Wstępując do Unii Europejskiej, Polska wynegocjowała 12-letni okres przejściowy dla zagranicznych nabywców ziemi rolnej. Kończy się on 1 maja tego roku. W traktacie akcesyjnym zobowiązała się jednak także do tego, że po tym okresie „w żadnym przypadku” obywatele Unii nie będą traktowani w sposób mniej korzystny w zakresie nabywania ziemi, niż byli w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu.

Rządowa ustawa o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa złamie te ustalenia. Uniemożliwia sprzedaż państwowej ziemi przez pięć lat. Wprowadza generalną zasadę, że nabywcą ziemi rolnej będzie mógł być rolnik indywidualny. Uzależnia też sprzedaż prywatnych gruntów nierolnikowi od zgody prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych.

– Na podstawie nowej ustawy obywatele UE będą traktowani w sposób mniej korzystny w zakresie nabywania nieruchomości rolnych niż w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu – ocenia adwokat Zbigniew Krüger z kancelarii Krüger & Partnerzy.

– Wtedy na zakup ziemi konieczna była zgoda ministra spraw wewnętrznych. Tym samym wprowadzona nowelizacja będzie wprost naruszać traktat – wtóruje adwokat Maciej Górski z Instytutu Badań nad Prawem Nieruchomości.

Jak zaznacza dr Katarzyna Karasiewicz, radca prawny, ekspertka od prawa europejskiego, ustawodawstwo unijne nie zabrania Polsce wprowadzenia pewnych ograniczeń w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego. Te jednak nie mogą mieć charakteru arbitralnie dyskryminującego i muszą być obiektywnie uzasadnione interesem publicznym. – Mam wątpliwość, czy sposób, w jaki w ustawie zdefiniowano pojęcie rolnika indywidualnego, ten warunek spełnia – wskazuje Karasiewicz.

W jej ocenie już sam wymóg osobistego prowadzenia działalności rolniczej przez rolnika indywidualnego oraz oblig, by co najmniej pięć lat mieszkał na terenie gminy, gdzie położone jest gospodarstwo, może prowadzić do dyskryminacji podmiotów spoza Polski.

Skutki naruszenia zasad traktatowych mogą być dotkliwe. Polska ustawa może stać się przedmiotem skargi Komisji do Trybunału Sprawiedliwości UE. – Taki scenariusz jest możliwy. Komisja często reaguje na sprawy szeroko komentowane w mediach – twierdzi dr Karasiewicz.

I choć Komisja ani trybunał nie mają narzędzi, by wprost wymóc na danym państwie zmianę ustawy, to tworzenie złego prawa może się odbić na naszej kieszeni. Jak ostrzegają eksperci, realna wydaje się groźba nałożenia na Polskę kilkudziesięciu milionów euro kary. Zagrożone są także dopłaty do naszego rolnictwa.

Posłowie PiS uspokajają.

– Nigdzie w ustawie nie jest zapisane, że obywatele Unii spoza Polski nie mogą kupić ziemi. Takie, a nawet bardziej restrykcyjne ustawy działają w większości krajów UE. Nie musimy obawiać się konsekwencji – przekonuje Robert Telus, sprawozdawca ustawy.

Projekt jest zgodny z prawem Unii Europejskiej – zapewniał minister rolnictwa. „Przede wszystkim nie różnicuje ograniczeń w prawie do nabycia nieruchomości rolnej ze względu na obywatelstwo czy narodowość nabywców. Proponuje rygorystyczne zasady, ale równe i takie same dla każdego nabywcy, niezależnie, czy jest on nabywcą polskim, czy też pochodzącym z innego kraju członkowskiego Unii Europejskiej” – deklarowano w rządowym projekcie ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, by udowodnić, że polskie pomysły na ograniczanie obrotu ziemią rolną nie złamią zobowiązań unijnych.

O czymś zapomniano

Te zaklęcia nie przekonują jednak prawników. Przypominają oni, że podpisując traktat akcesyjny – w załączniku XII – polski rząd (w osobie premiera Leszka Millera i ministra spraw zagranicznych Włodzimierza Cimoszewicza) zadeklarował, iż po dwunastoletnim okresie ochronnym zasady nabycia polskich gruntów rolnych i leśnych nie będą bardziej restrykcyjne niż w dniu podpisania traktatu o przystąpieniu do UE. Tego w uzasadnieniu projektu już nie uwzględniono.

– Nie ma wątpliwości, że załącznik jest częścią traktatu akcesyjnego – wyjaśnia adwokat Zbigniew Krüger z kancelarii Krüger & Partnerzy.

Jak tłumaczy, konwencja wiedeńska o prawie traktatów stanowi, że traktat oznacza międzynarodowe porozumienie między państwami, zawarte w formie pisemnej i regulowane przez prawo międzynarodowe, niezależnie od tego, czy jest ujęte w jednym, czy w kilku dokumentach, i bez względu na jego szczególną nazwę?.

– Konwencja wskazuje także wprost, że wstęp i załączniki do traktatu stanowią jego integralną część – podkreśla prawnik.

W raporcie regulacyjnym autorstwa kancelarii DZP (powstał na zamówienie Polskiego Towarzystwa Ziemiańskiego) eksperci zwracają uwagę, że rządowa inicjatywa ustanawia system „obrotu nieruchomościami rolnymi dalece bardziej restrykcyjnego wobec obywateli państw członkowskich UE niż system obowiązujący w dniu podpisania traktatu akcesyjnego”. W dokumencie kwestionują m.in. wprowadzenie ustawowego zakazu sprzedaży nieruchomości rolnych wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa przez okres 5 lat.

Prymat traktatu

Negatywnych konsekwencji wejścia w życie ustawy, która łamałaby ustalenia traktatowe, może być wiele. W ocenie mec. Krügera skutkiem będzie przede wszystkim niemożność stosowania nowej ustawy, jako sprzecznej z ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową.

– Prymat ratyfikowanych umów międzynarodowych nad prawem wewnętrznym wynika wprost z konstytucji – podkreśla mec. Krüger.

Pierwotne prawo wspólnotowe – a do takiego zalicza się traktaty akcesyjne – ma jego zdaniem pierwszeństwo przed prawem wewnętrznym, łącznie z konstytucją państwa członkowskiego. – Nie będzie można zatem stosować postanowień ustawy o obrocie ziemią rolną, które nie dadzą się pogodzić z postanowieniami traktatu akcesyjnego – uważa prawnik.

Co więcej, jego zdaniem istnieje ryzyko roszczeń cywilnych prywatnych właścicieli przeciwko Skarbowi Państwa za naruszenie prawa unijnego.

– W sprawach C-6/90 i C-9/90 Francovich i Bonifaci Trybunał Sprawiedliwości UE uznał już, że zasada odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostce na skutek naruszenia prawa wspólnotowego jest zasadniczym elementem systemu traktatów – przypomina mec. Krüger.

Jak wyjaśnia, by o takiej odpowiedzialności mówić, konieczne są trzy elementy: celem naruszonej normy prawnej jest przyznanie uprawnień jednostkom; naruszenie jest wystarczająco poważne; wreszcie pomiędzy nim a szkodą istnieje bezpośredni związek przyczynowy. Wszystkie te przesłanki w polskim kazusie dotyczącym ziemi rolnej mogą zostać spełnione.

Unijne swobody

Czy jednak na wprowadzenie daleko idących ograniczeń w obrocie gruntami nie zezwala art. 345 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej? Zgodnie z nim „traktaty nie przesądzają w niczym zasad prawa własności w państwach członkowskich”. Na ten właśnie przepis Ministerstwo Rolnictwa powołało się w uzasadnieniu do rządowej ustawy. Stwierdziło, że z tej regulacji wysnuć można wniosek, że „kształtowanie zasad nabywania własności i stosowanie uzasadnionych i racjonalnych ograniczeń w tym zakresie pozostawione jest suwerennym decyzjom państw członkowskich”. Tym samym Polska powinna „skorzystać z normy art. 345 traktatu i zasady nabywania ziemi rolnej w Rzeczypospolitej Polskiej uregulować w sposób zapewniający jak najlepsze wykorzystanie polskiej ziemi rolnej, a jednocześnie niedyskryminujące żadnych potencjalnych nabywców ze względu na ich przynależność państwową”.

Ten argument nie przemawia jednak do twórców raportu regulacyjnego z kancelarii DZP. W ich ocenie ten przepis „nie wpływa na zakres stosowania art. 63 i art. 65 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz postanowień traktatu akcesyjnego”. Ustawa nie może więc być sprzeczna z unijnymi swobodami, w tym swobodą przepływu kapitału (w analizowanym przypadku chodzić będzie o swobodę inwestowania w nieruchomości rolne), o której mówi właśnie art. 63 TFUE.

Do jej naruszenia – w ocenie prawników – dojdzie, jeśli przegłosowana już w Sejmie ustawa wejdzie w życie w niezmienionej formie. Wprowadzane ograniczenia nie spełniają bowiem testu proporcjonalności. „Ustawa nie tylko radykalnie zawęża kategorię potencjalnych nabywców do rolników indywidualnych, ale dąży do pozbawienia prywatnych właścicieli nieruchomości rolnych prawnej możliwości zbycia przedmiotu swojej własności swobodnie wybranej osobie. Wbrew wymogom testu proporcjonalności (...) przewiduje uzależnienie zbycia prywatnej nieruchomości rolnej podmiotom innym niż rolnik indywidualny oraz osoba bliska, jednostka samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa od pozytywnej decyzji administracyjnej prezesa Agencji (Nieruchomości Rolnych – red.), który będzie podejmował tę decyzję w warunkach daleko nakreślonej swobody” – czytamy w raporcie DZP. 

Etap legislacyjny

Ustawa przesłana do Senatu