W ich przypadku można ingerować w prawo do prywatności i udostępnić nawet informację o wysokości pensji na stanowisku, które w danym urzędzie zajmuje tylko jedna osoba. Tak wynika z orzecznictwa
Ocena, co jest nadrzędne – prawo do informacji publicznej czy prawo do prywatności – nie jest prosta. A na dodatek utrudnia ją orzecznictwo sądów administracyjnych, które w podobnych sprawach w różny sposób oceniają zakres pojęcia „informacja publiczna”, i przesłanki odmowy udostępnienia informacji (mówiła o tym w TGP nr 3, 18 stycznia 2019 r., prezes UODO Edyta Bielak-Jomaa).
Jeszcze w latach 90. w orzecznictwie za miarodajne uznawano stanowisko zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów SN z 16 lipca 1993 r., sygn. akt I PZP 28/93, zgodnie z którym wynagrodzenie pracownika jest jego dobrem osobistym i jego ujawnienie wymaga zgody, o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej. Jednak od czasu wejścia w życie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; dalej u.o.d.i.p.), w orzecznictwie sądów administracyjnych następowało stopniowe odchodzenie od tego poglądu. A od kilku lat w judykaturze utrwaliło się przekonanie, że wynagrodzenie osób pełniących funkcję publiczną stanowi informację publiczną w rozumieniu u.o.d.i.p. i podlega w związku z tym udostępnieniu. Wynagrodzenie to jest przecież rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Z kolei wykonywanie obowiązków służbowych stanowi o pełnieniu funkcji publicznej.
Co wynika z przepisów
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.o.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Ewentualne ograniczenia wynikają z art. 5 ust. 2, czyli ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ale w przepisie mowa o tym, że „ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa”.
Uszczegółowienie zakresu pojęcia informacji publicznej, w sposób przykładowy, nastąpiło w art. 6 ust. 1 u.o.d.i.p. Z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego. Za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 należy zatem uznać wszelkiego rodzaju dane, które są związane z gospodarowaniem środkami publicznymi, a więc także związane z ponoszeniem wydatków – o ile dotyczą one mienia publicznego.
Udostępnienie tej informacji ma też ścisły związek z funkcją publiczną pełnioną przez daną osobę. W orzecznictwie przyjmuje się, że jest ona związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (wyroki NSA: z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1108/14, i z 19 kwietnia 2011 r.; sygn. akt I OSK 125/11). Zgodnie natomiast z wykładnią tego pojęcia dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30), sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.
Jak orzekały sądy
Wskazywano, że prawidłowa wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej musi uwzględniać publicznoprawny charakter materii, której dotyczyły wnioski w zakresie informacji o wydatkach pochodzących ze środków publicznych, a także rangę uwarunkowań konstytucyjnych. wynikających z art. 61 Konstytucji RP, który mówi o tym, że każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
NSA w wyroku z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 (Monitor Prawniczy z 2002 r. nr 23, poz. 1059), oraz wyroku z 23 maja 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 (Monitor Prawniczy z 2003 r. nr 10, poz. 436), za informację publiczną uznał „każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także wytworzoną przez inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa” oraz „wiadomość niewytworzoną przez podmioty publiczne, lecz odnoszącą się do tych podmiotów”. Także WSA w Kielcach w wyroku z 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 18/08 uznał, że wysokość wynagrodzeń pracowników samorządu gminnego – wójta gminy, jego zastępcy oraz pracownika gminy – stanowi informację publiczną. Funkcjonariusze publiczni nie mogą korzystać z ochrony danych osobowych w zakresie imienia, nazwiska i wysokości ich wynagrodzenia na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Podobny pogląd wyrażono w wyroku NSA z 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2366/14, który stwierdził, że „informacja o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny, a takim jest niewątpliwie wójt gminy P., stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 695/14)”.
Nagrody i inne składniki wynagrodzenia
Zdaniem judykatury jawne są też informacje dotyczące wysokości przyznanych nagród, także o charakterze uznaniowym. Uznał tak WSA w Opolu w wyroku z 31 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 33/13, w odniesieniu do wydatków regionalnej izby obrachunkowej. Podobny pogląd wyrażono w wyroku WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 544/16, w którym przyjęto, że „informacje o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych pracownikom urzędu gminy (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 30 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 64/14; wyrok WSA w Kielcach z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Ke 72/14, wyrok WSA w Rzeszowie z 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1334/14).
Sądy administracyjne wskazują jednak, że nie wszystkie składniki pensji mają związek z funkcją publiczną, np. nie posiadają jej te, które wynikają ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (patrz: wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Taki związek zachodzi natomiast w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną oraz sposobu ustalenia tego wynagrodzenia (w niniejszej sprawie elementem tego ustalenia jest stawka bazowa). Wynagrodzenie to jest przecież rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych.
Nie zawsze ingerencja w prywatność
Jak zauważył NSA w wyroku z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 796/14, „udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności”. Sąd wyjaśnił, że dzieje się tak wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych.
NSA wskazał jednak, że niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas zachodzi kolizja dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. „W tej materii wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny, który przyjmuje, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne” – wyjaśniał NSA.
RODO nie stoi na przeszkodzie
Nieprawidłowe jest przy tym, zdaniem sądów administracyjnych, twierdzenie, że przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO) mogą stać na przeszkodzie ujawnieniu takich informacji jak pensje pracownika pełniącego funkcje publiczne. Jak uznał WSA w Gdańsku w wyroku z 14 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 62/18, „przepisy tego rozporządzenia nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p. te zaś realizują obowiązek ochrony danych osobowych poprzez ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 2, które jednakże w niniejszej sprawie z przyczyn podanych wyżej nie ma zastosowania. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że udostępnienie żądanej informacji godzić będzie w ochronę danych osobowych, czy to na gruncie u.d.i.p., czy RODO”.
Przy ujawnianiu wynagrodzenia pracowników samorządowych należy każdorazowo badać związek z wykonywaniem funkcji publicznej. Należy zauważyć, że według poglądów judykatury to, czy osoba, której dotyczy wniosek, pełni funkcję publiczną, pozostaje bez wpływu na ocenę charakteru takiej informacji. „Należy bowiem mieć na względzie to, iż fakt, że dana osoba nie pełni funkcji publicznej, nie jest równoznaczne z tym, że wysokość przyznanych tej osobie środków publicznych nie będzie stanowiło informacji publicznej. Pracownik samorządowy jest przecież beneficjentem środków publicznych, pobieranych w postaci wynagrodzenia za pracę i ewentualnych premii za nią. Informacja o dysponowaniu środkami publicznymi, stanowi zaś niewątpliwie informację o charakterze publicznym – w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej” – czytamy w wyroku WSA w Warszawie z 21 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 349/16).
Z kolei w jednym z wyroków NSA uznał – w kontekście udostępnienia informacji o wynagrodzeniach pracowników samorządowych – że pełnienie funkcji publicznych można przypisać tyko pracownikom z wyboru i powołania, zaś pozostałym, gdy pełnią zadania publiczne. Nadto zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, zaś doradców i asystentów z takim samym zastrzeżeniem. Zatem z pewnością nie pełnią nigdy funkcji publicznych osoby zatrudnione na stanowiskach pomocniczych i obsługi. NSA podkreślał konieczność każdorazowego badania zakresu uprawnień osób zatrudnionych w sektorze publicznym, który – dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji – winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym lub zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest więc posiadanie prawa do działania wyraźnie wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (wyrok z 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13).
W konsekwencji w judykaturze zaznacza się, że prawo do informacji publicznej – jaką jest informacja o wysokości wynagrodzenia pracowników urzędu gminy, którzy nie pełnią funkcji publicznych – może podlegać ograniczeniu ze względu na prywatność tych osób, w sytuacji gdy pracownicy ci nie zrezygnują z przysługującego im prawa do ochrony swej prywatności (wyrok WSA w Gdańsku z 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 503/13). WSA w Szczecinie w wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1043/15, podkreślił, że „w każdym przypadku należy zatem rozważyć, czy i w jakim zakresie dopuszczalna jest ingerencja w prawo do prywatności szeregowych pracowników urzędów, którzy (…) podejmując zatrudnienie w instytucjach dysponujących środkami publicznymi i wykonując w tych instytucjach szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości) nie wyrażali a priori zgody na upublicznianie ich danych, które co do zasady objęte są ochroną”.