Michalski: Są kategorie spraw, w których spóźniona sprawiedliwość to żadna sprawiedliwość [WYWIAD]

Z Jakubem Michalskim rozmawiają Piotr Szymaniak i Emilia Świętochowska

Po siedmiu latach nieustannych zmian postępowania sądowe toczą się coraz dłużej. Może wymiaru sprawiedliwości po prostu nie da się zreformować?

Na pewno nie jedną wielką szarżą. Wymiar sprawiedliwości to taki analogowy smok w cyfrowym świecie. Żeby go okiełznać, trzeba go najpierw rozmontować na mniejsze części.

Co to znaczy?

Nie da się od razu zreformować całości. Zmiany są za to możliwe w poszczególnych sferach. Wymiar sprawiedliwości to ogromna organizacja, a mam wrażenie, że nawet ten jej analogowy potencjał nie jest wykorzystany. Wystarczy spojrzeć na liczbę sędziów. Na tle innych krajów jest ich w Polsce całkiem sporo. Myślę, że wystarczyłoby lepiej zarządzać tą organizacją, by z niej znacznie więcej wykrzesać.

Od czego trzeba by zacząć?

Od sposobu, w jaki wymyślamy to, co chcemy zmienić. Jak zwracali uwagę eksperci, wszystkie dotychczasowe reformy były oparte nie na danych, lecz na przekonaniach i intuicjach.

Chce pan powiedzieć, że problemy są u nas źle rozpoznane?

Problemy są zidentyfikowane dość dobrze, ale nie bada się, dlaczego one występują. Ostatnio wrócił pomysł ze spłaszczeniem struktury sądów - zamiast trzech szczebli byłyby dwa. W uzasadnieniu projektu jest napisane, że ma to rozwiązać problem niewspółmiernego obciążenia pracą poszczególnych jednostek. Tylko że ten problem nie jest pionowy, lecz poziomy. Dysproporcje między jednostkami pod względem kadry orzeczniczej są ogromne. Bywa, że do największych sądów rejonowych w jednej apelacji wpływa więcej spraw niż łącznie do wszystkich sądów z obszaru innej. Jechałem raz na sprawę apelacyjną w sądzie pracy, która miała w sygnaturze dopiero 49. numer, a wpłynęła w listopadzie.

Czyli do listopada tylko 49 nowych spraw tej kategorii wpłynęło do tego sądu?

Tak. I to nie jest wina sędziów. Mamy rzeczywisty, zdiagnozowany problem z nierównomiernym obciążeniem pracą, a podchodzimy do rozwiązania go od całkiem złej strony.

A jak powinno się go rozwiązać?

Poprzez badanie potencjalnego problemu, identyfikację, zaproponowanie rozwiązania i obiektywnych mierników sukcesu, a po jakimś czasie sprawdzenie, czy się udało. To nie jest żadna filozofia. W każdym innym przypadku dowolną reformę można nazywać sukcesem. Stworzono np. system losowego przydziału spraw. Toczyła się długa dyskusja na temat algorytmu, według którego wybierani są teraz sędziowie do poszczególnych spraw, ministerstwo nie chciało go ujawnić. Ale czy poza efektem wizerunkowym zbadaliśmy, czy to był sukces? Czy wobec istnienia systemu losowania strony składają mniej wniosków o wyłączenie? Wreszcie: czy warto było przeznaczać na to tyle sił i środków?

Miało już nie być podejrzeń, że jakiś sędzia został przydzielony do danej sprawy celowo, szczególnie jeśli była polityczna.

Jeśli ktoś ma tendencję do spiskowego myślenia, to losowy przydział spraw nic nie zmieni.

A kto miałby wprowadzać reformy w opisany przez pana sposób?

Prawnicy uważają, że znają się na wszystkim, co oczywiście jest nieprawdą. Na pewno sami sobie rady nie dadzą. Bez otwartości na ludzi z innych dziedzin - socjologów, ekonomistów - reforma sprawiedliwości nigdy się nie uda. Jeśli nie mamy obiektywnego obrazu tego, jak funkcjonuje ten system, to skąd mamy wiedzieć, czy nasze zmiany w czymś pomogły.

A nie mamy?

Ministerstwo Sprawiedliwości zbiera ogromną liczbę danych. Formularze statystyczne, które muszą wypełniać sądy, to niekończące się rzędy tabelek, cyferek i kodów. Publicznie udostępniany jest jednak zaledwie promil tego, co jest „za paywallem”. Żeby dotrzeć do szczegółowych statystyk, trzeba wystąpić z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej. Dlaczego by tego po prostu nie udostępnić dla wszystkich? Ludzie w NGO-sach, którzy zajmują się wymiarem sprawiedliwości, mogliby od razu wychwycić coś, czego w resorcie nie widzą - np. że pomysł, który miał być cudowną receptą, jednak się nie sprawdza albo ma niespodziewane efekty uboczne.

Czyli tak właściwie nie wiemy, jak funkcjonuje dziś wymiar sprawiedliwości?

Najważniejsze mierniki działania sądów to opanowanie wpływu, czyli stosunek spraw załatwionych do wpływających, oraz średni czas postępowania. Trudno na nie patrzeć i nie wybuchnąć śmiechem.

Postępowania administracyjne mają przyspieszyć

Dlaczego?

Przychodzi do mnie człowiek, któremu rozwiązano umowę o pracę w trybie dyscyplinarnym. Zamierza iść do sądu i pyta, ile to będzie trwało. Mówię mu, że w pierwszej instancji od półtora roku do dwóch lat, jak wszystko dobrze pójdzie, a w drugiej - kolejny rok. A ze statystyk wynika, że postępowania sądowe trwają w Polsce średnio siedem miesięcy. Trzeba więc wejść w to zagadnienie głębiej, co wymaga czasu i zasobów oraz decydenta, któremu zależy, by się dowiedzieć, jakie naprawdę były efekty jego reformy. Oraz takiego, który nie wydzieli postępowań technicznych do innej sygnatury, aby sztucznie obniżyć czas postępowań.

A jak skrócić postępowania sądowe?

Skoro system jest niewydolny, to warto się zastanowić, czy czasowo dla pewnych kategorii spraw nie zrobić szybkiej ścieżki. Przypadki, gdy ludzie tracą pracę i zostają bez środków do życia, należą właśnie do takich, które powinny być traktowane priorytetowo. Co z tego, że jest możliwość przywrócenia do pracy już po wyroku I instancji, skoro zapada on po bardzo długim czasie? W ochronie zdrowia uznano, że jest pewna kategoria chorób, które nie mogą czekać. W przeciwnym razie leczenie przestaje mieć sens. W wymiarze sprawiedliwości jest podobnie. Są pewne kategorie spraw, w których nie ma wątpliwości, że „justice delayed is justice denied” (spóźniona sprawiedliwość to żadna sprawiedliwość - red.).

Jak stworzymy katalog spraw priorytetowych, to zaraz posypią się głosy, dlaczego takie, a nie inne, zacznie się dopisywanie kolejnych i znowu nic się nie zmieni.

To raczej rozwiązanie tymczasowe. Skoro nie da się zreformować wymiaru sprawiedliwości jedną szarżą, trzeba to robić małymi kroczkami. Zastanówmy się na przykład, co zrobić, żeby skrócić czas doręczeń oraz żeby opinie pisali biegli, po których nie trzeba już poprawiać. Bo jeśli trzeba, to nawet prosta sprawa może trwać kilka lat.

Nie wystarczyłoby podnieść stawki za opinie? Dziś są tak niskie, że trudno oczekiwać, by pisali je najlepsi eksperci.

Są dwie ścieżki. Podniesienie stawek to jedna. Można też wprowadzić proste zmiany bez konieczności nowelizowania przepisów. Mamy listę biegłych. Wystarczyłoby równolegle prowadzić małą tabelkę podsumowującą pracę każdego z nich: czy złożył opinię w terminie, czy były do niej zastrzeżenia, a jeśli były, to czy trzeba było powoływać kolejnego biegłego.

Wtedy wszyscy będą wybierać tego biegłego, który oddaje opinie na czas i nie robi błędów. I pojawią się opóźnienia.

No dobrze, ale najpierw zbadajmy, czy tak będzie. A my nawet nie próbujemy sprawdzić, czy nasza intuicja, że niektórzy biegli są lepsi od innych, jest prawdziwa. Kolejna rzecz: doręczenia. Portal, przez który mogę odbierać pisma sądowe w formie elektronicznej, powinien działać również w drugą stronę - tak, żebym ja też mógł w ten sposób wysłać pismo do sądu. Ułatwiłoby to pracę pełnomocnikom i stronom i skróciłoby postępowanie. Dziś dalej krążą tony poczty, a zanim dowolne pismo zostanie doręczone, mijają dwa tygodnie. Nie mówię już o kosztach. Poza tym nie wszystkie pisma z sądu są doręczane elektroniczne. Opinie biegłych nadal są przysyłane pocztą.

Jak słyszę, że przywrócenie praworządności ma polegać na cofnięciu wszystkich zmian, to jestem poważnie zaniepokojony, bo musimy rozmawiać o statusie orzeczeń wydanych przez osoby wskazane przez obecną KRS

A dlaczego nie elektronicznie?

Bo najpierw trzeba by taką opinię zeskanować.

Sądy mają przecież sekretariaty.

Praca w nich jest ciężka, stresująca, odpowiedzialna i bardzo słabo płatna. Rotacja personelu jest duża. Zajęć ważniejszych niż skanowanie w nich nie brakuje. Niektóre pisma idą więc nadal pocztą. A w takich przypadkach trzeba uwzględnić możliwość podwójnej awizacji.

Na odniesienie się do opinii biegłego są dwa tygodnie.

Ale w praktyce odpowiedź pełnomocnika wpłynie na biurko sędziego po jakichś dwóch miesiącach. Gdyby opinia była doręczana elektronicznie, można by zaoszczędzić co najmniej dwa tygodnie. A gdyby w każdym podobnym przypadku skrócić czas obiegu korespondencji o dwa tygodnie, to w skali całego wymiaru sprawiedliwości zyskalibyśmy lata. Problemem jest też to, że obywatel zupełnie nie wie, kiedy jego sprawa się skończy.

A jak to zmienić?

Czas rozpoznania sprawy przez sędziego jest zależny również od tego, ile czeka na niego kolejnych. Jeśli tych spraw jest 500-700, to pojawia się pokusa, by w każdej zrobić cokolwiek: tu wydam takie zarządzenie, tam inne - żeby nie narazić się na zarzut przewlekłości. Tymczasem z badań wynika, że praca jest najefektywniejsza, gdy wolumen „projektów na biegu” jest mocno ograniczony, a pozostałe są w przygotowaniu i to nie sędzia się nimi zajmuje. Jak osądzi jedną, to dostaje do rozstrzygnięcia kolejną. Obywatel wtedy wie, że jego sprawa może nie zacznie się szybko, ale jak już się zacznie, to skończy się w trzy miesiące.

To czemu takich rozwiązań się nie wprowadza?

Jak pracowałem w resorcie, za czasów jednego z poprzednich ministrów sprawiedliwości wymyśliliśmy konkurs na pracę magisterską dotyczącą zarządzania wymiarem sprawiedliwości. Zwycięzca opisał system doręczeń funkcjonujący w Czechach w sprawach gospodarczych. Profesjonalnym pełnomocnikom założono tam na portalu sądowym skrzynki, na które kierowane są wszystkie pisma sądowe. Efekty były bardzo dobre. Zaczęliśmy się zastanawiać, czy czegoś podobnego nie można by zrobić u nas. Poszliśmy z tym pomysłem do ministra, spytaliśmy, czy da nam zielone światło, by się nim zająć. Usłyszeliśmy, że to kompletnie bez sensu, bo jest koniec kadencji, więc po co robić dobre projekty, z których skorzysta opozycja. I tak to działa. Niezależnie od tego, która formacja akurat rządzi, a która jest w opozycji.

No tak, czemu śmietankę mają spijać następcy?

W swojej naiwności wyszliśmy kiedyś z pomysłem, by wzorem państw skandynawskich zaangażować organizacje pozarządowe i partie opozycyjne w debatę nad strategicznymi kierunkami reform wymiaru sprawiedliwości. Chodziło o to, by przyjąć jakąś ogólną koncepcję, której wszyscy by się trzymali. Taką, w której można by zmieniać szczegóły, ale już nie założenia. W przeciwnym razie dalej będziemy się odbijali od ściany do ściany. Najlepszy przykład to funkcje ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego. Jedni je rozdzielają, przychodzą następni i łączą, a kolejni znowu chcą rozdzielać. To bez sensu. Inna kwestia to model sądownictwa - konsolidujemy sprawy w dużych sądach czy stawiamy na małe, rozproszone sądy.

I co się wydarzyło?

Nikt nie przyszedł na debatę. A nie, przyszedł poseł Mularczyk, ale po 10 min wyszedł. Ale spotkania konsultacyjne w sprawie strategii były dla mnie niezwykle pouczające. Na jednym z nich pewien prokurator z ówczesnej prokuratury apelacyjnej wstał i oświadczył, że jak był w wojsku, to mu też przedstawiono strategię na wypadek wojny. Jego jednostka miała przeprowadzić atak w kierunku Danii. I ten prokurator pyta nas, kogo my chcemy tą swoją strategią zaatakować. Nie żartował. Taki był mniej więcej poziom myślenia o zarządzaniu strategicznym wśród ludzi, którzy pełnili wysokie funkcje w tym systemie.

I co się stało z tą strategią?

Została w wielkich bólach przyjęta, ale pech chciał, że jak ministerstwo zrobiło konferencję prasową na jej temat, to akurat wybuchł skandal z jakimś orzeczeniem sądowym. Żaden dziennikarz o nią nie zapytał. Dokument ściągnięto ze strony internetowej i odszedł w niebyt.

Mówi pan, że sposobem na reformowanie wymiaru sprawiedliwości nie jest szarża, tylko drobne zmiany krok po kroku. Zawsze jest jednak ryzyko, że jak się coś naprawia w jednym miejscu, to zacznie się sypać całość.

Perspektywa wielkiej superzmiany w nieokreślonej przyszłości nie może zamykać nam drogi do wprowadzania małych zmian już dzisiaj. Podam przykład. Sąd Okręgowy w Warszawie ma teraz całkiem niezłą stronę internetową, ale przez lata wyglądała ona tak, jakby stworzył ją ktoś w HTML na lekcji informatyki. Prezes sądu kilkanaście razy pisała do ministerstwa, że chciałaby wreszcie zrobić porządną stronę, i prosiła, by zatwierdzono jej na to wydatek. Za każdym razem odpowiadano, że będzie stworzony wortal sądowy, wszystkie sądy będą wtedy miały jednolite strony i żeby nic nie robić. Wortalu do tej pory nie ma. To niebywałe, że jako pełnomocnik, wchodząc na stronę sądu, w którym normalnie nie praktykuję, mam problem, by znaleźć dla klienta rachunek, na jaki trzeba wnieść opłatę. Czy to nie może być wszędzie w jednym miejscu?

A czy normalne jest to, że nie ma jednego rachunku do wnoszenia opłat sądowych, tylko każdy sąd, a nawet wydział, ma swój?

Klienci też mnie o to pytają. Sądy w ogóle bardzo dużo zajmują się formalnościami. Czy wpłynęła opłata, czy jest podpis, czy było zawiadomienie z poczty itp. Powinniśmy dążyć do tego, by ten początkowy etap postępowania cywilnego jak najbardziej przerzuć na jego uczestników, a jego wstępną kontrolę zdjąć z sędziów. Chodzi o to, żeby iść do sądu już po wymianie pism, z gotowymi stanowiskami, z opiniami prywatnymi itd. Sąd powinien być od wymierzania sprawiedliwości, a nie wydawania zarządzeń technicznych. Oznaczałoby to jednak przeniesienie większej odpowiedzialności za przebieg postępowania na strony, co pewnie wywołałoby straszny opór - szczególnie w przypadku osób bez profesjonalnego pełnomocnika.

Może mogliby się tym wstępnym etapem zajmować asystenci?

Tylko że asystentów brakuje. Choć nawet istniejący potencjał też można lepiej wykorzystać. Aby nie wyważać otwartych drzwi, warto sięgać do pomysłów, które sprawdziły się w innych krajach. Na przykład w Holandii sędziowie w większości nie mają przypisanych indywidualnie asystentów. Jeśli asystent jest przypisany do sędziego, to w razie jego nieobecności wszystko idzie wolniej. Obciążenie poszczególnych osób też jest bardzo nierównomierne. Holendrom wyszło z badań, że po scedowaniu pracy na zespół asystentów obciążenie się wyrównuje.

Podam inny przykład. W 2014 r. organizowaliśmy warsztaty dla prezesów sądów. Miałem zachęcić ich do korzystania z metodyki zarządzania projektami. Bo generalnie wiele rzeczy w wymiarze sprawiedliwości to projekty, sprawy też. Moja propozycja w najlepszym razie wywoływała pomruki niezadowolenia, w najgorszym jawną agresję. „Bo jak tak można, coś takiego w ogóle nie przystaje do wymiaru sprawiedliwości”. Gdy wysłaliśmy do konsultacji projekt założeń strategii, która miała z tego rozwiązania korzystać, Iustitia odpisała, że to jest rzecz na poziomie studenta zarządzania drugiego roku. Nowoczesnych metod zarządzania, także na poziomie pracy sędziego, nie udało się wprowadzić do dziś. Sfera orzekania to specyficzny odcinek pracy sędziego, tam metody zarządzania nie mogą ingerować. To ma być świętość. Ale wszystko inne można ulepszyć, często za pomocą prostych rozwiązań, które sprawdzają się w innych krajach.

Czyli nie da się, bo sędziowie blokują?

Nikt nie chce zmian. Ministerstwo wysłało mnie raz do Wilna na konferencję o zarządzaniu w wymiarze sprawiedliwości. Sądy na Litwie zaczęły wtedy wdrażać ciekawą koncepcję usuwania barier w prowadzeniu spraw. Pomysł był taki, że tworzymy checklistę i zanim przystąpimy do wymierzania sprawiedliwości, musimy sprawdzić, czy wszystko, co na niej jest, zostało zrobione: że są opinie biegłych, że zadbano o stawiennictwo świadków itp. I nie ruszamy dalej, dopóki nie mamy pewności, że niczego nie pominięto. Litwini policzyli, że tylko dzięki temu przyspieszyli postępowania o 20 proc. Po powrocie z konferencji opowiadam o tym z entuzjazmem dyrektorowi departamentu ds. sądów. Rzucam, że może warto zaprosić autorów pomysłu, by wyjaśnili, jak osiągnęli takie przyspieszenie. A on patrzy na mnie i mówi: „Nieeee, u nas się tak nie da”.

Nie da się, bo…?

Bo z przepisów wynika, że sprawa nie może czekać na rozpoznanie. Albo inny wytrych, kiedy proponuje się coś, co sprawdza się w innych krajach: „Oni nie znają naszej specyfiki”. To taki powszechny niedasizm. Wiemy już, że można napisać w trzy dni na kolanie ustawę, która w kilkanaście godzin przejdzie przez parlament, w nocy podpisze ją prezydent, a następnego dnia wejdzie w życie z mocą wsteczną. Ale jak trzeba zrobić coś pożytecznego, to się nie da. Trzeba przyznać, że pewien wyłom w murze niedasizmu wybiła pandemia - nagle okazało się, że możliwe są posiedzenia online.

Czyli problem jest w ludziach?

Moim zdaniem nie tylko. Same zmiany personalne też nic nie dadzą, choć mogą być efektowne politycznie. Nawet jak marnego prezesa sądu zastąpi ktoś rzutki, to nie jest to reforma wymiaru sprawiedliwości.

Mamy za sobą długi okres wzmożenia wokół sądów. A co, jeśli koniunktura na prawdziwe reformy wymiaru sprawiedliwości już minęła?

Obawiam się właśnie, że po ewentualnej zmianie władzy dyskusja skupi się wyłącznie na kwestiach związanych z przywracaniem praworządności: czy należy odwołać wszystkich członków obecnej KRS, co z powołanymi sędziami i asesorami, którzy przez tę KRS przeszli, jak powołać nowych, co zrobić z Izbą Odpowiedzialności Zawodowej SN itd. Możemy się pogrążyć w tych debatach na kolejne 10 lat.

Niektórzy uważają, że dopóki nie zostanie przywrócona praworządność, o żadnych reformach sądownictwa nie może być mowy.

Jedno nie wyklucza drugiego. Nawet jeśli przywrócimy praworządność na poziomie systemowym, to nie znaczy, że obywatel pójdzie wtedy do sądu z poczuciem, że jego sprawa zostanie rozpatrzona sprawnie i dostanie sprawiedliwy wyrok. Zgaduję, że dla obywatela liczy się osądzenie jego sprawy w taki właśnie sposób, a nie to, czy sędziego wybrała neo-KRS czy paleo-KRS.

W mediach społecznościowych pełno jest komentarzy typu: „będziesz siedział”, „rozliczymy was”. I to piszą prawnicy. Czasem się zastanawiam, kogo oni chcą rozliczać? Tego nieszczęsnego młodego człowieka, który poszedł do Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury za poprzedniej władzy, a obecnie został asesorem, wystartował na stanowisko sędziowskie i został powołany? Czy on jest czemukolwiek winny?

A jest?

Prowadziłem kiedyś rozmowę z jednym z sędziów i on powiedział jasno: tak, on jest winny, powinien był poczekać, aż praworządność zostanie przywrócona. A moim zdaniem nie jest w porządku mówić takiej osobie, że jest produktem wadliwego systemu i musi być… No właśnie, nie wiadomo do końca. Odwołana? Jeszcze raz poddana ocenie? Jak słyszę, że przywrócenie praworządności ma polegać na cofnięciu wszystkich zmian, jakie zostały wprowadzone, to jestem poważnie zaniepokojony, bo w krańcowym stadium musimy rozmawiać o statusie wydanych przez te osoby orzeczeń.

Poszliśmy z pomysłem systemu doręczeń elektronicznych do ministra, spytaliśmy, czy da nam zielone światło, by się nim zająć. Usłyszeliśmy, że jest koniec kadencji, więc po co robić dobre projekty, z których skorzysta opozycja. I tak to działa

A jakieś zmiany były według pana sensowne?

Niektóre tak. Na przykład instytucja skargi nadzwyczajnej. Założenie było takie, że poczucie sprawiedliwości wymaga naprawienia błędnych orzeczeń, których nie wyeliminowała kontrola instancyjna. Nie znam badań na ten temat, ale raczej nie ziściły się obawy, że spowoduje to destabilizację i niepewność prawa. Kolejna rzecz - internetowe transmisje posiedzeń Krajowej Rady Sądownictwa. Dzięki temu wiadomo, co się tam dzieje, jaka jest kuchnia. „Stara” KRS w odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołów ze swoich posiedzeń przedstawiała dokumenty składające się z daty i porządku obrad. Obecnie, trochę przez pandemię, KRS może też za pośrednictwem internetu spotkać się z kandydatem na sędziego i zobaczyć, kim jest osoba, która może zostać powołana na tak odpowiedzialne stanowisko.

Czy to znaczy, że teraz wybierani są lepsi sędziowie?

Nie wiem. Ale wszystko, każdy krok do tego, by badać kompetencje inne niż tylko stricte prawnicze, jest na plus. Bo czy mamy pewność, że osoby, które startują w konkursach, są gotowe do bycia sędziami? Co powinny wiedzieć i umieć, by mądrze orzekać? Prezes jednego z sądów opowiadał mi kiedyś o swojej asystentce. Była rewelacyjna, tak świetnie znała przepisy, że jemu było czasem wstyd. Stanęła do konkursu, została powołana na urząd sędziowski i już jej tak dobrze nie szło.

Dlaczego?

Gdy dochodziło do momentu podjęcia decyzji, było jej niezwykle trudno. Bycie pełnomocnikiem jest prostsze. Ja przedstawiam argumenty na korzyść swojego klienta, nie orzekam w imieniu Rzeczypospolitej. Jednak niezależnie od oceny zmian, które wprowadzono w ostatnich latach, mają one jeszcze jeden plus: zmienił się kaliber działań, o których mówi się, że są zagrożeniem dla niezawisłości. Kiedyś niemal każda propozycja reformy była w ten sposób kontestowana. Zagrożeniem dla niezawisłości miała być nawet informatyzacja sądownictwa. Dziś, kiedy można zobaczyć prawdziwe zagrożenia w działaniu, dużo trudniej będzie nadużywać tego argumentu.