej opinii komisji właściwej ds. budżetu organu stanowiącego JST. Oznacza to, że dopiero po konsultacji i akceptacji tego organu doradczego zarząd może wprowadzić zmiany w przeznaczeniu środków. Wynika to z potrzeby zapewnienia kontroli organu stanowiącego nad wydatkowaniem budżetu, a także z funkcji rezerwy celowej, która ma służyć finansowaniu wydatków nieprzewidzianych lub szczególnie ważnych. Innymi słowy, rezerwa celowa nie może być traktowana jako „dodatkowy worek pieniędzy” pozostający wyłącznie w dyspozycji zarządu, lecz jako instrument wymagający kontroli i nadzoru ze strony rady czy sejmiku.

 Kto odpowiada za bankową obsługę budżetu JST?

Obsługę bankową budżetu JST zapewnia bank wyłoniony zgodnie z zasadami przewidzianymi w ustawie – Prawo zamówień publicznych. Zarząd jednostki zawiera z wybranym bankiem stosowną umowę, która określa szczegółowe zasady prowadzenia rachunków, dokonywania przelewów czy obsługi kredytów i lokat. W praktyce oznacza to, że wybór banku obsługującego budżet musi być poprzedzony postępowaniem przetargowym, a jednym z kryteriów oceny ofert – często decydującym – jest cena usług. Co istotne, wybór banku obsługującego budżet gminy czy powiatu nie oznacza, że dana jednostka nie może korzystać z usług innych instytucji finansowych. Przepisy u.f.p. przewidują bowiem możliwość upoważnienia zarządu przez organ stanowiący do lokowania wolnych środków budżetowych w innych bankach. Tym samym ustawodawca zapewnia elastyczność w gospodarowaniu środkami publicznymi przy jednoczesnym zachowaniu zasad przejrzystości i konkurencyjności.

 Jakie kryteria powinny być stosowane przy wyborze banku do obsługi budżetu JST?

Przy wyborze banku do obsługi budżetu JST mają zastosowanie przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych, które wymagają ustalenia obiektywnych kryteriów oceny ofert. Jednym z takich kryteriów musi być zawsze cena, czyli koszt obsługi bankowej. W praktyce, jak pokazuje doświadczenie wielu gmin czy powiatów, cena bywa często jedynym stosowanym kryterium. Takie zawężenie oceny ofert nie zawsze jest korzystne, ponieważ pomija inne istotne aspekty, jak: jakość i dostępność usług bankowych, lokalizacja oddziałów, możliwość obsługi elektronicznej, warunki dotyczące lokat krótkoterminowych czy poziom oprocentowania. Dlatego optymalnym rozwiązaniem jest stosowanie kryteriów mieszanych, które z jednej strony uwzględniają koszty, a z drugiej – czynniki jakościowe wpływające na bezpieczeństwo i sprawność obsługi finansów publicznych. Odpowiednie ukształtowanie kryteriów sprzyja konkurencyjności postępowania i zwiększa szansę na wybór banku, który zapewni najlepsze warunki obsługi.

 Czy podpisanie umowy z bankiem obsługującym budżet ogranicza JST w korzystaniu z usług innych banków?

Wybór banku prowadzącego obsługę budżetu JST następuje w trybie przewidzianym w ustawie – Prawo zamówień publicznych i kończy się zawarciem stosownej umowy między zarządem a bankiem. Umowa ta reguluje zasady prowadzenia rachunku budżetowego i rozliczeń JST, ale nie wyłącza możliwości korzystania przez jednostkę z usług innych banków. Wynika to wprost z art. 264 u.f.p., który pozwala organowi stanowiącemu upoważnić zarząd do lokowania wolnych środków budżetowych na rachunkach w innych instytucjach finansowych. Oznacza to, że choć obsługa podstawowa jest skoncentrowana w jednym banku, JST może równolegle korzystać z ofert konkurencyjnych podmiotów – np. w zakresie lokat czy kredytów. Rozwiązanie to zapewnia większą elastyczność zarządzania środkami publicznymi i pozwala optymalizować koszty oraz efektywnie gospodarować wolnymi zasobami finansowymi.

 Jakie wymagania muszą spełniać uchwały organów stanowiących JST dotyczące zaciągania zobowiązań finansowych?

Zgodnie z art. 58 u.s.g., uchwały dotyczące zobowiązań finansowych muszą wprost wskazywać źródła dochodów, z których dane zobowiązania zostaną pokryte. Nie wystarczy zatem ogólne sformułowanie dotyczące upoważnienia do zaciągania kredytu – konieczne jest precyzyjne określenie, jakie dochody budżetowe zabezpieczą jego spłatę. Co więcej, uchwały tego rodzaju są podejmowane w szczególnym trybie – wymagają bezwzględnej większości głosów przy obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Ma to zapewnić szeroki konsensus w sprawach, które w sposób bezpośredni wpływają na stabilność i bezpieczeństwo finansów publicznych jednostki samorządowej. W praktyce oznacza to, że każda decyzja o zaciągnięciu kredytu, emisji obligacji czy innym zobowiązaniu musi być nie tylko dobrze uzasadniona, lecz także poparta większością radnych, a więc mieć charakter wysoce transparentny i odpowiedzialny.

 Na czym polega ograniczenie swobody JST przy podejmowaniu uchwał o zobowiązaniach finansowych?

Uchwały dotyczące zaciągania zobowiązań finansowych JST podlegają szczególnym rygorom proceduralnym. Zgodnie z art. 58 u.s.g. każda taka uchwała musi wskazywać źródła dochodów, z których planowane zobowiązania będą pokrywane. Oznacza to, że rada gminy czy sejmik województwa nie mogą podejmować decyzji o zadłużeniu bez wyraźnego określenia mechanizmu spłaty. Ponadto uchwały te zapadają w trybie zaostrzonym: wymagają bezwzględnej większości głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu organu stanowiącego. Taki wymóg gwarantuje, że decyzje obciążające budżet i mające długofalowe skutki dla finansów JST są podejmowane z odpowiednią rozwagą i przy szerokim poparciu politycznym. Ograniczenia te mają na celu ochronę stabilności finansowej jednostek oraz zapobieganie nieprzemyślanym działaniom mogącym zagrozić równowadze budżetowej.

 Czy zarząd JST może zaciągnąć kredyt bez wyraźnego upoważnienia w uchwale budżetowej?

Zarząd JST nie posiada samodzielnej kompetencji do zaciągania kredytów i pożyczek. Aby móc podjąć taką czynność, musi dysponować stosownym upoważnieniem udzielonym w uchwale budżetowej bądź w uchwale organu stanowiącego podjętej w trybie art. 89 i nast. u.f.p. Uchwała taka określa m.in. górne limity zobowiązań, rodzaj źródeł finansowania deficytu oraz warunki korzystania z kredytów.

Brak uchwały upoważniającej oznacza, że jakiekolwiek działania zarządu zmierzające do zaciągnięcia zobowiązania byłyby obarczone wadą prawną i mogłyby zostać zakwestionowane przez organ nadzoru. Taki model rozdziału kompetencji odzwierciedla zasadę, że to organ stanowiący – jako reprezentant wspólnoty samorządowej – decyduje o zadłużaniu się jednostki, natomiast zarząd pełni jedynie rolę wykonawczą.

Ponadto proces wyboru banku lub instytucji finansowej, od której jednostka zamierza zaciągnąć kredyt, musi być prowadzony zgodnie z przepisami prawa zamówień publicznych.

 Czy JST może zaciągać kredyty w dowolnie wybranym banku?

Nie, JST nie ma pełnej swobody w tym zakresie. Zaciąganie kredytów przez zarząd jednostki odbywa się w granicach upoważnień określonych w uchwale budżetowej, a samo postępowanie musi być prowadzone w trybie przewidzianym w ustawie – Prawo zamówień publicznych. Oznacza to, że wybór banku, w którym zostanie zaciągnięty kredyt, następuje w procedurze przetargowej. Takie rozwiązanie ma na celu zapewnienie, że zobowiązania finansowe jednostki będą podejmowane w sposób racjonalny i przy jak najkorzystniejszych warunkach finansowych dla budżetu publicznego. W praktyce często jedynym kryterium wyboru oferty jest koszt kredytu, co ma istotne znaczenie dla zapewnienia stabilności finansowej gminy, powiatu czy województwa.

 Jaką rolę pełni komisja budżetowa przy zmianach w zakresie rezerwy celowej?

Komisja właściwa do spraw budżetu odgrywa kluczową rolę przy procedurze zmiany przeznaczenia rezerwy celowej. Zgodnie z przepisami organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może dokonać takiej zmiany dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji budżetowej organu stanowiącego. Jej stanowisko ma charakter obligatoryjny – bez niego nie dochodzi do skutecznej i prawidłowej modyfikacji. Rola komisji nie ogranicza się wyłącznie do formalnego wyrażenia zgody, ale obejmuje także ocenę celowości i zasadności planowanych przesunięć środków w kontekście całego budżetu oraz priorytetów finansowych jednostki. Dzięki temu zapewnia się większą transparentność procesu i włączenie organu stanowiącego (poprzez swoją komisję) w decyzje dotyczące wydatkowania środków, które z natury rzeczy są przeznaczone na realizację szczególnych zadań. ©℗