Bohdan Widła: Do państwa prawa potrzeba nie tylko prawa [WYWIAD]

Obecna większość stosuje patologiczne praktyki na masową skalę. Nie mam natomiast wrażenia, że demolka ustrojowa, którą mogliśmy obserwować przez ostatnie osiem lat, jest innowacyjna.

Nagromadziło się tego sporo.

Nieczyste zagrywki stosowane po to, żeby przynajmniej na papierze liczba głosów się zgadzała, to odrębna kategoria, która wydaje mi się nową jakością wprowadzoną po 2015 r. Nie przypominam sobie, żeby coś takiego jak reasumpcja przegranego głosowania zdarzyło się w którejś z poprzednich kadencji parlamentu. Inną kategorią są rozmaite grzeszki popełniane w procesie legislacyjnym. Mam na myśli np. zgłaszanie na późnym etapie prac poprawek, które wykraczają poza zakres przedmiotowy pierwotnego projektu. Taka ustawa nie przechodzi w Sejmie pełnych trzech czytań, a zatem tryb jej uchwalenia jest de facto niekonstytucyjny. To akurat nie jest nowy wynalazek, ale teraz konsekwencje naruszania procedury legislacyjnej są prawie żadne. Choćby dlatego, że dziś Trybunał Konstytucyjny niemal nie orzeka – zwłaszcza w porównaniu z czasami sprzed 2015 r. Pomijam już kwestię legitymizacji osób, które w nim zasiadają.

To może nie jest tak bulwersujące i spektakularne jak reasumpcja głosowania czy radykalna zmiana ustroju sądów, ale doskonale pokazuje podejście władzy do procedur. Nieważne, co inni uważają na temat projektu – liczy się tylko to, że projekt jest nasz i ma być uchwalony w określonej formie. A jeśli zorientujemy się, że są w nim błędy, to na etapie prac w komisji ktoś przyjdzie z listą poprawek w teczce i będziemy przepisywać na bieżąco. Z tego punktu widzenia parlament nie jest żadnym forum dyskusji i deliberacji, lecz po prostu maszynką do przybijania pieczątek. Pod względem ustrojowym i legislacyjnym to było koszmarne osiem lat. Zgłaszanie projektów pseudoposelskich, wrzucanie poprawek w końcowej fazie prac w Sejmie i inne złe praktyki nie są jednak czymś, co zostało wynalezione przez obecną większość. Tak samo jak nie jest to pierwsze ugrupowanie, które uchwala ustawy naruszające fundamenty ustroju. Zaryzykowałbym tezę, że doprowadzono do ekstremum patologie, które pojawiały się już w parlamentach poprzednich kadencji. Do tej katastrofy przygotowywaliśmy się jako kraj przez cały okres po 1989 r.

Pamiętam np., jak wybuchło wielkie – słuszne – oburzenie, gdy obecna większość parlamentarna w jednym głosowaniu odrzuciła kilkaset poprawek zgłoszonych przez całą opozycję. Ale to też nie był do końca wynalazek partii rządzącej. Jeszcze pod koniec lat 90. poseł Maciej Manicki próbował zablokować prace nad zmianami podatkowymi zaproponowanymi przez Leszka Balcerowicza, zgłaszając niebotyczną liczbę poprawek. W odpowiedzi uchwalono ustawę za pomocą sztuczki proceduralnej, która pozwoliła w ogóle tych poprawek nie rozpatrywać. Albo weźmy uchwalanie ustaw metodą„na strusia pędziwiatra”: rano zgłaszamy projekt, a wieczorem jest III czytanie. To też nie jest zupełna nowość – wystarczy przypomnieć ekspresowe tempo, w jakim rząd Ewy Kopacz doprowadził do otwarcia bramek na autostradach przed wyborami w 2015 r. Dwa dni od początku prac do ogłoszenia ustawy. Andrzej Duda nie jest także pierwszym prezydentem, który podpisał ustawę, a potem od razu skierował ją do TK z zarzutem, że jest niekonstytucyjna.

Tak. W grudniu 2013 r. Bronisław Komorowski zrobił coś podobnego z nowelizacją ustawy o OFE. Mechanizmy już zatem istniały – i to w warunkach, które nie obrażały niczyich „uczuć ustrojowych”. Różnica jest taka, że obecna większość stosuje patologiczne praktyki na masową skalę. Natomiast nie mam wrażenia, że demolka ustrojowa, którą mogliśmy obserwować przez ostatnie osiem lat, jest innowacyjna. I żeby było jasne – nie rozgrzeszam obecnej władzy. Nie chcę, żeby to, co teraz mówię, było traktowane jako stawianie znaku równości między patologiami dawniej a patologiami teraz. Skala robi olbrzymią różnicę.

Z tym nigdy nie było idealnie. Z mojej perspektywy pewien powiew optymizmu wniosła olbrzymia afera o ACTA w 2012 r. Był to rzadki przypadek, kiedy techniczna z pozoru umowa handlowa wywołała szerokie protesty. W rezultacie nastąpił zwrot w stronę organizacji pozarządowych i innych środowisk zainteresowanych tematem. Dwa lata wcześniej rząd Donalda Tuska wycofał się z pomysłu wprowadzenia rejestru stron i usług niedozwolonych. Stało się tak pod wpływem otwarcia się na krytykę z zewnątrz – w tym ze strony Pałacu Prezydenckiego. A przynajmniej takie miałem wówczas wrażenie, bo nie wiem, co się działo w kuchni legislacyjnej. Oba te zdarzenia dawały jednak iskrę nadziei, że głosy zainteresowanych środowisk będą brane pod uwagę. Teraz to już nie działa.

Dobre pytanie. Moim zdaniem władza zorientowała się, że aby osiągnąć pożądany efekt, wystarczy iść jak czołg, nie przejmując się decorum i nie zważając na konsekwencje, bo tych i tak nie będzie.

Nasuwa mi się jedno wyjaśnienie: na kryzys ustrojowy, z którym się borykamy, Polska sama sobie zapracowała. Ktoś, kto nie ma poczucia, że państwo dba o jego podstawowe potrzeby, nie będzie bronił jego ustrojowych fundamentów. Nie zgadzam się z twierdzeniem, że to kwestia braku edukacji obywatelskiej. Że wystarczy wtłaczać społeczeństwu wiedzę o tym, jak powinna wyglądać idealna demokracja, aby wszystko zmieniło się na lepsze. Myślę, że nie doceniono, jak frustrującym i przykrym doświadczeniem dla wielu osób jest styczność z państwem – z prawem, sędziami, urzędami. Skoro ten ustrój ma negatywne skutki dla mojego życia, to dlaczego mam o niego walczyć? W 2015 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok uznający, że opodatkowanie dochodów, które nie zapewniają minimum egzystencji, jest niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej. Fakt, że ta sprawa została rozstrzygnięta tak późno i to, że TK w ogóle musiał się nią zająć, jest dla mnie symbolem porażki państwa. Każdy ma prawo głosować zgodnie z własnym interesem. A dla przeciętnego obywatela i obywatelki ważniejsze od spraw ustrojowych jest to, czy ich dzieci mają się w co ubrać i czy pojadą na wakacje. Zamiast traktować takich ludzi z góry jako niewyedukowaną masę, która nie rozumie, jak ważne są niezależne sądy, spróbujmy ich zrozumieć.

Jeśli kiedykolwiek przyjdzie do sprzątania bałaganu ustrojowego, to nie wierzę, że wystarczy po prostu przywrócić stan sprzed rządów Zjednoczonej Prawicy. Byłoby to tylko odwlekanie kolejnego kryzysu. Przy czym zaznaczę, że nie jest to typowa prawnicza opinia. Nie da się jednak utrzymać rządów prawa bez odpowiedniej legitymizacji. A ten warunek zostanie spełniony wtedy, gdy Polki i Polacy przestaną mieć powody, żeby nienawidzić swojego państwa.

Wydaje mi się, że są spore korelacje między poparciem dla dowolnego rządu a ogólnym zadowoleniem z własnej sytuacji. Jeśli ludzie czują, że żyje im się dobrze, to jest to kluczowa wskazówka, jak większość parlamentarna poradzi sobie w wyborach.

Dlaczego mielibyśmy tego oczekiwać?

To pytanie nasuwa mi jeszcze inną refleksję. Jesteśmy dziś dużo bardziej spolaryzowanym społeczeństwem niż dekadę temu. Olbrzymia w tym „zasługa” platform społecznościowych, których mechanizmy są zręcznie wykorzystywane przez ugrupowania polityczne zainteresowane pogłębianiem podziałów w społeczeństwie. Może więc należałoby zapytać inaczej: czy cały ten wysiłek włożony w edukowanie i ostrzeganie obywateli o zagrożeniach ustrojowych jest w ogóle w stanie trafić do nieprzekonanego odbiorcy. Ja jestem już tak sprofilowany przez kilka platform społecznościowych, że przekaz niektórych partii do mnie zupełnie tam nie dociera. Pewnie w przypadku innych działa to podobnie. Nie wyobrażam sobie, żeby ktoś, kto został sprofilowany jako osoba zadowolona z obecnego stanu rzeczy, nagle zaczął być bombardowany raportami Fundacji Batorego.

Pośpiech. Zdarzało się, że ledwo zaczynałem się orientować, co jest w projekcie, a ustawa była już po III czytaniu. Trudno nadążać za tym, co nowego szykuje się w prawie, gdy bez przerwy uruchamiane są kolejne maszynki do głosowania – jak nie w komisjach, to na posiedzeniach plenarnych. A w ostatnich latach to się mogło wydarzyć ze wszystkim: od projektów głośnych politycznie po sprawy techniczne, lecz ważne dla osób, których mają dotyczyć. Czasami trzeba się było z przecieków dowiadywać, co jest w kolejnych wersjach ustawy – tak było choćby w przypadku ustaw antycovidowych.

To prawda. Choć zdarza się też łączenie słusznej krytyki jakości prawa z tezą o jego nadprodukcji, a to akurat moim zdaniem nieco wydumany problem. Zawsze irytowały mnie analizy w stylu: „gdyby przedsiębiorca miał przeczytać wszystkie przepisy uchwalone w tym roku, musiałby poświęcać na to 4 godziny 23 minuty 53 sekundy dziennie”. Prawda jest taka, że prawie nikt tego nie czytał, nie czyta i czytać nie będzie. Nie robią tego nie tylko przedsiębiorcy, lecz także prawnicy. Dlaczego? Dlatego, że nie muszą. Ogromna część uchwalanego prawa dotyka małych wycinków gospodarki czy społeczeństwa. Ile osób musi czytać rozporządzenie w sprawie tego, jak operator energetyczny ma kształtować i kalkulować taryfy? Niewiele. Nie jestem więc przekonany, czy teza o inflacji prawa jest faktycznie uzasadniona, czy też jest to próba ubrania w statystyczne szaty poglądu, że powinniśmy mieć małe państwo i więcej deregulacji.

Zgoda. Tym bardziej trzeba docenić wysiłek i profesjonalizm zespołu Biura Legislacyjnego Senatu, którego opinie są rzetelne, starannie przygotowane i celne. Zwłaszcza biorąc pod uwagę, jak niewdzięczną pracą jest sporządzanie ekspertyz ze świadomością, że niemal na pewno zostaną one zignorowane. Był to jeden z niewielu jasnych punktów w krajobrazie legislacyjnym ostatnich lat. Nie zaprzeczam, że masa uchwalanego w Polsce prawa jest złej jakości. Ale z projektami, które zgłasza opozycja, też jest problem.

Właśnie przez to, że opozycyjne projekty mają minimalne szanse na uchwalenie, ich jakość, niestety, jest często nie najlepsza. Składa się je głównie po to, żeby zwołać konferencję prasową i ogłosić „gotową” propozycję. Liczy się godzinny rozgłos i kilka nagłówków w mediach. Nie ma zachęty, żeby bardziej popracować nad projektem, gdy wiadomo, że w najlepszym razie trafi do sejmowej zamrażarki. Choć zdarzały się przypadki przyzwoitych ustaw, które też tam lądowały. Nie mam pomysłu, jak to wszystko zmienić. Byłoby dobrze, gdyby złego prawa było mniej, ale jeszcze bardziej bym się cieszył, gdyby przepisy, które już obowiązują, przyjęły się w sądach i zaczęły być egzekwowane. Żeby państwo przestało być bezsilne.

Jako prawnika bardzo frustrują mnie sytuacje, kiedy muszę powiedzieć klientowi, że coś jest nie w porządku, bo istnieje norma, która czegoś zabrania, ale za jej naruszenie grozi niewiele i nie ma komu tego wyegzekwować. Sztandarowym przykładem są regulacje kodeksu pracy. Prawo jest, ale często tylko na papierze. To demoralizujące z punktu widzenia szeroko pojętej praworządności, którą tyle osób chciałoby dzisiaj przywracać.

Nie mam pojęcia. Nie czuję się kompetentny, żeby odpowiedzieć na to pytanie. Mogę tylko podkreślić, że nie powinniśmy traktować odbudowy państwa prawa jako celu samego w sobie. Oczekiwanie, że dzięki temu wszystko będzie wspaniale, jest złudzeniem. Przekonaliśmy się przez ostatnią dekadę, że to tak nie działa. W obecnej, skrajnie spolaryzowanej polityce najbardziej obawiam się sytuacji, że jeśli dojdzie do rewolucji w układzie sił w parlamencie, to role się odwrócą, ale nic się nie zmieni: dotychczasowa opozycja będzie wykorzystywała te same mechanizmy co poprzednicy, bo wie, że działają i nie wiążą się z żadnymi konsekwencjami. Jej zwolennicy tak bardzo nienawidzą rządu PiS, że z tego powodu nie odpłyną.

Tak. I znowu nie byłoby to coś, czego do tej pory nie widzieliśmy. Jeszcze zanim zacząłem prowadzić fanpage o legislacji na Facebooku, zajmowałem się tematem ustawy inwigilacyjnej, nad którą prace prowadzono już za rządu premier Ewy Kopacz. Oczywiście PiS krytykował projekt, zarzucał nawet, że jest niezgodny z konstytucją. Koalicja PO-PSL nie zdążyła go przyjąć – zrobił to zaraz po wyborach nowy parlament. Ustawa niewiele różniła się od tej, którą przygotowała poprzednia większość. Nowa władza po prostu wzięła projekt swoich przeciwników politycznych – bardzo wygodny z punktu widzenia służb specjalnych – i go uchwaliła. Dotychczasowa opozycja doszła do władzy i od razu zaczęła używać narzędzi swojego politycznego wroga. Gdyby się to teraz powtórzyło, byłaby to katastrofa.

Nie. To jedyne, czego jestem pewien. Same mechanizmy prawne nie mają tu szans, bo wiemy już, że nasz ustrój nie jest w stanie obronić sam siebie.

Przypomnijmy sobie przełom lat 2015/2016, gdy trwała pierwsza faza przejmowania kontroli nad TK. PiS, będąc jeszcze w opozycji, krytykował większość PO-PSL za powołanie „nadmiarowych” sędziów i złożył w tej sprawie wniosek do trybunału. Po wyborach go wycofał, a z TK zrobił to, co chciał, powołując swoich kandydatów na obsadzone stanowiska. Posłowie Platformy wzięli wtedy wniosek PiS i złożyli go ponownie, tym samym kwestionując konstytucyjność ustawy, którą sami uchwalili. Potem była jeszcze próba powstrzymania większości sejmowej przed unieważnieniem wyboru „nadmiarowych” sędziów za pomocą wydanego przez TK orzeczenia o zabezpieczeniu. Nawet jeśli wszystko to były genialne prawnicze manewry, to jedna strona grała tu w szachy, a druga uprawiała boks. Mechanizm państwa prawnego nie był w stanie się obronić – tak jakby sam próbował się wyciągnąć z bagna za włosy, ale jakaś zewnętrzna siła wpychała go jeszcze głębiej.

Mam wrażenie, że jeszcze w 2018 r. były takie nadzieje. Kalkulowano, że jak nie uda się w Polsce, to wciąż jest przecież Europejski Trybunał Praw Człowieka. Ale kiedy ten w końcu wydał wyrok w sprawie Xero Flor przeciwko Polsce (w którym stwierdził, że orzeczenia zapadające przy udziale sędziów dublerów naruszają wymogi konwencji – red.), znowu nie było żadnych konsekwencji. Rozstrzygnięcie zostało zignorowane. Co pokazuje, że nawet zewnętrzny nacisk nie był w stanie wpłynąć na naprawę fundamentów ustrojowych. To zresztą nie jest jedyny przykład. Spraw przed Trybunałem Sprawiedliwości UE i ETPC jest więcej, ale nawet te „wygrane dla praworządności” nie zmieniają ogólnego obrazu. Państwo prawa nie opiera się tylko na prawie, lecz także na kulturze: internalizacji wartości, które nakazują przestrzeganie określonych norm postępowania. Jeśli politycy nie widzą powodów, żeby je respektować, to same mechanizmy prawne nie wystarczą do obrony ustroju. ©Ⓟ