Rozpatrywanie wniosków o udzielenie ulg w spłacie zobowiązań publicznoprawnych sprawia urzędnikom nie lada trudności. Nie tylko dlatego, że w toku ich załatwiania stykają się z ludzkimi dramatami finansowymi, rodzinnymi czy też zdrowotnymi. Chodzi przede wszystkim o to, że tego typu sprawy są rozstrzygane w ramach uznania administracyjnego, a to oznacza brak ścisłych kryteriów podejmowania decyzji i dużą odpowiedzialność, by konkretnym rozstrzygnięciem nie skrzywdzić wnioskodawcy.
Artykuł 67a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.) wskazuje jedynie, że organ na wniosek zobowiązanego, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym, może odroczyć termin płatności należności lub rozłożyć ją na raty, albo częściowo lub całkowicie umorzyć zobowiązanie, a także związane z nim dodatkowe koszty, jak np. odsetki. Ten przepis stosuje się nie tylko do podatków, lecz także innych należności publicznoprawnych pobieranych przez organy władzy państwowej i samorządowej, takich jak chociażby różnego rodzaju opłaty lokalne.
Reklama

Reklama
Ustawodawca nie zdefiniował terminów „interes publiczny” oraz „ważny interes dłużnika”, dlatego też ich rozumienie wykształciło się w praktyce sądowej oraz poglądach doktryny. I tak interes publiczny występuje wtedy, gdy za udzieleniem ulgi w spłacie zobowiązań publicznoprawnych przemawiają wartości uznawane za ważne w ocenie ogółu społeczeństwa, a więc sprawiedliwość, bezpieczeństwo czy też zaufanie obywateli do organów władzy. Z kolei z ważnym interesem dłużnika mamy do czynienia, gdy obowiązek uregulowania danego zobowiązania może spowodować utratę zdolności finansowych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.
Urzędnik, do którego trafia wniosek o umorzenie lub rozłożenie należności na raty, musi więc na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów i wyjaśnień ocenić, czy któryś z przywołanych interesów wystąpił w danej sprawie. Jako że ustawodawca przewidział w tego typu sprawach stosowanie uznania administracyjnego, to od organu zależy, czy zaklasyfikuje sytuację dłużnika jako wyjątkowo trudną, a co za tym idzie, przyzna ulgę. Najważniejsze jest to, żeby wnikliwie zbadać materiał dowodowy i odpowiednio uargumentować decyzję. Nawet najbardziej odważna i niekonwencjonalna decyzja rozstrzygająca o odmowie lub przyznaniu ulgi obroni się, jeśli jest poparta solidnym uzasadnieniem.
Jako że w ustawach nie ma sztywnych wytycznych co do klasyfikowania poszczególnych okoliczności, jako uzasadniających przyznanie ulgi, urzędnicy muszą szukać wskazówek w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przedstawiamy obecnie dominujące kierunki orzecznicze odnoszące się do przesłanek uzasadniających umorzenie lub odmowę przyznania tego prawa.

OKOLICZNOŚCI PRZEMAWIAJĄCE ZA PRZYZNANIEM ULGI

1. Korzystanie z pomocy społecznej
Przesłanką uzasadniającą umorzenie zobowiązania publicznoprawnego jest sytuacja, gdy dochodzenie takiej należności będzie równoznaczne z koniecznością skorzystania przez obywatela ze wsparcia państwa w ramach pomocy społecznej. Ponadto fakt korzystania ze wsparcia socjalnego wskazuje na trudną sytuację materialną wnioskodawcy.
2. Choroba osoby aktywnej zawodowo
Przewlekła choroba, będąca zdarzeniem niezależnym i niezawinionym od wnioskodawcy, może stanowić przesłankę umorzenia, w sytuacji gdy wpłynęła na znaczne pogorszenie sytuacji ekonomicznej zainteresowanego, a więc np. w związku z pogorszeniem stanu zdrowia musiał on zrezygnować z pracy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 16 lipca 2015 r., sygn. akt I Sa/Go 270/15). Jeśli zainteresowany powołuje się na chorobę jako przesłankę przyznania ulgi, to musi wykazać związek przyczynowo-skutkowy między nią a sytuacją materialną zainteresowanego, co z kolei rzutuje na możliwość regulowania należności publicznoprawnych.
3. Niepełnosprawność
Zgodnie z art. 69 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.) władze publiczne udzielają osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu egzystencji – właśnie ten przepis przywołują sądy administracyjne, gdy pochylają się nad decyzjami w sprawie udzielenia ulg osobom niepełnosprawnym. Składy orzekające podkreślają, że wypełnianie przez organy wspomnianego obowiązku polegającego na zapewnieniu opieki i pomocy osobom niepełnosprawnym mieści się w realizacji interesu publicznego, o którym mowa w art. 67a par. 1 ordynacji podatkowej, co uzasadnia zastosowanie ulgi (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 998/07).

OKOLICZNOŚCI PRZEMAWIAJĄCE ZA ODMOWĄ PRZYZNANIA ULGI

1. Niskie, ale regularne dochody
Jednym z najczęściej przywoływanych argumentów przy składaniu wniosków o umorzenie należności publicznoprawnej czy też jej rozłożenie na raty są niskie dochody. Zainteresowani powołują się na minimalne wynagrodzenie za pracę czy też skromną emeryturę lub rentę. Tymczasem z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że kto osiąga niskie, ale regularne miesięczne dochody, zasadniczo nieróżniące się od dochodów innych osób, nie może liczyć na ulgowe traktowanie w regulowaniu zobowiązań publicznoprawnych (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 12 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 1957/15). Nie ma przy tym znaczenia źródło i forma dochodów. Może to więc być pensja z umowy o pracę, ale również wynagrodzenie z umów cywilnoprawnych czy też świadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych bądź Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.
2. Status osoby bezrobotnej
Powoływanie się na brak pracy jako samoistną przesłankę umorzenia należności publicznoprawnej jest w myśl orzecznictwa sądów skazane na porażkę. Składy orzekające podkreślają, że trudności z uzyskaniem zatrudnienia nie są zaliczane do nieprzewidywalnych, nadzwyczajnych okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby przyznanie ulgi. Dzieje się tak, ponieważ poszukiwanie pracy jest problemem ogólnospołecznym, który dotyka znacznej części społeczeństwa. Status osoby bezrobotnej nie ma więc prawnego znaczenia w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 67a ordynacji podatkowej (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wr 2092/14). Sytuacja jest inna, gdy bezrobocie jest powiązane z innymi okolicznościami, np. nagłą chorobą, która uniemożliwiła dalsze wykonywanie pracy.
3. Choroba emeryta
W życiu każdego człowieka choroba jest zdarzeniem istotnym i zarazem trudną sytuacją, ale podobnie jak bezrobocie nie może stanowić samoistnej podstawy umorzenia zobowiązań publicznoprawnych. Stan zdrowia wnioskodawcy należy więc oceniać w świetle innych okoliczności występujących w sprawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 3335/14). I tak osobie chorej należy się wsparcie organu w postaci przyznania ulgi, w sytuacji gdy stan zdrowia wnioskodawcy rzutuje na jego możliwości zarobkowania i powoduje utratę źródła dochodów. W odwrotnej sytuacji, tzn. gdy źródła dochodów są niezależne od stanu zdrowia (emerytura), choroba nie jest uznawana za czynnik przemawiający m.in. za umorzeniem zobowiązania publicznoprawnego.
4. Braki w dokumentach
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w postępowaniach o przyznanie ulg udzielanych na podstawie art. 67a ordynacji podatkowej obowiązuje zasada, że ciężar udowodnienia określonego faktu spoczywa nie na organie, ale na osobie, która wywodzi z niego określone skutki prawne. Zobowiązany składając wniosek o umorzenie należności publicznoprawnych, chce wywieść dla siebie określone skutki prawne, zatem powinien odpowiednio uzasadnić ten wniosek, podając informacje o stanie majątkowym, obecnej sytuacji finansowej lub powołać się na inne okoliczności mogące mieć na rozstrzygnięcie w sprawie (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 9 września 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 314/14). Oznacza to, że wnioskodawca powinien aktywnie uczestniczyć w postępowaniu dowodowym i przedstawiać z własnej inicjatywy takie okoliczności, które przemawiają za wystąpieniem przesłanki ważnego interesu strony. Jeśli nie zaprezentuje takiej postawy, to organ ma pełne podstawy do odmowy przyznania ulgi.
5. Wielokrotne wnioski
Ulgi w spłacie zobowiązań publicznoprawnych są instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie należności. Uzyskanie zwolnienia z obowiązku zapłaty jest odstępstwem od zasady równości. Umorzenie nie jest więc normą i z faktu, że jakiś podmiot wcześniej uzyskał taką formę pomocy, nie można wywodzić prawa do żądania podobnej ulgi po raz kolejny. W orzecznictwie podkreśla się, że takie rozumienie przepisów prowadzi do wniosku, że jeżeli dana osoba już raz uzyskała u danego organu ulgę, a następnie ponownie występuje o umorzenie określonego rodzaju należności, to jest to przesłanka uzasadniająca odmowę pozytywnego rozpatrzenia podania. W przeciwnym razie rezygnacja przez organ z należności publicznoprawnej straciłaby swój wyjątkowy charakter (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 26 maja 2015 r., sygn. akt I SA/WR 53/15).
6. Zwyczajne wydatki
Energia, ogrzewanie, czynsz czy czesne za przedszkole – konieczność ponoszenia takich wydatków przywołują często osoby starające się o przyznanie ulgi w spłacie zobowiązań publicznoprawnych. Tyle tylko, że konieczność zapewnienia sobie i rodzinie odpowiednich warunków bytowych nie wyczerpuje przesłanek udzielenia ulgi opisanych w art. 67a par. 1 ordynacji podatkowej, gdyż są to wydatki ponoszone przez ogół społeczeństwa, a nie wydatki o nadzwyczajnym charakterze.
7. Spłata kredytów
Rozpatrując wnioski o umorzenie należności publicznoprawnej czy też jej rozłożenie na raty, organ powinien uznać za nietrafny argument zainteresowanego, że ten spłaca długi (np. kredyty bankowe), co mocno obciąża jego budżet domowy. Problem polega na tym, że zobowiązania cywilnoprawne nie mogą mieć pierwszeństwa przed należnościami publicznoprawnymi. W świetle orzecznictwa sądowego regulowanie zobowiązań cywilnoprawnych oznacza, że dłużnik ma pieniądze, którymi jednakże w pierwszej kolejności powinien zaspokoić roszczenia organów administracji publicznej.
8. Świadome przyczynienie się do długu
Względy sprawiedliwości, a zatem interes publiczny, przemawiają za tym, aby przy rozpatrywaniu wniosków o udzielenie ulgi inaczej traktować tych zobowiązanych, którzy do powstania należności publicznoprawnej czy też zaległości dopuścili lub doprowadzili świadomie, a inaczej tych, którzy nie mają dostatecznego rozeznania w przepisach. Jeśli przyczyną powstania zadłużenia nie jest niewiedza zainteresowanego czy też błędy w działalności organów administracji publicznej, to jest to okoliczność przemawiająca za odmową przyznania ulgi (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 928/15).
Nawet najbardziej odważna i niekonwencjonalna decyzja rozstrzygająca o odmowie lub przyznaniu ulgi obroni się, jeśli jest poparta solidnym uzasadnieniem.

TRZY PYTANIA DO EKSPERTA

Duża liczba umorzeń nie może być podstawą zarzutów o naruszenie dyscypliny finansów

Agata Dziwisz, starszy prawnik, specjalistka z zakresu doradztwa podatkowego, Kancelaria Kochański Zięba i Partnerzy

W jaki sposób urzędnik przygotowujący rozstrzygnięcie w sprawie przyznania ulgi powinien korzystać z przysługującego w takim przypadku uznania administracyjnego, by nie narazić się na zbyt swobodną ocenę argumentów wnioskodawcy?
Organ administracji publicznej jest uprawniony, na podstawie art. 67a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2017. poz. 201) i na wniosek zobowiązanego, do umorzenia należności publicznoprawnych w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Decyzja organu o umorzeniu ma charakter uznaniowy i zależy od oceny wystąpienia przesłanki ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. W praktyce nieostrość obu tych pojęć oznacza, że organ podatkowy wydając decyzję o umorzeniu, dysponuje bardzo szerokim zakresem swobody rozstrzygania, czego nie należy jednak utożsamiać z dowolnością. Obie wskazane przesłanki umorzenia mają charakter równorzędny, zatem organ decydując o przyznaniu ulgi, powinien wziąć pod uwagę każdą z nich. Jeśli organ stwierdzi, że w sprawie występuje choćby jedna z tych przesłanek, ma prawo wyboru konsekwencji prawnych. Do udzielenia ulgi nie jest więc konieczne wystąpienie obu przesłanek łącznie, a organ może w granicach swobodnego uznania rozstrzygać na podstawie tylko jednej z nich.
Czy zbyt duża liczba umorzeń w danym urzędzie może narazić pracowników organu na zarzut braku dbałości o finanse publiczne?
Uznaniowy charakter decyzji powoduje też, że o ile organ trzyma się wspomnianych wytycznych, nie ma podstaw, aby stawiać mu zarzut naruszania dyscypliny finansów publicznych. Wynika to z uprawnienia organu do swobodnego decydowania, w tym również o uznaniu ważnego interesu podatnika za interes przeważający względem interesu fiskalnego budżetu państwa. Zarzut naruszenia dyscypliny byłby zasadny tylko wtedy, gdyby umorzenie należności publicznoprawnej było niezgodne z przepisami, np. gdyby organ umorzył należność na innej podstawie niż wskazana w przepisie. Z tych samych względów sama tylko okoliczność wydania przez jeden organ zbyt wielu decyzji o umorzeniu nie pozwala na postawienie mu zarzutu naruszania dyscypliny finansów publicznych.
Czy można wysnuć wniosek, że we wspomnianym przez panią interesie publicznym leży dbałość nie tylko o budżety państwa i samorządów, lecz także o inne wartości?
Tak. Należy pamiętać, że pod pojęciem „interes publiczny” kryje się wiele wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, a nie tylko interes fiskalny budżetu państwa. Oznacza to, że interes publiczny może wręcz uzasadniać umorzenie należności publicznoprawnej (np. gdyby uregulowanie tej należności oznaczało dla obywatela konieczność wystąpienia po świadczenia pomocy społecznej - ze względu na pogorszenie jego sytuacji materialnej).
ODPOWIADAMY NA PYTANIA CZYTELNIKÓW
Prowadząc postępowania w sprawie umorzeń należności publicznoprawnych, zbieramy od wnioskodawców wiele danych dotyczących ich aktualnej sytuacji materialnej i rodzinnej. Czy powinniśmy pozyskiwać zgodę wnioskodawców na przetwarzanie tak szerokiego zakresu danych osobowych – pyta urzędnik.
NIE. Przesłanką legalizującą przetwarzanie danych osobowych jest co do zasady albo zgoda osoby fizycznej, albo określony przepis. Jak wynika z pozyskanych przez DGP wyjaśnień w Biurze Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, w przypadku postępowań administracyjnych organ je prowadzący nie musi pozyskiwać od strony danej sprawy zgody na przetwarzanie jej danych osobowych do celów związanych z przeprowadzaniem procedur. Rozpatrywanie wniosków o przyznanie ulgi w spłacie zobowiązań publicznoprawnych odbywa się zaś właśnie w drodze postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji uprawnienie do przetwarzania danych osobowych wynika z prawa organu do prowadzenia postępowania administracyjnego. Należy również pamiętać, że podawanie informacji przez osoby występujące o przyznanie ulgi jest całkowicie dobrowolne, a niechęć do dzielenia się danymi może skutkować negatywnym rozpatrzeniem podania. To w interesie zainteresowanego jest podanie pełnego zestawu informacji, które uzasadniają umorzenie należności publicznoprawnej lub rozłożenie jej na raty.
Osoba występująca o umorzenie należności publicznoprawnej jeszcze przed rozpatrzeniem jej sprawy uregulowała tę opłatę. Jednocześnie poinformowała urząd, że podtrzymuje swój wniosek i w przypadku jego pozytywnego załatwienia prosi o zwrot należności. Czy w takiej sytuacji możemy merytorycznie rozpatrzyć jej wniosek o umorzenie – pyta pracownik organu.
TAK. Opisana kwestia jest jedną z tych w polskim prawie, która jest obecnie sprzecznie interpretowana przez sądy administracyjne kontrolujące legalność działań administracji publicznej.
Jedne składy orzekające wskazują, że przepisy uprawniające obywateli do ubiegania się o ulgi w spłacie zobowiązań publicznoprawnych odnoszą się jedynie do istniejących należności. Gdy te ostatnie zostaną uregulowane, a co za tym idzie zobowiązanie wygaśnie, przepisy o umorzeniach nie znajdują zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił (wyrok z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 279/16), że jeżeli zaległość wobec państwa czy samorządu nie istnieje, bo została zapłacona przed zakończeniem procedury rozpatrywania wniosku o jej umorzenie, to postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 par. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23). Co więcej, niektóre sądy podkreślają, że orzekanie przez organ w zakresie umorzenia jakiejś należności publicznoprawnej w przypadku, gdy takowa już nie istnienie, stanowi rażące naruszenie przepisów dotyczących postępowania administracyjnego.
Druga, bardziej proobywatelska, linia orzecznicza stanowi, że wykonanie zobowiązania publicznoprawnego w czasie trwania postępowania w sprawie umorzenia tej należności nie unicestwia praw strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania o umorzenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Po 792/14). Składy orzekające wyrażające taki pogląd podkreślają, że przyjęcie odmiennego rozumienia przepisów prowadziłoby do uniemożliwienia korzystania przez obywateli z ustawowo przyznanego jej uprawnienia ubiegania się o ulgę. Uregulowanie zobowiązania nie oznacza bowiem, że po stronie wnioskodawcy nie istnieją przesłanki uzasadniające umorzenie jej zobowiązania. Zapłacenie zaległości nie jest zaś domyślnym cofnięciem przez zainteresowanego wniosku o przyznanie ulgi.
Podążając za tą drugą wykładnią, urzędnicy powinni więc merytorycznie rozpoznać wniosek, który dotyczy już zapłaconej należności. W takiej sytuacji pozytywne dla obywatela załatwienie sprawy będzie po prostu oznaczało, że organ dokona zwrotu wpłaconej należności, np. przelewem na konto wnioskodawcy czy przekazem pocztowym.