Czy więzienie za uporczywe uchylanie się od wypełniania prawa to za dużo?

Zaprzyjaźniona z Siecią Obywatelską Watchdog Polska Fundacja Panoptykon zaproponowała kiedyś, byśmy wspólnie stworzyli grę w dostęp do informacji publicznej. Była to zwykła planszówka. Pierwsze pole to było składanie wniosku o informację. Do mety trzeba było przejść przez 17 pól. Trwało to 36 miesięcy. Po drodze były pola opóźniające – nieprzekazywanie skargi do sądu, zmieniające się powody nieudostępniania informacji. Gra została przygotowana siedem lat temu (dziś mamy już wiele nowych doświadczeń i sprawy, które kończyły się nawet po 84 miesiącach). Nie uwzględniała licznych sposobów utrudniania dostępu do informacji.
Gdzieś umyka sprawiedliwość
W polskim systemie prawnym ochroną prawa do informacji zajmują się przede wszystkim sądy administracyjne. Mogą orzekać o bezczynności organów oraz zasadności wydawanych przez nie decyzji. Słabością systemu jest to, że gdy podmioty zobowiązane chcą uniknąć udostępnienia informacji, mogą w nieskończoność przeciągać sprawę. Wprawdzie według prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 149 par. 2): „Sąd (…) może (…) orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny (…) lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (…)”, ale rzadko sięgają po te rozwiązania, a jeśli już, to grzywna jest niska. Nie jest żadną przeszkodą, jeśli ktoś postanowi informacji nie udostępniać.
Dlatego sankcja karna przewidziana w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest istotnym uzupełnieniem efektywnego zabezpieczenia prawa do informacji zawartego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP („Kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku”).
Ochrona prawa do informacji nie działa i wszystko wskazuje na to, że jedyny ząb, jaki jeszcze ma, zostanie wybity przez Trybunał Konstytucyjny
Sankcja ta ma zresztą głównie funkcję straszaka, gdyż zastosowanie jej w praktyce jest drogą przez mękę. Co do zasady bowiem prokuratorzy nie wszczynają postępowań, jeśli nie zmuszą ich do tego sąd, a te niechętnie wydają wyroki skazujące. Do zdobycia informacji o tym, jak stosowane są te przepisy, podchodziliśmy dwukrotnie, w 2020 i 2015 r. W roku 2020 zawnioskowaliśmy do sądów rejonowych i okręgowych o opublikowanie w bazie orzeczeń sądów powszechnych wyroków poświęconych odpowiedzialności karnej za nieudostępnienie informacji. W odpowiedziach zwrotnych i samej bazie namierzyliśmy nie więcej niż 20 takich spraw. W latach 2012–2015 sądy rejonowe i okręgowe wydały łącznie jedynie 25 orzeczeń, na co złożyło się pięć wyroków i 20 postanowień (Mateusz Bogucki, Szymon Osowski, „Analiza funkcjonowania przepisów karnych – art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej”). W tym samym okresie prokuratura odmówiła wszczęcia postępowania w 192 przypadkach na 243 zawiadomienia (79 proc.).
Wysokość diet w Naczelnej Radzie Adwokackiej to informacja publiczna. Znamy stawki
Wysokość diet w Naczelnej Radzie Adwokackiej to informacja publiczna. Znamy stawki

Zobacz również
Nawet jeśli traktować te dane bardzo ostrożnie, na podstawie codziennej praktyki wiemy, że postępowania raczej nie są wszczynane. Powody: czekanie na wyroki sądów administracyjnych, znikoma szkodliwość społeczna czynu, a czasem niekompletność materiału dowodowego czy nawet założenie, że sprawcy nie mieli złej woli.
Z kolei sądy, jeśli już zajmują się sprawą, zazwyczaj warunkowo umarzają postępowanie, jak w sprawie dyrektorki niepublicznego przedszkola, która konsekwentnie nie udostępniała informacji o wydatkowaniu dotacji i… podarła skargę na bezczynność. Sąd administracyjny stwierdził bezczynność, ale nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa i zasadności wymierzenia grzywny (sygn. akt IV SAB/Wr 70/17). Sądy powszechne wprawdzie uznały winę dyrektorki, ale nie wymierzyły jej kary, jako że w ich ocenie oskarżona zrozumiała nieprawidłowość swojego postępowania (sygn. akt II K 269/17 i IV Ka 1298/19).
Przez ponad 20 lat istnienia ustawy tylko kilka razy doszło do skazania i wymierzenia kary grzywny. Przykładowo w jednym z wyroków uznano winę prezesa koła łowieckiego, który nie udostępnił informacji o powołaniu strażnika łowieckiego, chociaż jej jawny charakter potwierdził wcześniej prawomocnie sąd administracyjny (sygn. akt II K 306/19).
Może choć postraszyć?
Przepis karny może więc służyć raczej do mobilizowania podmiotów zobowiązanych do traktowania poważnie wniosków o informację. Jego oddziaływanie obserwowaliśmy np. w sprawie Polskiej Fundacji Narodowej, do której w związku z akcją „Safe and innovative Poland” („Polska bezpieczna i innowacyjna”) zwróciliśmy się o informację, jakie artykuły zostały opublikowane w jej ramach w zagranicznych czasopismach i ile kosztowały. Początkowo fundacja wymyśliła procedurę zawieszenia wniosku do czasu, aż sąd administracyjny rozstrzygnie, czy jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji (taka forma procedowania wniosków nie istnieje). Co ważniejsze, Naczelny Sąd Administracyjny już dwukrotnie wypowiedział się wtedy na ten temat, nie mając wątpliwości, że fundacja ma obowiązek odpowiadać na wnioski („Jako dysponent środków publicznych przekazywanych przez 17 spółek, w których pozycję dominującą posiada Skarb Państwa, jest – stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej – podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Informacja będąca w dyspozycji Fundacji odnosząca się do publicznej sfery działalności jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu” – stwierdził NSA w wyroku z 21 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 894/19). Już dwa tygodnie po złożeniu zawiadomienia do prokuratury postępowanie zostało „odwieszone”, a informacja umieszczona na stronie fundacji. Dziś każdy może się z nią zapoznać.
Tak pozytywne zakończenie sprawy zdarza się dość rzadko, zatem nawet straszak nie zawsze działa. Nie zadziałał w przypadku partii Wiosna Roberta Biedronia ani Fundacji Lux Veritatis. Być może jest tak, że jeśli uda się skomplikować sprawę na poziomie sądów administracyjnych, podmioty zobowiązane widzą szansę uniknięcia sprawiedliwości przez regularne uchylanie się od udostępnienia informacji. A sprawę komplikuje się dość łatwo, grając właśnie w udoskonalony model gry, którą stworzyliśmy z Fundacją Panoptykon.
W sądach administracyjnych
Sprawa Fundacji Lux Veritatis ciągnie się od 2016 r., kiedy zapytaliśmy ją o dotacje publiczne za lata 2008–2016 i wydatki z nich poczynione (tylko w 2016 r.). Nie otrzymawszy żadnej odpowiedzi w przewidzianym ustawowo terminie, 19 grudnia 2016 r. Sieć Obywatelska Watchdog Polska skierowała skargę na bezczynność do WSA w Warszawie. W odpowiedzi na skargę fundacja wskazała m.in., że nie jest zobowiązana do udzielania informacji o dotacjach państwowych, które otrzymuje, oraz że użyliśmy w swoim wniosku wyrazu „przedsięwzięcie”, a fundacja nie wie, o co chodzi – wniosek jest zatem nieprecyzyjny. Nie przeszkadzało to jej jednak twierdzić w odpowiedzi na skargę, że informacje objęte wnioskiem nie są informacjami publicznymi (wszystkie podkreślenia pochodzą od autorki).
Po różnych perturbacjach 26 maja 2017 r. Fundacja Lux Veritatis udzieliła częściowej odpowiedzi na wniosek, przesyłając listę dotacji ze środków publicznych. W kwestii wydatków rozpoczął się ping-pong. W piśmie towarzyszącym częściowej odpowiedzi na wniosek przeczytaliśmy: „Udostępnienie szczegółowych danych o wszystkich wydatkach związanych z przedsięwzięciami, w których Fundacja korzystała ze środków publicznych, w tym podanie kwoty wydatku, daty, strony i przedmiotu wydatku, za wnioskowany okres, tj. od 1 stycznia 2016 roku, (…) mogłoby to łączyć się z naruszeniem przepisów o ochronie tajemnicy przedsiębiorcy bądź przepisów o ochronie danych osobowych”.
W listopadzie 2017 r. WSA orzekł: „Skoro (…) pytana fundacja niemożliwości udostępnienia całej żądanej informacji upatrywała w przepisach o ochronie tajemnicy przedsiębiorcy i ochronie danych osobowych, to jedyną właściwą reakcją fundacji byłoby wydanie stosownej decyzji (…). Powoływanie się jedynie w piśmie na wyłączenie dostępu do żądanej informacji z powołaniem na ochronę tajemnic ustawowo chronionych sprawia, że z formalnego punktu widzenia pytany podmiot pozostaje w bezczynności. Nie wydając decyzji, w której wyjaśniłby szczegółowo motywy swego działania, pozbawia bowiem wnioskodawcę możliwości weryfikacji swoich twierdzeń” (sygn. akt II SAB/Wa 17/17).
Od tego wyroku Lux Veritatis złożyła skargę kasacyjną, a Sieć Obywatelska Watchdog Polska nadal nie otrzymała decyzji, od której mogłaby się odwołać. 30 listopada 2018 r. NSA oddalił skargę kasacyjną fundacji (sygn. akt I OSK 829/18).
31 grudnia 2018 r. Lux Veritatis doszła do wniosku, że problemem nie jest jednak tajemnica przedsiębiorcy, lecz ochrona prywatności. Dodatkowo uznała, że wnioskowaliśmy o informację przetworzoną, której przygotowanie wymaga nakładu pracy intelektualnej. Ten zaś wymaga od wnioskodawcy wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Tyle tylko, że fundacja od razu uznała, że taki interes nie istnieje.
27 września 2019 r. WSA w Warszawie ujął sprawę w następująco: „Adresat wniosku nie poinformował wnioskodawcy o powyższej konkluzji i nie wezwał do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przed wydaniem decyzji z dnia 31 grudnia 2018 r. (…) Wydając skarżoną decyzję, Fundacja uniemożliwiła de facto stronie wykazanie występowania po jej stronie szczególnie istotnego interesu publicznego, ewentualnie uniemożliwiła wnioskodawcy podjęcia polemiki z twierdzeniem, że żądana informacja jest informacją przetworzoną” (sygn. akt II SA/Wa 542/19).
Jeśli zaś chodzi o ochronę prywatności, sąd powołał się na całą serię wyroków, które potwierdzały, iż nasze żądanie było zasadne („Należy w tym względzie powtórzyć wiążący w tej sprawie pogląd […] iż podmiot [w tym osoba fizyczna] zawierający umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię, nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności […]. Dane osobowe osób, z którymi zawarto umowy, umożliwiają bowiem obywatelską ocenę tego, czy realizację umowy organ powierzył osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności pozwalające na jej wykonanie, a sama umowa nie była w istocie zakamuflowanym sposobem nieuprawnionego przepływu środków publicznych do osób prywatnych. […] Natomiast zasadnie Fundacja podnosi, iż podanie adresu zamieszkania osoby fizycznej i jej numeru rachunku bankowego wykracza poza zakres jawności informacji o kontrahencie, jednakże udostępnienia tych informacji wniosek Stowarzyszenia nie obejmuje”).
11 grudnia 2019 r. Lux Veritatis wezwała Watchdog Polska do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego ze względu na to, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Stowarzyszenie polemizowało z tym podejściem, dowodząc, że jest to informacja prosta, którą należy jedynie wyszukać. Fundacja się z tym nie zgodziła i 23 stycznia 2020 r. wydała decyzję odmowną. Została ona dostarczona Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska, nie została zaś dostarczona pełnomocnikowi, który reprezentował organizację w tej sprawie. Dlatego pełnomocnik złożył w czerwcu 2020 r. skargę na bezczynność fundacji. 5 listopada 2020 r. została ona oddalona (sygn. akt II SAB/Wa 379/20). Sąd zajął się analizą terminów wydawania przez Fundację Lux Veritatis poszczególnych pism, nie podjął jednak oceny tego, że w sprawie ustanowiono pełnomocnika. 24 marca 2021 r. pełnomocnik Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska złożył w związku z tym skargę kasacyjną, która czeka na rozpatrzenie.
Dzięki wielokrotnym zmianom stanowiska podmiotu zobowiązanego sprawę udało się całkowicie zaciemnić. Przez trzy lata podano sześć – czasem sprzecznych – powodów niemożności udostępnienia informacji: od tego, że fundacja nie jest podmiotem zobowiązanym, wniosek jest nieprecyzyjny, a wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, przez ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, ochronę prywatności, po „informację przetworzoną”. W końcu zaś niewłaściwie dostarczono decyzję. Skomplikowanie tej sprawy jest wykorzystywane jako argument obrońców w sprawie karnej. Tylko czy ona musiała być tak skomplikowana?
W poczuciu nierozliczalności
W lipcu 2021 r., w nieco satyrycznym tekście pt. „Zamki, Jarosław Kaczyński i rosyjscy hakerzy. Przerażające ustalenia dziennikarskiego śledztwa” Szymon Jadczak opisywał swoje doświadczenia związane z (nie)uzyskiwaniem informacji z urzędów państwowych. Już we wstępie pokusił się o konkluzję: „Tropiąc obietnice prezesa PiS, odkryliśmy przy okazji, jak rząd Mateusza Morawieckiego zamordował dostęp do informacji publicznej”. Potem jest opis próby dowiedzenia się, czy zamki kazimierzowskie były odbudowywane, co było jedną z obietnic PiS. Informacja, która – gdyby jej udzielono – brzmiałaby zapewne „nie, nie odbudowano żadnych zamków”, nie została udzielona przez prawie rok.
Akceptować czy zmieniać?
Oczywiste jest dziś, że ochrona prawa do informacji nie działa. Zresztą wszystko wskazuje na to, że jedyny ząb, jaki posiada, zostanie wybity przez Trybunał Konstytucyjny, gdy rządzący uznają to za stosowne. Pierwsza prezes Sądu Najwyższego złożyła bowiem do TK wniosek (K 1/21) o uznanie m.in. przepisu karnego za niezgodny z konstytucją. Powodem ma być trudność w ustaleniu, czym jest informacja publiczna.
Polemiki z postawą administracji, instytucji i innych podmiotów zobowiązanych stały się jałowym wysiłkiem. Za dużo jest dziś udawania, że chodzi o ochronę jakichś innych praw, tajemnic czy ustalenie, jak wygląda stan faktyczny. Po tylu historiach, w których w ogóle o to nie chodziło, mało kto wierzy w uczciwość odpowiadających. Pytający są bezradni, a odpowiadający szeroko upowszechniają historie o swoim rzekomym umęczeniu przez pytających. I choć zapewne większość wniosków doczekuje się merytorycznych odpowiedzi, to zatrważa powszechność sytuacji nieakceptowalnych z punktu widzenia relacji ustanowionych w art. 4 Konstytucji RP („Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu”).
Dziś sankcja karna wydaje się nawet bardziej konieczna niż wcześniej. O ile bowiem można w przyszłości myśleć o zmianie całego systemu ochrony prawa do informacji, w tym sankcji, to bez głębokich zmian systemowych jedynie sądy powszechne są w stanie przywołać do porządku cały system. Obywatelki, obywatele, dziennikarki i dziennikarze będą latami chodzić do sądów administracyjnych, jeśli nie zostanie przywrócone poczucie, że celowe łamanie prawa nie może ujść bezkarnie osobom reprezentującym państwo lub mającym dostęp do pieniędzy podatnika. Efekt destrukcyjny takiego postępowania jest przecież dalekosiężny. Kompletnie niszczy zaufanie do instytucji, wpycha obywateli w strefę, w której zaczynają czuć nierówność sił i także szukają sposobów na oszukiwanie instytucji.
Utarło się przekonanie, że sankcja karna za nieudostępnienie informacji jest przesadnym, nieadekwatnym środkiem. Czy więzienie za niszczenie państwa też jest przesadą? Być może niedługo art. 23 ustawy o dostępie do informacji zostanie zlikwidowany przez Trybunał Konstytucyjny. To nie będzie usunięcie nieadekwatnej i nieprecyzyjnej bomby spadającej na chętnych do realizacji prawa i odpowiedzialnych funkcjonariuszy publicznych, polityków czy udziałowców w podatkach. To będzie likwidacja środka, który mógłby przywrócić nam wiarę w resztki odpowiedzialnego państwa. Ostateczne jego zniszczenie. ©℗