Przepisy o dostępności

Z początkiem wakacji, w dniu 28 czerwca, weszła w życie ustawa z dnia 26 kwietnia 2024 r. o zapewnieniu spełnienia wymagań dostępności niektórych produktów i usług przez podmioty gospodarcze, charakteryzowana na ogół jako „ustawa o dostępności”. Jej przepisy implementują dyrektywę Unii Europejskiej 2019/882 i są źródłem daleko idących obowiązków nałożonych na przedsiębiorców działających na różnych rynkach, motywowanych troską o konsumentów – szczególnie dotkniętych niepełnosprawnością, a także osób starszych, kobiet w ciąży czy innych, np. podróżujących – oraz dążeniem prawodawcy unijnego zapewnienia wysokiego, równego we wszystkich państwach członkowskich, standardu w zakresie dostępności produktów i usług.

Mówiąc w uproszczeniu: na gruncie omawianej regulacji dostępność rozumiana jest jako cecha (właściwość) produktu albo usługi umożliwiająca korzystanie z nich zgodnie z ich przeznaczeniem przez osoby ze szczególnymi potrzebami na zasadzie równości z innymi użytkownikami. Chodzi zatem o to, by oferowane przez przedsiębiorców towary lub świadczenia były maksymalnie „przyjazne” klientom,nie generowały barier zwłaszcza dla konsumentów z niepełnosprawnością, a pozostawały przystępne dla każdego potencjalnego nabywcy niezależnie od jego kondycji w sferze fizycznej, psychicznej, intelektualnej lub w zakresie zmysłów.

By osiągnąć ów szczytny i zasługujący na uznanie cel, nowe przepisy wprowadzają konkretne wymogi, w tym techniczne oraz informacyjne, względem m.in. automatów biletowych, bankomatów, smartfonów, sprzętu komputerowego oraz działających na nich systemów operacyjnych, usług bankowości detalicznej, handlu elektronicznego czy transportowych. Ponadto prawodawca nakłada sporo obowiązków na przedsiębiorców, których obliguje z jednej strony do respektowania warunków prowadzenia działalności gospodarczej, np. umożliwienia zapoznania się z informacją w języku polskim lub komunikację w języku migowym, z drugiej zaś wielokrotnie odwołuje się do standardów scharakteryzowanych za pomocą nieprecyzyjnych klauzul generalnych, takich jak: „postrzegalność”, „funkcjonalność”, „zrozumiałość”, „kompatybilność”.

Problemy i ryzyka

W konsekwencji omawiana regulacja rodzić może szereg problemów interpretacyjnych dla stosujących ją organów władzy publicznej (m.in. Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Rzecznika Finansowego), a zarazem ryzyk prawnych po stronie prywatnych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. W dodatku – jak w przypadku każdej ustawy implementującej prawo unijne – pojawia się pytanie o poprawność transpozycji, w tym wątpliwości: czy polski ustawodawca osiągnął rezultat przewidziany dyrektywą? Czy przyjęte przez niego przepisy są prawidłowe z punktu widzenia krajowej techniki prawodawczej oraz koherentne z lokalnym porządkiem konstytucyjnym? Czy nie obniżył unijnego standardu w zakresie praw i wolności? Czy nie poszedł za daleko w nakładaniu nowych obowiązków, wprowadzając rozwiązania nadmierne, nieproporcjonalne lub przyczyniając się do tzw. gold-platingu, czyli nadimplementacji? Sygnalizowane wyżej dylematy są tym bardziej uzasadnione, że – jak pokazują liczne doświadczenia legislacyjne – polski ustawodawca, niezależnie od kadencji parlamentarnej i profilu ideowego opcji rządzącej, nienajlepiej radzi sobie z dostosowywaniem prawa krajowego do unijnego acquis communautaire.

Niestety istnieje jeszcze inne ryzyko – że nieprecyzyjny stan prawny wykorzystają podmioty niepubliczne: przedsiębiorcy lub organizacje pozarządowe, które „na zasadach komercyjnych”, bez umocowania w przepisach, rozpoczną świadczenie „usług certyfikacji”. W sytuacji braku jasności co do oczekiwań regulatorów, na uczestników rynku może być wywierana presja, aby korzystali z takich komercyjnych usług, mimo braku pewności co do rzeczywistej wartości tych certyfikacji oraz wątpliwości wokół ich prawnego statusu, generując „sztuczny rynek”, w tym niepotrzebne koszty i dodatkową biurokrację.

Mając na uwadze powyższe, działające na Uniwersytecie Warszawskim Centrum Oceny Skutków Regulacji, przeprowadziło badania poświęcone przepisom o dostępności. Z uwagi na szeroki zakres regulacji – skoncentrowano się na jednym zagadnieniu, jakim jest wpływ nowego stanu prawnego na terminale płatnicze. Wybór tego właśnie obszaru spowodowany był po pierwsze dynamicznym rozwojem płatności bezgotówkowych w Polsce (zgodnie z oficjalnymi danymi podawanymi przez Narodowy Bank Polski: wykorzystywanych jest obecnie ponad 1,3 mln terminali płatniczych, a ich ogólna liczba z kwartału na kwartał konsekwentnie się zwiększa), okazywanym dotychczas ze strony państwa wsparciem dla transakcji bezgotówkowych, a także specyfiką tej formy rozliczeń. Jest to bowiem rynek, który tylko pozornie ma charakter krajowy, lokalny, czy kontynentalny – w praktyce natomiast podlega globalizacji, pozostając silnie uzależnionym od standardów, zwłaszcza technologicznych, takich podmiotów jak VISA czy MasterCard, dla których obszar Unii Europejskiej jest „tylko” jednym z wielu terenów aktywności. W rzeczywistości zatem lokalni agenci nie mają możliwości wpływania na producentów i oferowane przez nich modele terminali, są faktycznie „związani zewnętrznymi” rozwiązaniami warsztatowymi i biznesowymi. Stosowanie tych samych sprzętów w takich krajach, jak USA, Australia, Kanada, Wielka Brytania, Niemcy itd. powoduje zresztą, że są one już obecnie – niezależnie od regulacji unijnej – w pewnym stopniu przystosowane do użycia przez osoby niepełnosprawne.

W ramach prowadzonych prac badawczych próbowano zatem nie tylko ustalić zakres praw i obowiązków wynikających z przepisów o dostępności, dokonując ich oceny legislacyjnej, lecz również rozważyć przewidywane skutki społeczno-gospodarcze zmiany stanu prawnego, które dotkną przedsiębiorców, agentów rozliczeniowych oraz miliony polskich konsumentów.

Dostępność a terminale płatnicze i sytuacja agentów rozliczeniowych

Prowadzone przez zespół ekspertów Centrum w składzie: prof. Rafał Stankiewicz, dr Maciej Pisz oraz dr Dawid Ziółkowski badania, przyniosły interesujące, choć niejednokrotnie pesymistyczne wnioski. Przede wszystkim: potwierdzenie znalazła generalna teza na temat zasadniczo niesatysfakcjonującego poziomu legislacyjnego ustaw implementujących prawo Unii Europejskiej. Przepisy ustawy o dostępności posługują się słabym językiem prawnym (z jednej strony niezrozumiałym i „ciężkostrawnym” dla odbiorcy, w tym również doświadczonych praktyków oraz akademickich reprezentantów nauki prawa, przy jednoczesnym braku definicji legalnych niektórych istotnych pojęć; z drugiej zaś wprowadzają liczne niekonsekwencje terminologiczne), wywołują poważne wątpliwości intertemporalne(czyli w zakresie obowiązywania norm prawnych w czasie – ustalenie terminów, bazując na wykładni językowej, jest w praktyce niemożliwe), a także pozostają niekoherentne z innymi krajowymi, równolegle obowiązującymi, ustawami. Ponadto przeprowadzona analiza wykazała, że polska ustawa o dostępności obarczona jest nie tylko mankamentem gold-platingu, czyli wykracza swoim zakresem poza dyrektywę oraz reguluje poszczególne materie w sposób bardziej restrykcyjny, a nawet w niektórych fragmentach pozostaje z nią niespójna!

Podkreślić trzeba, że – choć ustawa o dostępności wielokrotnie wspomina o „terminalach” – analizowane problemy prawne nie ograniczają się jedynie do statusu terminali płatniczych, rozumianych jako urządzenia umożliwiające dokonywanie płatności bezgotówkowych w sklepach, restauracjach, a nawet instytucjach publicznych. Sprawa jest bardziej złożona, ponieważ w transakcjach takich występuje również – czego nie tylko „nie widzi” przeciętny konsument, ale na ogół też prawdopodobnie w ogóle nie jest tego świadomy – „podmiot trzeci”, czyli agent rozliczeniowy, obsługujący cały proces i pośredniczący w przekazaniu środków finansowych.

Choć ustawodawca nie poświęcił procesowi rozliczania transakcji bezgotówkowej kazuistycznej regulacji (co ocenić trzeba jako trafną decyzję legislacyjną, ustawa o dostępności jest w tym zakresie relatywnie ogólna), wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że agent rozliczeniowy posiada na gruncie ustawy o dostępności status dystrybutora (art. 5 pkt 5), ponieważ jest podmiotem, która udostępnia na rynku terminale płatnicze. Jednocześnie jednak nieuzasadnione byłoby utożsamianie go z innymi adresatami wymienionymi w ustawie, tj. producentem, usługodawcą, importerem, upoważnionym przedstawicielem – a zatem bezpodstawne jest obarczanie agentów rozliczeniowych obowiązkami nałożonymi na te osoby.

Rewolucja w płatnościach bezgotówkowych?

Podsumowując wnioski wynikające z przeprowadzonych badań: mimo stwierdzonych, ewidentnych mankamentów legislacyjnych ustawy o dostępności – nie należy spodziewać się rewolucji w płatnościach bezgotówkowych czy zasadniczych zmian w rozliczeniach za pomocą stosowanych dotychczas terminali płatniczych. Wejście w życie przepisów o dostępności nie sparaliżowało dotychczas płatności za pomocą kart kredytowych w nadmorskich restauracjach, nie utrudni użycia aplikacji mobilnych w smartfonie w górskich schroniskach turystycznych, ani nie podniesie kosztu transakcji smartwatchem za bilet do muzeum.

Nie znaczy to jednak, że niedoskonałe przepisy oraz uchybienia obowiązującej technice prawodawczej można tolerować. Szczególnie w przypadku regulacji tak przekrojowych, głęboko ingerujących w prowadzenie działalności gospodarczej oraz generujących poważne skutki społeczno-ekonomiczne, jak ustawa o dostępności – konieczne jest dbanie o precyzję języka przepisów, dyscyplinę terminologiczną, respektowanie konstytucyjnych zasad poprawnej legislacji, a także przeprowadzenie krytycznej weryfikacji spójności ustawy z implementowaną dyrektywą oraz zgodności z innymi aktami prawnymi. Błąd legislatora niesie za sobą realne niebezpieczeństwo wadliwej wykładni prawa, nadużycia w jego stosowaniu przez organy władzy publicznej, a w konsekwencji wymiernych strat dla przedsiębiorców oraz utrudnień dla samych konsumentów.

A, jak pokazuje przykład transakcji bezgotówkowych za pomocą terminali płatniczych, ofiarą kiepskiej legislacji lub jej błędnego stosowania mogłoby być również finalnie… samo państwo, jego organy i pracujący na ich rzecz urzędnicy. Okazuje się bowiem, że wśród kilkudziesięciu tysięcy kontrahentów agentów rozliczeniowych istotną grupę stanowią podmioty sektora publicznego, w tym: organy jednostek samorządu terytorialnego, operatorzy pocztowi, szpitale, służby (m.in. policja, straż miejska), instytucje kultury (np. muzea, teatry), publiczne szkoły i przedszkola, archiwa, inspektoraty, agencje rządowe.

Należy mieć nadzieję, że wyniki badań prowadzonych przez ekspertów Centrum posłużą jako interesujący materiał intelektualny służący poprawnej i racjonalnej wykładni przepisów o dostępności, minimalizujący ryzyko ich wadliwego stosowania. A być może nawet punkt wyjścia do wypracowania przez organy władzy publicznej (PFRON, UKE, Rzecznika Finansowego), wspólnie z uczestnikami rynku odpowiedzialnymi za dostarczanie urządzeń i usług, standardów, które należy rozumieć jako rozsądne wdrożenie obowiązków dostępności. Dyskusja taka – uwzględniająca rzeczywiste potrzeby osób z niepełnosprawnościami, a jednocześnie realia rynkowe i zakres, w jakim dystrybutorzy urządzeń mają faktyczną możliwość sprostania ambitnym założeniom ustawodawcy – jest, wobec mankamentów legislacyjnych i wyzwań interpretacyjnych towarzyszących regulacji, pilna i konieczna.