Najlepiej zarabia się w ministerstwach, już o ponad połowę mniej w urzędach wojewódzkich. Najsłabiej w jednostkach podległych administracji rządowej, które znajdują się w terenie. Z ostatniego sprawozdania szefa służby cywilnej wynika, że blisko 27 tys. członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych w administracji terenowej (czyli 62 proc. pracowników tej administracji) w 2017 r. miało wynagrodzenie zasadnicze niższe niż 3 tys. zł brutto, tj. wynoszące ok. 2,1 tys. zł netto. Do najsłabiej zarabiających należą m.in. zatrudnieni w powiatowych inspektoratach nadzoru budowlanego, inspekcji sanitarnej czy też w komendach państwowej straży pożarnej lub policji.
dr Andrzej Pogłódek adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego UKSW / DGP
O płacach budżetówki wciąż głośno. Po falach protestów, które przetaczały się od jesieni ubiegłego roku, udało się wywalczyć podwyżki formacjom mundurowym. Więcej mają też zarobić nauczyciele, ale wzrost wynagrodzeń zapowiadany przez resort edukacji ich nie satysfakcjonuje i zapowiadają dalszą walkę. Podobnie urzędnicy. Chcą wyższych płac, mimo że opublikowana 1 lutego ustawa budżetowa po raz pierwszy od 10 lat odmroziła o 2,3 proc. kwotę bazową dla wynagrodzeń w administracji rządowej. [ramka 1] Co prawda na razie ich protest ogranicza się do noszenia żółtych kamizelek. Ale zastanawiają się nad jego eskalacją – zapowiadają strajk włoski i zwolnienia lekarskie. Podnoszą, że na podwyżce kwoty bazowej najwięcej zyskają dyrektorzy, a dla nisko uposażonego urzędnika to raptem kilkadziesiąt złotych więcej (pisaliśmy o tym w DGP z 30 stycznia 2019 r. w tekście „Na podwyżkach najwięcej zyskają szefowie urzędów”). I tłumaczą, że cały system wynagradzania urzędników publicznych jest niespójny, wręcz nielogiczny, a eksperci to potwierdzają.
Ramka 1. Stawka kwoty bazowej
Wskaźnik ten ustalany jest corocznie w ustawie budżetowej, którą na 2019 r. Sejm uchwalił 16 stycznia (Dz.U. poz. 198). Kwota bazowa w 2019 r. będzie wynosić dla:
  • osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe – 1789,42 zł,
  • członków korpusu służby cywilnej, etatowych członków samorządowych kolegiów odwoławczych i kolegiów regionalnych izb obrachunkowych, pracowników Rządowego Centrum Legislacji, ekspertów, asesorów i aplikantów eksperckich Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej, członków służby zagranicznej niebędących członkami korpusu służby cywilnej – 1916,94 zł,
  • członków Krajowej Izby Odwoławczej przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych – 1558,33 zł. ©℗
Faktem jest, że pierwotnie Ministerstwo Finansów planowało, aby urzędom, w których płace są niskie, zapisać wyższy niż dla pozostałych wzrost kwoty bazowej, tj. wyższy od 2,3-proc. wzrost miał mieć zastosowanie wyłącznie do pracowników ministerstw (tam zarabia się więcej). Z pomysłu jednak się wycofano, za to znalazły się środki na podwyższenie funduszu wynagrodzeń o 4 proc. w całym korpusie służby cywilnej.
5524 zł w 2017 r. wynosiło przeciętne wynagrodzenie brutto w korpusie służby cywilnej
Przyglądając się płacom w budżetówce eksperci postulują też inne rozwiązanie – całkowite zlikwidowanie kwoty bazowej i systemu mnożnikowego. – Wtedy można byłoby dostosować politykę płacową w administracji do standardów rynkowych – mówi dr Jakub Szmit, adiunkt z Uniwersytetu Gdańskiego. – Jeśli zaś powróci się do podwyższania kwoty bazowej, to każdy członek korpusu ma gwarancję, że jego pensja wzrośnie. Ale przepaść płacowa między osobami zajmującymi dyrektorskie stanowiska a specjalistami tylko się pogłębi – dodaje.
Z kolei prof. Bogumił Szmulik z Wydziału Prawa i Administracji UKSW w Warszawie uważa, że zlikwidowanie kwoty bazowej może prowadzić do uznaniowości. – A dyrektor generalny musiałby być bezstronny i rzetelny przy dzieleniu pieniędzy na podwyżki – zwraca uwagę prof. Szmulik.
Podobnie uważa Robert Barabasz, szef NSZZ „Solidarność” w Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim. – Zawsze gdy zwiększany jest fundusz wynagrodzeń, podwyżki dla urzędników są negocjowane z nami przez dyrektora generalnego. Oczywiście jeśli zwiększana jest kwota bazowa, to automatycznie wszyscy otrzymują wyższe uposażenie – mówi Robert Barabasz. Ale i on uważa, że w tych urzędach, które nie mają związków, podział środków ze zwiększonego funduszu wynagrodzeń mógłby być mało transparentny.
Kolejny problem płacowy w służbie cywilnej to wynagrodzenia dla nowych urzędników. – W naszym urzędzie młoda osoba przychodząca do pracy otrzymuje wynagrodzenie na poziomie zbliżonym do tego pracownika, który ma pensje zasadniczą z 20-proc. dodatkiem stażowym – zauważa Robert Barabasz. – Dlatego przy tegorocznych podwyżkach będziemy brać pod uwagę wysokość pensji zasadniczej bez dodatku stażowego – zapowiada.
Tymczasem nad kompleksowym rozwiązaniem w tym zakresie pracuje już resort pracy, który chce znowelizować ustawę o płacy minimalnej tak, aby do pensji minimalnej nie wliczać dodatku stażowego. Według szacunku resortu osób, którym dodatek jest wliczany, może być nawet 60 tys. – przede wszystkim w budżetówce.

Urzędy wojewódzkie i inspekcje ciągną w dół

Choć przeciętne wynagrodzenie brutto w korpusie służby cywilnej wynosiło w 2017 r. 5524 zł brutto, czyli więcej niż średnia krajowa, to wciąż wśród blisko 120 tys. jego członków są urzędnicy, których wynagrodzenie balansuje na poziomie płacy minimalnej. Niskie wynagrodzenia wnikają przede wszystkim z zamrożonej od dekady kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej.
Najlepiej zarabia się w ministerstwach, już o ponad połowę mniej w urzędach wojewódzkich. Najsłabiej w jednostkach podległych administracji rządowej, które znajdują się w terenie. Z ostatniego sprawozdania szefa służby cywilnej wynika, że blisko 27 tys. członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych w administracji terenowej (czyli 62 proc. pracowników tej administracji) w 2017 r. miało wynagrodzenie zasadnicze niższe niż 3 tys. zł brutto, tj. wynoszące ok. 2,1 tys. zł netto. Do najsłabiej zarabiających należą m.in. zatrudnieni w powiatowych inspektoratach nadzoru budowlanego, inspekcji sanitarnej czy też w komendach państwowej straży pożarnej lub policji.
W czasie, gdy kwota bazowa była zamrożona, podejmowano próby zasypywania nierówności płacowych w jednostkach, w których zarabia się bardzo mało. Podwyższano np. fundusze wynagrodzeń dla poszczególnych urzędów. A dyrektorzy generalni mieli zalecenie od szefa służby cywilnej i ministra finansów, aby te środki przekazywać na zwiększenie uposażeń osób najmniej zarabiających. W praktyce bywało różnie – pieniądze mogły pójść np. na nagrody lub dodatkowe etaty. Ale część z nich rzeczywiście trafiała na podwyżki dla najsłabiej zarabiających.

Nawet u marszałka zarobią więcej

Specjaliści z administracji rządowej odchodzą, bo gdzie indziej zarobią więcej. Jeśli np. pracujący w urzędzie wojewódzkim urzędnik przejdzie do urzędu marszałkowskiego, może zyskać nawet 1 tys. zł miesięcznie. Marszałkowie mają bowiem więcej swobody w ustalaniu środków na wynagrodzenia niż wojewodowie. Podobny mechanizm działa w kancelariach Sejmu, Senatu, Prezydenta. Do osób tam pracujących stosuje się bowiem ustawę z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1915). Również Rządowe Centrum Legislacji, choć z nazwy jest rządowe, nie należy do korpusu służby cywilnej. Dlaczego? Podstawowy powód to wyższe zarobki legislatorów z RCL niż tych resortowych. Najczęściej ci najlepsi z ministerstw są ściągani do RCL i kuszeni znacznie wyższym wynagrodzeniem, niż proponuje im służba cywilna. – Zarówno samorządy, jak i te urzędy państwowe, do których stosuje się przepisy ustawy z 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, są największą konkurencją płacową dla służby cywilnej – zauważa prof. Krzysztof Kiciński, były przewodniczący Rady Służby Cywilnej. – Oczywiście urzędnikowi z ministerstwa raczej nie opłaca się przejść do pracy w małej gminie. Ale specjalistom z terenu, którzy należą do administracji rządowej, już tak – dodaje.
W służbie cywilnej dla poszczególnych stanowisk określone są widełki mnożnikowe od – do, np. od 1,0 do 6,0. Te liczby mnoży się przez kwotę bazową, która w tym roku wzrośnie o 43 zł. Jednak wiele urzędów nie może określonym specjalistom przyznać maksymalnego mnożnika, bo nie dysponuje takimi środkami. Dodatkowo w poszczególnych urzędach administracji rządowej są wewnętrzne zarządzenia określające niższe mnożniki. – To są zaszłości z dawnych lat. Bywali tacy wojewodowie, którzy nadwyżkę pieniędzy zwracali do budżetu centralnego, zamiast przeznaczyć ją np. na nagrody. A ja, jak odchodzili specjaliści, nie miałam żadnych możliwość finansowych, aby ich zatrzymać – opowiada Anna Plewka, była dyrektor generalna Urzędu Wojewódzkiego w Opolu. Anna Plewka zauważa jednak, że w urzędach wojewódzkich, w porównaniu z instytucjami samorządowymi, jest wiele niepotrzebnych stanowisk. Gdyby pojawił się sygnał z góry, że należy dokonać przeglądu kadr i część ludzi zwolnić, znalazłby się środki na podwyżki dla tych uczciwie pracujących. – Niestety silne związki, jakie są w urzędach wojewódzkich, skutecznie takie plany blokowały. Jak dzieliłam środki na podwyżki, to chciałam je przyznać tylko najbardziej zaangażowanym urzędnikom, ale związki domagały się, aby przyznać je wszystkim – wspomina Anna Plewka.
opinia eksperta

Trzeba zwiększyć fundusz wynagrodzeń

W celu zlikwidowania dysproporcji w płacach wśród pracowników urzędów wojewódzkich niezbędna jest podwyżka wynagrodzeń zasadniczych realizowana przez zwiększenie funduszu wynagrodzeń. Pozwoliłoby to na wzrost zarobków najsłabiej opłacanych pracowników oraz zatarcie różnic w wynagrodzeniach pracowników zajmujących podobne stanowiskach w danym urzędzie. Dobrym rozwiązaniem byłoby również powiązanie kwoty bazowej w służbie cywilnej z płacą minimalną, czy też z przeciętnym wynagrodzeniem w gospodarce narodowej. Do czego doprowadziło blisko dziesięcioletnie mrożenie kwoty bazowej, wszyscy widzimy.
Ponadto przepisy nierówno traktują urzędników mianowanych i pozostałych członków korpusu służby cywilnej. I to mimo wykonywania identycznych obowiązków i zadań, a także stosowania takich samych zasad oceniania. Zgodnie z art. 89 ust. 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1559) pracownik mianowany po uzyskaniu dwóch kolejnych ocen okresowych, w terminie 30 dni otrzymuje automatycznie kolejny stopień awansu zawodowego i awansu płacowego. Natomiast członek korpusu niebędący urzędnikiem mianowanym, podlegający także ocenie, nie otrzymuje awansu, pozostaje ze swoją oceną bez efektu. Dlatego ocena okresowa wszystkich pracowników powinna wiązać się z jednakowymi przywilejami. Zasadne byłoby też, aby członek korpusu z 20-letnim stażem w służbie cywilnej, który uzyskał pozytywna ocenę okresową, mógł też uzyskać uprawnienia równorzędne urzędnikowi mianowanemu (chociażby dodatkowy urlop wypoczynkowy). ©℗

Dla zdolnych podwyżka

Jednym ze sposobów na zwiększenie uposażenia w służbie cywilnej jest ubieganie się o status urzędnika mianowanego. Za zgodą dyrektora generalnego można już po dwóch latach ubiegać się o ten status, a bez niej – po trzech. Jeśli pracownik służby cywilnej zaliczy egzamin i zmieści się w limicie mianowań, to otrzymuje status urzędnika. A ten poza stałym miesięcznym dodatkiem służby cywilnej wynoszącym na początku 900 zł, a docelowo nawet 4000 zł, może też z biegiem lat wypracować sobie dodatkowo 12 dni urlopu. – W ostatnich latach zwiększamy limit mianowań. W tym roku mamy miejsca dla 420 osób. Dlatego zachęcam pracowników służby cywilnej, aby przygotowywali się do tego trudnego egzaminu – mówi Tadeusz Woźniak, przewodniczący Rady Służby Publicznej. Wciąż jednak w całej administracji rządowej mianowanych jest niespełna 7 proc. z całego korpusu.

Zbyt niskie kominy

Administracja rządowa to nie tylko służba cywilna, lecz także różnego rodzaju instytucje, które realizują dla państwa strategiczne działania, np. Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia. Osoby kierujące takimi instytucjami to informatycy, a ich wynagrodzenie jest określane przez ustawę z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1252), potocznie zwaną ustawą kominową. To ona określa górne limity zarobków. Niestety często zbyt małe, aby znaleźć specjalistów do takiej instytucji. Obecnie najwyższa pensja może wynieść sześciokrotność przeciętnego wynagrodzenia, czyli 26,5 tys. zł. Jest jednak możliwość zwiększenia tego limitu. Zgodnie z art. 9 ustawy kominowej premier w rozporządzeniu może ustalić wykaz podmiotów, w których maksymalna kwota wynagrodzenia miesięcznego może być podniesiona o 50 proc. (rozporządzenie z 7 maja 2018 r. w sprawie wykazu podmiotów o szczególnym znaczeniu dla państwa, w których może być podniesiona maksymalna kwota wynagrodzenia miesięcznego – Dz.U. z 2018 r. poz. 886). Pensja może wtedy wynieść nawet 40 tys. zł. Ale w przypadku Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia w ustawie kominowej maksymalne wynagrodzenie jest ustalone na poziomie trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia (czyli ok. 13,2 tys. zł). Po decyzji premiera osoby w tej instytucji mogą zarabiać nieco powyżej 20 tys. zł. Dla porównania informatycy na podobnych stanowiskach na rynku według firmy Hays Polska mogą otrzymywać nawet 50 tys. zł miesięcznie.
W rozporządzeniu nie ma jeszcze Centrum Informatyki Resortu Finansów. Ale minister finansów chce też wpisania go na tę listę. I w tym centrum obecnie maksymalne wynagrodzenie na kierowniczych stanowiskach wynosi ok. 13,2 tys. zł miesięcznie. Co ciekawe, pozostali pracownicy tych dwóch instytucji są wynagradzani na podstawie rozporządzenia ministra pracy i polityki społecznej z 30 kwietnia 2008 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w niektórych państwowych jednostkach budżetowych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 714 i 1768). Jak wyliczają resorty zdrowia i finansów, maksymalne wynagrodzenie pracownika z dodatkami (stażowym, funkcyjnym, specjalnym) to ok. 22 tys. zł. – Skoro szeregowi pracownicy mogą zarabiać więcej od swoich szefów, to potrzebne są rozwiązania systemowe. W żadnej prywatnej firmie nie mamy do czynienia z takim mechanizmem – mówi dr Jakub Szmit z Uniwersytetu Gdańskiego. Według niego dopisywanie kolejnych instytucji do rozporządzenia, które ma stanowić o wyjątkach, mija się z celem, bo przy obecnych płacach za chwilę wszystkie tego instytucje zostaną tam wpisane.

Urzędnicze podziały

Przed wyjaśnieniem zasad wynagradzania w administracji wskazać należy, że dzieli się ona na:
  • państwową – są to organy niezależne od rządu; chodzi tu m.in. o: prezydenta RP, Najwyższą Izbę Kontroli, rzecznika praw obywatelskich czy Narodowy Bank Polski; w urzędach obsługujących te organy status urzędników reguluje przede wszystkim ustawa z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1511 ze zm.; dalej: u.p.u.p.); [ramka 2]
  • samorządową – są to organy na szczeblu gminy, powiatu i województwa; status zatrudnionych w urzędach reguluje ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1260 ze zm.);
  • rządową – są to organy podległe Radzie Ministrów; status urzędników określają różne ustawy, zasadniczą regulacją jest jednak ustawa z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1559; dalej: u.s.c.).
Ramka 2. Urzędnicy państwowi ©℗
Status taki posiadają osoby zatrudnione w:
  • Kancelarii Sejmu,
  • Kancelarii Senatu,
  • Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,
  • Sądzie Najwyższym,
  • Kancelarii Trybunału Konstytucyjnego,
  • Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich,
  • Biurze Rzecznika Praw Dziecka,
  • Biurze Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców,
  • Biurze Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji,
  • Urzędzie Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej,
  • Krajowym Biurze Wyborczym,
  • regionalnych izbach obrachunkowych,
  • Urzędzie Ochrony Danych Osobowych,
  • Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. ©℗
Administracja rządowa dzieli się na centralną i terenową. Ta pierwsza odnosi się do premiera i rządu, ministerstw oraz centralnych organów administracji rządowej, czyli takich, które swoim zasięgiem obejmują całą Polskę. Tu wymienić należy takie urzędy centralne, jak np. Główny Urząd Statystyczny, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Urząd Zamówień Publicznych, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Urząd Dozoru Technicznego, Wyższy Urząd Górniczy, Urząd Lotnictwa Cywilnego, Urząd Patentowy Rzeczypospolitej Polskiej, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, Główny Urząd Geodezji i Kartografii. Administracja terenowa to wojewodowie i odpowiednie służby regionalne, czyli działające tylko na określonym terytorium. Wojewoda wykonuje zadania przy pomocy urzędu wojewódzkiego.
W przypadku administracji rządowej w terenie możemy również wyróżnić administrację zespoloną i niezespoloną. [tabela 1] Ta pierwsza w uproszczeniu polega na zespoleniu organizacyjnym, finansowym, osobowym i kompetencyjnym z wojewodą (i podlega mu). Przykładem jest kurator oświaty. Organy tej administracji dysponują aparatem pomocniczym w postaci wojewódzkich komend, inspektoratów, oddziałów i kuratoriów.
Tabela 1. Organy administracji rządowej ©℗
Terenowa administracja rządowa
zespolona niezespolona
• komendant wojewódzki państwowej straży pożarnej, • komendant wojewódzki policji, • kurator oświaty, • wojewódzki inspektor farmaceutyczny, • wojewódzki inspektor ochrony roślin i nasiennictwa, • wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, • wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, • wojewódzki inspektor ochrony środowiska, • wojewódzki inspektor inspekcji handlowej, • wojewódzki inspektor jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, • wojewódzki lekarz weterynarii, • wojewódzki konserwator zabytków, • państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, • wojewódzki inspektor transportu drogowego. • szef wojewódzkiego sztabu wojskowego i wojskowy komendant uzupełnień, • dyrektor izb administracji skarbowej, naczelnik urzędu skarbowego i naczelnik urzędu celno-skarbowych, • dyrektor okręgowego urzędu górniczego i dyrektor Specjalistycznego Urzędu Górniczego, • dyrektor okręgowego urzędu miar, • dyrektor okręgowego urzędu probierczego, • dyrektor urzędu morskiego, • dyrektor urzędu statystycznego, • dyrektor urzędu żeglugi śródlądowej, • graniczny i powiatowy lekarz weterynarii, • komendant oddziału Straży Granicznej, komendant placówki i dywizjonu Straży Granicznej, • państwowy graniczny inspektor sanitarny, • regionalny dyrektor ochrony środowiska.
Administracja niezespolona podlega z kolei ministrom i urzędom centralnym. Przykładem są dyrektorzy izb administracji skarbowej. Organy wchodzące w skład administracji niezespolonej dysponują aparatem pomocniczym w postaci urzędów, izb, zarządów, komend, inspektoratów itp.
opinia eksperta

Na kłopoty: telepraca i deglomeracja

Niedobory kadrowe, jakie obecnie zaczynają dotykać centralną administrację rządową, wymagają systemowego podejścia. Rozwiązanie zawarte w art. 9 ustawy z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1252 ze zm.) nie może być uznane za wystarczające. Po pierwsze, może być ono zastosowane jedynie wobec podmiotów o szczególnym znaczeniu dla państwa, a nie każdy podmiot zmagający się z brakami kadrowymi może być za taki uznany. Po drugie, także w przypadku tej grupy podmiotów zwarte w art. 9 przesłanki nie wymieniają problemów kadrowych. Jednocześnie nie wydaje się możliwe, by urzędy publiczne mogły wynagrodzeniami konkurować o specjalistów z rynkiem prywatnym.
Możliwe wydają się dwa rozwiązania. Po pierwsze, urzędy państwowe powinny konkurować z rynkiem prywatnym warunkami pracy, w szerszym zakresie korzystając z telepracy czy wprowadzając zadaniowy czas pracy. Innym elementem konkurencyjnym mogłoby być zatrudnianie na pełen etat w niższym niż ośmiogodzinny czasie pracy. Są badania potwierdzające, że wprowadzenie np. siedmiogodzinnego dnia pracy nie obniżyłoby efektywności wykonywanych zadań, a wręcz przeciwnie. Po drugie, problem ten może być rozwiązany dzięki deglomeracji, tj. przeniesieniu wielu urzędów centralnych poza stolicę do mniejszych miast. W wyniku tego powstałaby możliwość pozyskania do pracy doświadczonych specjalistów z rynku pozawarszawskiego, którzy ze względów rodzinnych nie mogą lub nie chcą przeprowadzić się do stolicy. Osłabiłoby to presję płacową wywieraną przez prywatne podmioty na administrację publiczną. Wynagrodzenia, także w grupie specjalistów, różnią się znacząco między stolicą a innymi ośrodkami. Deglomeracja zmniejszałaby również ryzyko, że pozyskany z terenu do stolicy specjalista dość szybko przejdzie do stołecznego sektora prywatnego. ©℗

Szeroki zakres

Sfera budżetowa jest bardzo szeroka i obejmuje także pracowników służby zdrowia, sądów, prokuratur, służby mundurowe czy nauczycieli akademickich. Ba, do niej należą także pracownicy państwowych osób prawnych (np. Wód Polskich, Krajowego Zasobu Nieruchomości), agencji rządowych (np. Agencji Mienia Wojskowego, Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa).
Dużą grupą zawodową budżetówki są nauczyciele. Do tej sfery zaliczyć także należy osoby zatrudnione w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (ok. 48 tys.). Wymienione osoby nie wchodzą w skład administracji publicznej. Często pracowników ZUS czy agencji rządowych nazywa się urzędnikami. Trzeba jednak podkreślić, że faktycznie nie mają oni takiego statusu.

Polska na tle Europy

Jak wskazywał Bank Światowy w raporcie z 11 czerwca 2013 r. pt. „Polska: Reforma praktyk w procesie kształtowania wynagrodzeń w sektorze publicznym” (przygotowanym na zlecenie Ministerstwa Finansów), „w ujęciu ogólnym, wielkość zatrudnienia oraz wysokość wydatków na płace administracji publicznej w Polsce nie jest szczególnie wysoka jak na europejskie standardy. W raporcie tym wskazywano, że „liczba pracowników zatrudnionych na stanowiskach rządowych (bez świadczeniodawców pierwszej linii, takich jak nauczyciele i personel służby zdrowia) wynosi w przybliżeniu 28 osób na 1000 mieszkańców, co plasuje Polskę bliżej dolnej granicy skali w Europie i nieco poniżej średniej dla krajów UE-27”. Zwracano uwagę, że „fundusz wynagrodzeń w Polsce, stanowiący około 10 proc. PKB, także mieści się bliżej dolnej granicy skali ilustrującej rozkład w krajach Europy”.
W raporcie podkreślano, że uwzględniając przebieg trendu w czasie, wydatki na fundusz wynagrodzeń w relacji do PKB pozostają na dość stabilnym poziomie: w latach recesji na początku dekady nieco rosną, aby potem systematycznie spadać przez większość okresu dobrej koniunktury gospodarczej. W wyniku wzrostu płac oraz malejącego wzrostu gospodarczego w latach 2008 i 2009 zaobserwowano wzrost funduszu wynagrodzeń (w stosunku do PKB), ale trend ten uległ odwróceniu w wyniku wprowadzonego w 2010 r. zamrożenia płac oraz powrotu umiarkowanego wzrostu gospodarczego”.
opinia eksperta

Jedna podwyżka na 10 lat to zdecydowanie za mało

Od wielu lat służba cywilna boryka się z problemem niskich płac. Jest to szczególnie widoczne w administracji terenowej, zarówno zespolonej – szczebla powiatowego i wojewódzkiego, jak i niezespolonej. Mówiłem o tym w swoim sprawozdaniu o stanie służby cywilnej i realizacji zadań tej służby w 2017 r., wskazując na zagrożenia, które wynikają z utraty doświadczonych fachowców. Zwracałem również uwagę, że dopóki wzrost realnych wynagrodzeń w korpusie służby cywilnej będzie zdecydowanie niższy niż w pozostałych korpusach urzędniczych – administracji państwowej i samorządowej – czy też w sektorze prywatnym, dopóty konkurencyjność płacowa będzie maleć.
Głównym – i zarazem symbolicznym – problemem było do tej pory zamrożenie kwoty bazowej, na podstawie której jest ustalane wynagrodzenie w służbie cywilnej. To się jednak zaczyna zmieniać. W ustawie budżetowej na 2019 r. po raz pierwszy od 10 lat kwota ta została zwiększona. Czy tą jedną, niezwykle pożądaną, zmianą skutecznie przyciągniemy specjalistów z rynku oraz zapobiegniemy odpływowi tych, którzy już pracują w administracji? Oczywiście to nie wystarczy. Dlatego staramy się oferować inne, pozapłacowe korzyści, które przyciągną chętnych do pracy w służbie cywilnej i pozwolą utrzymać już zatrudnionych. Kultura organizacyjna, w tym atmosfera w pracy, możliwość rozwoju oraz możliwość godzenia życia zawodowego z prywatnym (Work-Life Balance) to obszary, w których polska administracja może być konkurencyjna dla sektora prywatnego.
Od niemal siedmiu lat w służbie cywilnej obowiązują standardy zarządzania zasobami ludzkimi, które są zbiorem fakultatywnych wskazówek i obligatoryjnych zaleceń dla urzędów. Rekomendujemy w nich m.in. wprowadzanie w urzędach elastycznych rozwiązań dotyczących czasu i sposobu pracy oraz takich, które umożliwiają godzenie obowiązków zawodowych z życiem prywatnym. Coraz częściej ma to miejsce. Liczne urzędy oferują swoim pracownikom elastyczne formy wykonywania pracy (w tym ruchomy czas pracy) czy udogodnienia dla rodziców z dziećmi. Do tego dochodzą coraz popularniejsze dofinansowania do kultury, sportu i rekreacji. Pracodawcy coraz bardziej dbają również o ergonomię i komfort pracy oraz zdrowie swoich pracowników.
W dalszym ciągu będę zachęcał dyrektorów generalnych i kierowników urzędów administracji rządowej, aby szerzej i częściej wprowadzali do swoich urzędów rozwiązania pozapłacowe, oczekiwane przez pracowników i osoby dopiero wchodzące na rynek pracy. ©℗

System wynagradzania

Proces naliczania wynagrodzeń w administracji rządowej jest skomplikowany. Wyróżnia się dwie grupy zatrudnionych w zależności od tego, czy są objęci mnożnikowym systemem wynagrodzeń, czy nie. Podział ten wynika z ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2288 ze zm.). Do tej pierwszej grupy zalicza się członków korpusu służby cywilnej, a do grupy niemnożnikowej wlicza się zatrudnionych nie będących członkami tego korpusu. Jednocześnie w przepisach wymienia się także inne grupy pracowników objęte odrębnym systemem kształtowania płac, tzw. pracowników zajmujących wysokie stanowiska państwowe. Najliczniejszą grupą zatrudnioną w administracji rządowej są pracownicy objęci mnożnikowym systemem wynagrodzeń. Ich status reguluje ustaw o służbie cywilnej.
Wynagrodzenie zasadnicze w służbie cywilnej jest wypadkową elementów takich, jak:
  • kwota bazowa, mająca zastosowanie do wszystkich członków korpusu służby cywilnej (korygowana jest w ujęciu rocznym),
  • mnożnik dotyczący konkretnego pracownika.
Wysokość pensji zasadniczej stanowi wynik pomnożenia kwoty bazowej przez dany mnożnik. Zasady wynagradzania szczegółowo określa rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 29 stycznia 2016 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 807; dalej: rozporządzenie).

Wykaz stanowiskowy

W załączniku nr 1 rozporządzenia ustalono tabelę grup stanowisk urzędniczych, wykaz stanowisk w poszczególnych grupach oraz wymagane kwalifikacje zawodowe. [tabela 2, pod spodem] Ustalono stanowiska dla:
  • Kancelarii Premiera,
  • ministerstw: finansów, spraw zagranicznych, obrony narodowej,
  • komend głównych: Państwowej Straży Pożarnej, Policji, Straży Granicznej,
  • Głównego Urzędu Miar,
  • Głównego Urzędu Statystycznego,
  • Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego,
  • Urzędu Transportu Kolejowego,
  • Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad,
  • Głównego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa,
  • Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych,
  • Urzędu Komunikacji Elektronicznej,
  • Urzędu Lotnictwa Cywilnego,
  • Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego,
  • Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych.
Tabela 2. Grupy stanowisk we wszystkich urzędach centralnych i podległych ©℗
Lp. Grupa Stanowiska
Urzędy centralne Urzędy podległe
1 wyższe dyrektor generalny urzędu, dyrektor departamentu lub komórki równorzędnej, zastępca dyrektora departamentu lub komórki równorzędnej brak
2 średniego szczebla zarządzania główny księgowy resortu, główny księgowy dyrektor (kierownik) urzędu podległego centralnemu organowi administracji rządowej, zastępca dyrektora (kierownika), wicedyrektor urzędu podległego centralnemu organowi administracji rządowej
3 koordynujące naczelnik wydziału, pełnomocnik do spraw ochrony informacji niejawnych, zastępca pełnomocnika do spraw ochrony informacji niejawnych, główny specjalista do spraw legislacji naczelnik (kierownik) wydziału, zastępca naczelnika wydziału, kierownik samodzielnego oddziału podległego centralnemu organowi administracji rządowej, kierownik zespołu (samodzielnego oddziału, oddziału, samodzielnego działu, działu, samodzielnego referatu, referatu, sekcji), kierownik laboratorium, kierownik pracowni, główny księgowy, zastępca głównego księgowego, pełnomocnik do spraw ochrony informacji niejawnych
4 samodzielne radca generalny; radca: ministra (innego członka Rady Ministrów), kierownika urzędu centralnego; główny specjalista audytor wewnętrzny, radca prawny, główny wizytator kierownik kancelarii tajnej audytor wewnętrzny, radca prawny, główny specjalista, główny programista kierownik kancelarii tajnej
5 specjalistyczne starszy specjalista, starszy projektant, starszy programista, psycholog, starszy wizytator, specjalista, projektant, programista, specjalista do spraw legislacji wizytator, starszy inspektor, starszy statystyk, referendarz, referent prawny starszy specjalista, starszy projektant, starszy programista, starszy informatyk, specjalista, projektant, programista, informatyk, referent prawny, referent prawno-administracyjny, psycholog, starszy inspektor, starszy rewident, starszy statystyk, starszy asystent, samodzielny księgowy
6 wspomagające inspektor, statystyk, podreferendarz, starszy księgowy, starszy referent, księgowy, referent, sekretarz inspektor, rewident, analityk, statystyk, starszy księgowy, starszy redaktor, starszy laborant, asystent, młodszy księgowy, młodszy informatyk, samodzielny referent, starszy referent, księgowy, laborant, referent, sekretarz kierownika urzędu (stanowiska równorzędnego)
W stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia tabeli II, określono z kolei grupę stanowisk i ich nazwy oraz kwalifikacje w urzędach wojewódzkich. Natomiast tabela III z rozporządzenia dotyczy urzędów podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej, krajowej informacji skarbowej oraz izb administracji skarbowej. Analogicznie jak w tabeli I ustalono tu wykaz grup stanowisk urzędniczych w każdym z tych urzędów oraz określono szczególne stanowiska w danych grupach w poszczególnych urzędach. Przykładowo w części trzeciej tabeli III dotyczącej urzędów żeglugi śródlądowej wśród stanowisk samodzielnych wymieniono starszego inspektor nadzoru nad żeglugą.
Oprócz tych urzędów i aparatu fiskusa ustalono stanowiska dla:
  • urzędów morskich,
  • urzędów statystycznych,
  • okręgowych urzędów górniczych oraz Specjalistycznego Urzędu Górniczego,
  • okręgowych i obwodowych urzędów miar oraz okręgowych urzędów probierczych,
  • Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji,
  • urzędów stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych Ministrowi Obrony Narodowej,
  • okręgowych inspektoratów rybołówstwa morskiego,
  • granicznych inspektoratów weterynarii,
  • Biura Nasiennictwa Leśnego,
  • Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej.
W tabeli IV określono według tego samego rozwiązania, jak opisane już wcześniej, stanowiska w jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży na szczeblu wojewódzkim i powiatowym. W literaturze wskazuje się, że w tabelach nazw stanowisk pracy nie istnieje jasno określona hierarchia stanowisk pracy w ramach grup, co powoduje, że system stanowisk w służbie cywilnej jest mało przejrzysty i niespójny.
W załączniku nr 1 (tabele I–IV) określono też kwalifikacje na poszczególnych stanowiskach. Ustawodawca w odniesieniu do większości wymienionych w rozporządzeniu stanowisk ogranicza się do wskazania jako wymogu wyższego lub średniego wykształcenia. To rozwiązanie było krytykowane na gruncie rozporządzenia z 2009 r. Obecny akt powtarza to rozwiązanie. Wskazywano, że na podniesienie jakości korpusu służby cywilnej pozytywny wpływ miałoby bardziej precyzyjne zdefiniowanie wymaganych kwalifikacji choćby poprzez sprecyzowanie, jakie kierunki studiów pozwalają spełnić wymóg posiadania wyższego wykształcenia (M. Wujczyk [w:] K. Baran (red.), „Komentarz do ustawy o służbie cywilnej” [w:] „Prawo urzędnicze. Komentarz”, Lex 2014/el).

Ustalenie mnożników

W załączniku 2 do rozporządzenia określono mnożniki kwoty bazowej dla poszczególnych grup stanowisk urzędniczych służące do ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego członków korpusu. Zostały one ujęte w formie widełek. Tabela podzielona jest na trzy części.
Poszczególne części dotyczą rodzajów urzędów. Widełki posiadają inną wartość w zależności od grupy stanowisk. Przykładowo w tabeli II dotyczącej mnożników obowiązujących w urzędach Krajowej Administracji Skarbowej dla stanowisk specjalistycznych przyjęto widełki od 1,0 do 3,0.
W załączniku określono znaczną rozpiętość między nimi. Z jednej strony daje to możliwość zróżnicowania zarobków w zależności od sytuacji finansowej urzędu czy oceny danego pracownika, z drugiej jednak prowadzi do znacznej uznaniowości w sposobie regulacji kwestii wynagrodzenia członków korpusu służby cywilnej.
W załączniku nr 3 rozporządzenia określono mnożniki kwoty bazowej służące do ustalenia wysokości dodatku funkcyjnego dla osób zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Zostały one określone w widełkach 0,2–2,05.
Natomiast w załączniku nr 4 do rozporządzenia określone zostały stopnie służbowe urzędników służby cywilnej i odpowiadające im mnożniki kwoty bazowej służącej do ustalenia wysokości dodatku służby cywilnej. Dodatek ten przysługuje z tytułu posiadania stopnia służbowego i został uregulowany w art. 85 u.s.c. Ustawodawca zdecydował się na wyróżnienie dziewięciu stopni, w ramach których stopień najmniejszy charakteryzuje się najmniejszym mnożnikiem kwoty bazowej, a każdy następny wyższym (I stopień ma mnożnik 0,47, a IX stopień – 2,05).
Zgodnie z ustawą budżetową na 2019 r. kwota bazowa w służbie cywilnej ma wzrosnąć z 1874 zł do 1917 zł, czyli o 43 zł. Od jej wielokrotności liczone są płace pracowników korpusu. Jeśli np. urzędnik ma pensję ustaloną z mnożnikiem 2,0, to jego wynagrodzenie zasadnicze wzrośnie o 86 zł.

Składniki zarobków

W pragmatyce członków korpusu służby cywilnej dzieli się na:
  • pracowników, czyli osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę,
  • urzędników, którzy zatrudnieni są na podstawie mianowania.
Do korpusu należą także osoby zatrudnione na wyższym stanowisku w służbie cywilnej.
Podział ten przekłada się na wysokość wynagrodzenia, gdyż tylko urzędnikom przysługuje dodatek dla nich, a osobom zatrudnionym na wyższym stanowisku należy się z kolei dodatek funkcyjny.
Wspólnymi składnikami pensji dla wszystkich członków korpusu służby cywilnej są: wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej, jubileuszówka oraz trzynastka.
WAŻNE Wynagrodzenie zasadnicze przewidziane dla zajmowanego stanowiska pracy, dodatek służby cywilnej z tytułu posiadanego stopnia służbowego oraz dodatek funkcyjny ustala się z zastosowaniem mnożników kwoty bazowej, której wysokość określa ustawa budżetowa.
Dodatek za wieloletnią pracę przysługuje po pięciu latach pracy w wysokości 5 proc. miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego. Wzrasta on o 1 proc. za każdy dalszy rok pracy aż do osiągnięcia 20 proc. miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego. Dodatek ten przysługuje więc po udowodnieniu przez pracownika pięcioletniego ogólnego stażu pracy, a więc u różnych pracodawców (zarówno z sektora finansów publicznych, jak i spoza niego). Nie jest wymagane, aby ten pięcioletni okres zatrudniony przepracował w korpusie służby cywilnej. Co więcej, do minimalnego pięcioletniego okresu pracy, którego upływ uprawnia do dodatku za wieloletnią pracę, wliczamy również inne okresy (o charakterze niepracowniczym), uwzględniane na podstawie odrębnych przepisów do stażu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze (tzw. okresy zaliczalne, np. czas pobierania zasiłku dla bezrobotnych). [ramka 3]
Ramka 3. Zasady wypłaty dodatku za wysługę lat
Dodatek ten wypłaca się w terminie wypłaty wynagrodzenia:
  • począwszy od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po miesiącu, w którym członek korpusu służby cywilnej nabył prawo do dodatku za wysługę lat lub prawo do wyższej stawki dodatku za wysługę lat, jeżeli nabycie prawa nastąpiło w ciągu miesiąca;
  • za dany miesiąc, jeżeli nabycie prawa do dodatku za wysługę lat lub prawa do wyższej stawki dodatku za wysługę lat nastąpiło pierwszego dnia miesiąca.
Jest on przyznawany za dni, za które członek korpusu otrzymuje wynagrodzenie, oraz za dni nieobecności w pracy z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby albo konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem lub chorym członkiem rodziny, za które otrzymuje z tego tytułu zasiłek z ubezpieczenia społecznego. ©℗
Członek korpusu służby cywilnej może otrzymać dodatek zadaniowy za wykonywanie dodatkowych, powierzonych mu przez pracodawcę zadań na okres wykonywania tych zadań, ze środków przeznaczonych na wynagrodzenia.

Jubileuszówka

Kolejnym składnikiem pensji jest nagroda jubileuszowa. Jej wysokość jest uzależniona od stażu pracy. Ustalana jest ona jako krotność wynagrodzenia miesięcznego. I tak po 20 latach pracy jest to 75 proc. wynagrodzenia, po 25 – 100 proc., po 30 – 150 proc., po 35 – 200 proc., po 40 – 300 proc., po 45 zaś – 400 proc. wynagrodzenia miesięcznego.
Podstawę obliczenia nagrody jubileuszowej stanowi wynagrodzenie przysługujące członkowi korpusu służby cywilnej w dniu nabycia prawa do niej. A jeżeli to dla pracownika jest korzystniejsze – wynagrodzenie przysługujące w dniu jej wypłaty.
Gdy jednak członek korpusu służby cywilnej nabył prawo do nagrody jubileuszowej, będąc zatrudnionym w innym wymiarze czasu pracy niż w dniu jej wypłaty, podstawę obliczenia tego składnika stanowi wynagrodzenie przysługujące zatrudnionemu w dniu nabycia prawa do tego składnika.
Członkom korpusu służby cywilnej przysługuje dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w ustawie z 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1872). Oprócz tego za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej można przyznać nagrodę ze specjalnie utworzonego w tym celu funduszu. Stanowi on 3 proc. planowanych wynagrodzeń osobowych. Fundusz ten jest w dyspozycji dyrektorów generalnych urzędów i może być przez nich podwyższany w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia.
Dobrosław Dowiat Urbański szef służby cywilnej / DGP
Elżbieta Kurzępa szefowa NSZZ „Solidarność” w Lubelskim Urzędzie Wojewódzkim / DGP