Proces rządzenia jest interakcją między politykami a urzędnikami. Pierwsi objęli urząd w wyniku procedur demokratycznych i są przede wszystkim zobowiązani do reprezentowania poglądów elektoratu. Rola rządzących polega na wyrażaniu odpowiednio przez siebie zinterpretowanej woli i potrzeb społeczeństwa, poza tym są rozliczani z tego, jak wywiązują się z zadań będących w ich kompetencjach.
Punkt widzenia urzędników jest odmienny – świat według nich składa się z praktycznych realiów, w ramach których musi funkcjonować rząd. Demokratyczne rządzenie nie wymaga, aby względy polityczne wpływały na każde posunięcie administracji. Upolitycznione nastawienie do administracji może być korzystne dla partii będącej aktualnie u władzy, ale w wielu wypadkach jest szkodliwe dla interesu publicznego.
Idea służby cywilnej jako ciała politycznie neutralnego, poświęcającego się wykonywaniu decyzji, których samo nie podejmuje, to idea służby, w której następuje oddzielenie decyzji strategicznych od wykonawczych. Uniezależnienie służby cywilnej od polityki ma miejsce wówczas, gdy stanowiska polityczne są jednoznacznie wskazane, publicznie znane i zdecydowanie oddzielone od stanowisk urzędniczych, czyli takich, które obsadzone są wyłącznie w drodze konkursów. Rozwiązaniem technicznym, służącym uniezależnieniu służby cywilnej od polityków, jest mianowanie urzędnika i stabilizacja jego stosunku służbowego, a także prawne zagwarantowanie przebiegu kariery zawodowej.
Neutralność polityczna, podobnie jak profesjonalizm zawodowy, stała się fundamentem służby cywilnej we wszystkich krajach Unii Europejskiej. Poza Europą idea służby cywilnej równolegle rozwijała się w Stanach Zjednoczonych Ameryki, ponieważ i tam krytykowano traktowanie administracji jako systemu łupów, a więc obsadzanie w niej stanowisk przez zwycięskich polityków.
USA: ważna jest wiedza i kompetencje
Do lat osiemdziesiątych XIX wieku w USA niepodzielnie panował tzw. spoils system, za którego twórcę uznawano Andrew Jacksona. Administrację charakteryzował wówczas wysoki stopień upolitycznienia. Symbolem tych czasów były rządy lokalnych polityków w Chicago, którzy praktykując klientelizm polityczny, traktowali miasto jako własne księstwo, kupowali głosy wyborców, dając im pracę, dbali także o tych, którzy dostarczali im tych głosów. Aby zlikwidować ten proceder, Ruch na rzecz Reform, na którego czele stał Woodrow Wilson, doprowadził do przyjęcia w 1883 roku ustawy o Służbie Cywilnej (tzw. akt Pendeltona), wprowadzającej rozdział stanowisk politycznych od administracyjnych. Natomiast w roku 1944 uchwalono ustawę o weteranach (Veterans Preference Act) – pierwszą regulację, dzięki której urzędnik służby cywilnej mógł się odwołać od decyzji przełożonych. Ponad 30 lat później, w 1978 r., Kongres uchwalił ustawę o reformie służby cywilnej (Civil Service Reform Act). Zakładała ona, że rekrutacja do służby cywilnej (po uczciwej i otwartej konkurencji) ma gwarantować dostęp do służby osobom ze wszystkich grup społecznych, a selekcja i awans powinny być oparte na zdolnościach, wiedzy i umiejętnościach kandydatów. Obecnie tylko około 3600 najwyższych stanowisk w administracji amerykańskiej na 1 700 000 ma charakter polityczny, tzn. każdy z kolejnych prezydentów USA ma prawo obsadzać je zgodnie ze swoją wolą. Praktyką jednak jest, że nowo wybrani prezydenci USA pozostawiają na stanowiskach osoby, które powołali ich poprzednicy, uznając je za fachowców i ekspertów w swoich dziedzinach.
Francja: stopień na własność
We Francji regulacja statusu służby cywilnej nastąpiła w 1983 roku wraz z wydaniem ustawy z 13 lipca o urzędnikach. Służba cywilna w tym kraju jest podzielona na trzy kategorie, wyróżniane ze względu na: wykształcenie, przygotowanie zawodowe i charakter wykonywanych czynności. Każdy urzędnik francuski należy do jednego z trzech korpusów: publicznej służby państwowej, publicznej służby samorządowej, publicznej służby szpitalnej. Liczba członków służby cywilnej wynosi około 2,3 miliony osób na poziomie administracji państwowej, 1,1 miliona w administracji terytorialnej oraz 800 tysięcy w służbie medycznej. Status urzędnika francuskiego nadają dwa akty: nominacja na stanowisko oraz stopień, tytuł w hierarchii. W przypadku urzędnika mianowanego zajmowane przez niego stanowisko i stopień są rozłączne. Stopień jest własnością urzędnika, zaś nominacja na dane stanowisko zależy od pracodawcy, czyli państwa. Tak więc w praktyce występuje często taka sytuacja, że urzędnik, który posiada wysoki stopień w hierarchii, wykonuje pracę na niskim stanowisku. Z kolei niski stopień nie stanowi przeszkody, aby mianować urzędnika na wysokie stanowisko. Położenie prawne urzędnika francuskiego oraz stopień w hierarchii wyznaczają przede wszystkim ustawy i przełożeni, a nie umowa o pracę, która określa jedynie warunki wykonywania obowiązków. Urzędników nie obowiązuje formalny zakaz członkostwa w partiach politycznych. Pewne ograniczenia obowiązują w tym zakresie urzędników wyższej kategorii, którzy mają zakaz ujawniania swojego statusu oraz wykorzystywania zdobytej w urzędzie wiedzy dla celów związanych z działalnością polityczną. Ponadto urzędnicy – w zróżnicowanym zakresie, w zależności od okoliczności i zajmowanych stanowisk – mają zakaz manifestowania poglądów politycznych, religijnych i światopoglądowych, co oznacza, że istnieją pewne dopuszczalne odstępstwa od ogólnego zakazu.
Wielka Brytania: kontrola i nadzór
Brytyjska służba cywilna liczy obecnie około 520 tys. osób, co wynosi 9 proc. zatrudnionych w sektorze publicznym. Większość z nich jest zatrudniona w ramach kontraktów. W tym systemie odpowiedzialność polityczną za podejmowane decyzje przyjmują ministrowie, a nie urzędnicy. Na Wyspach obowiązuje zasada rozdziału kariery politycznej od kariery urzędniczej, co oznacza – przynajmniej formalnie – że politycy kontrolują polityczny proces podejmowania decyzji, a urzędnicy kierują procesem administrowania i nadzorują go. Pracowników administracji państwowej zatrudnia się i awansuje na podstawie ich kwalifikacji, a nie politycznej protekcji. Przy czym ich zatrudnianie jest kontrolowane przez niezależnych członków komisji, niemających żadnych powiązań politycznych. Politycy mają prawo jedynie zatwierdzić nominacje, choć w poszczególnych ministerstwach osoby odpowiedzialne za politykę kadrową konsultują jednak (nieformalnie) z ministrem nominacje na wyższe resortowe stanowiska. Proces upolitycznienia angielskiej służby publicznej można było zaobserwować za rządów Margaret Thatcher. Doradcy polityczni najczęściej rekrutowali się wówczas ze środowisk dziennikarskich, biznesu lub biurokracji partyjnej.
Obecnie na Wyspach istnieje instytucja ochrony przed zwolnieniem z urzędu pod wpływem politycznego nacisku. Administracja brytyjska nie kontaktuje się z partiami opozycyjnymi do momentu, kiedy jej przedstawiciele, będący wyższymi urzędnikami administracji, na rok przed wyborami powszechnymi otrzymują zgodę na prowadzenie poufnych rozmów. Ta zasada ma zapewnić niezakłóconą kontynuację prac rządu. Celem konsultacji jest przekazanie przez opozycję, jakie działania będą priorytetowe, jeśli dojdzie do zmiany władzy. W praktyce prace na rzecz rządu w tym czasie ograniczają się do działań rutynowych.
Niemcy: lojalność i umiar w krytyce
W Niemczech status służby cywilnej został potwierdzony konstytucją z roku 1949. Natomiast od 31 marca 1999 r. obowiązuje ustawa, która określa status federacyjnych urzędników służby cywilnej. Uznaje się ich za profesjonalną grupę zawodową, związaną stabilnym stosunkiem z państwem, charakteryzującą się zdyscyplinowaniem i lojalnością wobec pracodawcy. Liczba urzędników służby cywilnej wynosi około 1,7 mln. Służba publiczna w Niemczech dzieli się na grupy stanowisk zgodnie ze szczeblami odpowiedzialności. W ramach każdej grupy są cztery kategorie zaszeregowania, które zależą od stopnia trudności wykonywanych zadań.
Urzędnicy służby cywilnej u naszych zachodnich sąsiadów mogą przynależeć do partii politycznych, ale mają zakaz uczestniczenia w manifestacjach, a wszelka krytyka państwa i władz dopuszczona jest w granicach dopełnienia obowiązku „lojalności, zasady umiaru, powściągliwości oraz zachowania godnego powagi i zaufania”. Prawo niemieckie wyodrębnia kategorię urzędników politycznych, dobieranych według kryterium partyjnego, ale rekrutowanych spośród urzędników publicznych. Są to osoby, które po zakończeniu funkcji stają się tzw. urzędnikami w stanie spoczynku z zagwarantowanym wynagrodzeniem bez obowiązku świadczenia pracy. Członkostwo w partiach politycznych nie jest także zakazane wysokim urzędnikom. Jednocześnie nie wolno im pełnić żadnych funkcji wewnątrz ugrupowania, do którego należą.
Szwecja: stabilność zawodowa
W Szwecji rozwój służby cywilnej nastąpił wraz z rozwojem instytucji demokratycznego państwa. Konstytucja Królestwa Szwecji stwierdza, że przy obsadzaniu stanowisk państwowych należy brać pod uwagę kwalifikacje. Według Aktu o Formie Rządu dalsze regulacje dotyczące urzędników państwowych są zawarte w ustawodawstwie zwykłym. W szwedzkiej terminologii ministerstwa są określane jako departamenty, co wskazuje na ich związek z anglosaskim systemem funkcjonowania administracji publicznej. Na ich czele stoi minister resortowy, wspomagany przez jednego lub dwóch ministrów konsultatywnych. Ministrów wspiera tzw. trójka, czyli zespół trzech najbliższych i najbardziej zaufanych współpracowników. Są to sekretarz stanu, stały sekretarz ministerstwa i główny prawnik ministerstwa. Sekretarz stanu jest funkcjonariuszem rekrutowanym według kryteriów politycznych, w związku z tym wraz ze zmianą rządu rezygnuje z zajmowanego stanowiska. Odnotowuje się także przypadki, gdy sekretarzem stanu zostaje urzędnik, którego nominacja jest rezultatem wcześniejszych awansów. W takim przypadku zmiana polityczna nie oznacza automatycznej rezygnacji ze stanowiska – dotyczy to szczególnie ministerstw o charakterze technicznym, w których kryteria polityczne nie odgrywają większej roli. Stały sekretarz i główny prawnik ministerstwa nie są rekrutowani według kryteriów politycznych. Należą do kategorii wyższych urzędników korpusu służby cywilnej, posiadających wysokie kwalifikacje i kompetencje do sprawowania omawianych funkcji. Istotną funkcję w systemie ministerstw pełnią doradcy i asystenci polityczni, których zadaniem jest wykonywanie analiz i prognoz zleconych im przez zwierzchników politycznych. Ich rolą jest doradzanie ministrowi w kwestii wyboru celu. Wśród nich są rzecznicy prasowi oraz osoby odpowiedzialne za prowadzenie korespondencji i utrzymywanie kontaktów o charakterze społecznym i politycznym.
Pozostali urzędnicy ministerstwa stanowią apolityczny korpus służby cywilnej, który chroni zasada stabilności zawodowej. Praktyką funkcjonowania szwedzkiej służby cywilnej staje się tworzenie zespołów zadaniowych, w których uczestniczą osoby z różnych jednostek organizacyjnych urzędu lub innych urzędów. Obecnie w służbie cywilnej na szczeblu centralnym pracuje około 236 tys. osób.
Politycy ze wszystkich krajów od dziesięcioleci skarżą się często na bierny opór ze strony urzędników służby cywilnej, stosowanie metody włoskiego strajku, sabotowanie lub też ignorowanie ich decyzji. Prezydent USA Harry Truman pod koniec lat czterdziestych XX wieku stwierdził, że „próby zmuszenia biurokratów do wykonania poleceń władzy wykonawczej przypominają próby pociągania za sznurki”. A Richard Nixon w latach siedemdziesiątych utyskiwał: „Nie ma żadnej dyscypliny w tej biurokracji. Nigdy nikogo nie zwalniamy. Nigdy nie udzielamy nikomu nagany. Nigdy nikogo nie degradujemy. Zawsze awansujemy tych s(...)synów, którzy nas kopią w tyłek”. Z kolei prezydent Aleksander Kwaśniewski w latach dziewięćdziesiątych uznał: „Służba cywilna to piękna idea, ale trudna do realizacji w praktyce”. Jednak w świecie demokratycznym wpływ partii politycznych na administrację publiczną jest strukturalnie i proceduralnie ustalony. W efekcie ugrupowanie przejmujące władzę nie może dokonywać radykalnych zmian strukturalnych i personalnych zmierzających do nadania służbie cywilnej odpowiadającego jej kształtu.
444 tys. osób zatrudnionych jest w całej administracji państwowej w Polsce
Co PiS chce zmienić
● Rozwiązać umowy z mocy prawa z osobami zajmującymi kierownicze stanowiska
● Zrezygnować z konkursów na wyższe stanowiska i zastąpić je powoływaniem
● Zrezygnować z wymogu posiadania stażu w administracji państwowej w stosunku do osób powoływanych na wyższe stanowiska w służbie cywilnej
● Zrezygnować z wymogu apolityczności w stosunku do osób zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej
● Wprowadzić możliwość swobodnego odwoływania i powoływania szefa służby cywilnej (bez wymogu bycia urzędnikiem mianowanym)
● Wprowadzić dodatek funkcyjny dla dyrektorów i zastępców
● Zreformować system wynagradzania (uelastycznienie zasad wynagradzania na bardziej motywujące)
● Docelowo utworzyć jednolity kodeks urzędniczy dla całej administracji publicznej