Uchwalona przez Sejm RP nowelizacja prawa oświatowego (tzw. lex Czarnek) ograniczy nie tylko treści, których rządzący nie chcą dopuszczać do uczniów, ale w sposób ogólny wpłynie niekorzystnie na współpracę międzysektorową na poziomie szkoły. Jeżeli wejdzie w życie, władza kuratorów oświaty rozszerzy się w odniesieniu do działalności szkół wykraczającej poza realizację podstawy programowej
dr Bartosz Wilk, Zakład Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji UW, radca prawny
Lex Czarnek, czyli uchwalona przez Sejm, a w momencie zamykania tego numeru negatywnie zaopiniowana przez senackie komisje ustawa z 13 stycznia 2022 r. o zmianie ustawy – Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw, jest aktem, któremu warto poświęcić uwagę z kilku względów. Jest to kolejna emanacja centralistycznego podejścia obecnego rządu. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano zresztą wprost, że ma wzmacniać kompetencje organów nadzoru pedagogicznego funkcjonujących w ramach administracji wojewody, czyli rządu w terenie. Deklaruje się przy tym, że nowe przepisy mają służyć efektywnemu wykonywaniu zadań przez te organy, a to ma pozytywnie wpłynąć na rozwój uczniów i wychowanków.
Obecne bezpieczniki
W projekcie wspomniano też o tym, że na interwencję legislacyjną wpłynąć miały „(…) liczne sygnały od kuratorów oświaty, rodziców, nauczycieli oraz związków zawodowych zrzeszających nauczycieli. Najczęściej sygnały te zawierają informacje o działaniach niezgodnych z przepisami prawa, niekorzystnie wpływających na jakość edukacji i warunki rozwoju uczniów i wychowanków objętych kształceniem, wychowaniem i opieką”.
Przytoczony fragment uzasadnienia projektu ustawy, ale też przebieg dyskusji w mediach, mogą sugerować, że udział organizacji pozarządowych w prowadzeniu zajęć szkolnych wymyka się spod wszelkiej kontroli i dlatego rodzice nie wiedzą, jakie zajęcia są prowadzone w szkole. Tymczasem stosowną gwarancję zawierają już obowiązujące art. 86 ust. 1 i 2 prawa oświatowego. Przepisy te dopuszczają prowadzenie działalności w szkole przez „stowarzyszenia i inne organizacje”, z wyjątkiem partii i organizacji politycznych. Dopuszczone powinny być te organizacje, których celem statutowym jest działalność wychowawcza albo rozszerzanie i wzbogacanie form działalności dydaktycznej, wychowawczej, opiekuńczej i innowacyjnej szkoły lub placówki.
Co ważne, podjęcie działalności przez wskazane stowarzyszenie lub inną organizację wymaga uzyskania zgody dyrektora szkoły lub placówki wyrażonej co do zasady po uzgodnieniu warunków tej działalności oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii rady szkoły lub placówki i rady rodziców.
Jak widać, obecna ustawa wprowadza bezpieczniki, które powinny zapobiegać niekontrolowanemu udziałowi organizacji w edukacji. Odpowiedzialność za to już obecnie ponoszą trzy strony: dyrekcja, rada rodziców oraz rada szkoły, do której wchodzą także przedstawiciele rodziców. Udział organizacji już teraz nie powinien być możliwy bez ich wiedzy. Jeżeli faktycznie byłoby tak, że nauczyciele i rodzice mają zastrzeżenia wobec zajęć prowadzonych przez organizacje, to nie pozostają bez możliwości działania. Mogą ustalić wszystkie kwestie ze stosownymi organami szkoły, co nie tylko pozwala wypracować szerszy konsensus, ale także stanowi przejaw samorządności. Lex Czarnek wprawdzie tych regulacji nie ogranicza, ale zaprasza do udziału kolejnego aktora, czyli kuratora oświaty, który będzie mógł po prostu zablokować realizację zajęć.
Informacja od początku
Nowelizacja nakłada zwiększone obowiązki informacyjne. Oto bowiem dyrektor szkoły – w razie chęci współpracy z organizacją – będzie musiał przekazać do kuratorium program zajęć oraz materiały wykorzystywane do jego realizacji.
Gdy kurator zaakceptuje współpracę, dyrektor powinien przekazać rodzicom „pełną informację o celach i treściach realizowanego programu zajęć”, a także wskazaną dokumentację (zgoda kuratora itd.). Materiały wykorzystywane w ramach zajęć mają być zaś udostępniane rodzicom w razie złożenia stosownego wniosku.
Trudno przesądzić, czym miałaby być „informacja o treściach realizowanego programu zajęć”. Zwiększone obowiązki informacyjne mogą jednak być korzystne dla różnych stron. Dla dyrektora, gdyż będzie mógł wykazać, że podjęta zgoda nie była arbitralna. Dla rodziców, gdyż uzyskują wiedzę w zakresie podejmowanych w szkole działań edukacyjnych. Problem w tym, że dyrektorzy już obecnie obciążeni są różnymi zadaniami i raczej nie będą chcieli ich sobie dokładać.
Zgoda kuratora
Organizacja i prowadzenie zajęć z NGO będą wymagały uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty lub innego organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Dyrektor powinien zwrócić się o jej udzielenie na co najmniej dwa miesiące przed rozpoczęciem zajęć. Kurator ma zaś miesiąc, aby opinię wydać. Wprawdzie jeśli po upływie tego czasu kurator będzie milczał, to będzie to oznaczać opinię pozytywną, ale jeśli tylko się sprzeciwi, do realizacji zajęć nie dojdzie.
Długi, dwumiesięczny termin może nie tylko zniechęcać i organizację, i dyrektora szkoły, lecz także sprawi, że nie będzie można reagować na nagłe, spontaniczne potrzeby.
Wymóg uzyskania zgody kuratora oświaty jest kluczowym problemem na linii szkoła – organizacja pozarządowa. To przepis nieproporcjonalny. W nieuzasadniony sposób ogranicza kompetencje szkoły (przypomnijmy – nie tylko dyrektora, lecz także przedstawicieli rodziców) do decydowania o kształcie i zakresie zajęć prowadzonych z organizacjami. Jest to zresztą regulacja bardzo rygorystyczna. Nie poprzestano na wprowadzeniu wymiany informacji pomiędzy szkołą i kuratorium, nie zastosowano formuły konsultowania zamierzeń, lecz uzależniono decyzję od oceny organu zespolonej administracji terenowej.
Luzy decyzyjne
Funkcji gwarancyjnej nie spełnia wprowadzony przepis art. 86 ust. 2a prawa oświatowego, zgodnie z którym opinia kuratora oświaty ma dotyczyć zgodności programu tych zajęć w szczególności z zadaniami wymienionymi w art. 1 pkt 1–3, 5, 14 i 21 prawa oświatowego. Przepisy te bowiem przewidują, że system oświaty ma zapewniać m.in.: wspomaganie przez szkołę wychowawczej roli rodziny (art. 1 pkt 2), wychowanie rozumiane jako wspieranie dziecka w rozwoju ku pełnej dojrzałości w sferze fizycznej, emocjonalnej, intelektualnej, duchowej i społecznej, wzmacniane i uzupełniane przez działania z zakresu profilaktyki problemów dzieci i młodzieży (art. 1 pkt 3) czy też dostosowanie treści, metod i organizacji nauczania do możliwości psychofizycznych uczniów, a także możliwość korzystania z pomocy psychologiczno-pedagogicznej i specjalnych form pracy dydaktycznej (art. 1 pkt 5).
Nowe przepisy wprawdzie określają, co kuratorzy powinni brać pod uwagę, jednakże pozostawiono im istotne luzy decyzyjne. Problemy mogą wynikać zwłaszcza z wymogu „dostosowanie treści, metod i organizacji nauczania do możliwości psychofizycznych uczniów”. Z ust niektórych polityków wielokrotnie można było usłyszeć zastrzeżenia względem prowadzonych w szkołach zajęć równościowych, na temat praw człowieka czy też z zakresu edukacji seksualnej, konstytucyjnej czy imigracyjnej. Łatwym i wygodnym argumentem będzie „niedostosowanie” tych treści. Kurator nie będzie musiał w sposób skonkretyzowany atakować poszczególnych punktów programu i narażać się na publiczną krytykę. Wystarczy bowiem, że – nie przekreślając celowości poszczególnych zajęć – dostrzeże ich „niedostosowanie”.
„Immunitet” rządowy, ale już nie samorządowy
Rygoryzm wymogu uzyskiwania opinii kuratora jest wyłączony w przypadku, gdy zajęcia z udziałem organizacji byłyby organizowane i prowadzone w ramach zadania zleconego z zakresu administracji rządowej lub przez organizacje harcerskie objęte honorowym protektoratem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej działające na terytorium RP.
Pierwszy z wyjątków dotyczy zadań zleconych „z zakresu administracji rządowej”, nie zaś np. administracji publicznej w ogólności lub administracji samorządowej. Tymczasem współpraca z młodzieżą, wypoczynek, kultura fizyczna i sport są w dużej mierze organizowane przez jednostki samorządu terytorialnego. Gminy, powiaty i województwa zlecają wykonywanie zadań publicznych organizacjom pozarządowym. Wskazany przepis nie pozostawia złudzeń co do celu regulacji. Chodzi o zmarginalizowanie lokalnej polityki oświatowej na rzecz centralizacji organizacji i kontroli oświaty – do czego zresztą prowadzą pozostałe przepisy ustawy.
Ryzyko efektu mrożącego
Nowe regulacje dotyczą sytuacji, w której organizacje mają w szkole prowadzić zajęcia z uczniami. Jeżeli zatem ich działalność nie będzie na tym polegała, to nie powinna się stać przedmiotem nowych przepisów. Przesłanki zasięgania opinii kuratora powinny być interpretowane ściśle, niemniej procedowana nowelizacja w istotny sposób wzmacnia ich kompetencje, w tym możliwość oddziaływania na działalność szkół. Nie można więc wykluczyć, że dyrektorzy będą „z ostrożności” oczekiwali zatwierdzenia przez kuratora działalności także tych organizacji, których planowane aktywności wprost nie polegają na prowadzeniu zajęć z uczniami. Najpewniej jednak zrezygnują ze współpracy z organizacjami w ogóle. Ryzykują bowiem wszczęcie procedury nałożenia zaleceń, których niewykonanie może powodować odwołanie dyrektora szkoły oraz powierzenie stanowiska innej osobie (m.in. na podstawie wprowadzonego art. 55 ust. 6a–6h prawa oświatowego).
Efekt mrożący to nie tylko teoretyczne ryzyko. Jak pokazało badanie Fundacji Pole Dialogu pt. „Włącz szkołę. Raport z badania eksploracyjnego W stronę współpracy: organizacje społeczne i szkoły”, występował on także przed rozszerzeniem kompetencji kuratorów oświaty i wynikał z ogólnej sytuacji politycznej. ©℗
Lex Czarnek zaprasza do udziału kolejnego aktora, czyli kuratora oświaty, który będzie mógł po prostu zablokować realizację zajęć
