Brak wskazania we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę właściwego tytułu do gruntu jest brakiem formalnym. Starosta może domagać się jego uzupełnienia na podstawie art. 64 par. 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 33 ust. 6 prawa budowlanego
Inwestor na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy zamierza zrealizować na nieruchomości składającej się z kilku działek geodezyjnych budowę obiektu mieszkalnego wielorodzinnego. W tym celu, wykorzystując urzędowy formularz, złożył do właściwego starosty (organu administracji architektoniczno-budowlanej) wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. W części dotyczącej oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane wskazał, że do całej nieruchomości posiada tytuł prawny w postaci umowy dzierżawy. Umowy tej jednak nie dołączył do wniosku. Oświadczenie zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Czy organ wydający pozwolenia na budowę ma możliwość albo wręcz obowiązek żądać od inwestora przedłożenia umowy dzierżawy, żeby ustalić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane?
Dołączenie do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę umowy dzierżawy (czy innego dokumentu wskazującego na tytuł prawny do nieruchomości) nie jest obowiązkowe. Nie oznacza to jednak, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może żądać przedłożenia takiego dokumentu. Organ jest bowiem zobowiązany ustalić, czy inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. A to nie zawsze jest możliwe do stwierdzenia tylko na podstawie złożonego oświadczenia.
Dysponowanie nieruchomością
Zanim odpowiemy na pytanie, co organ powinien zbadać, wydając pozwolenie na budowę, warto przeanalizować przepisy dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. I tak jest to pojęcie prawne, zdefiniowane w prawie budowlanym (art. 3 pkt 11; dalej p.b.). Należy przez nie rozumieć tytuł prawny wynikający z:
- prawa własności,
- użytkowania wieczystego,
- zarządu,
- ograniczonego prawa rzeczowego
- albo stosunku zobowiązaniowego – przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
WAŻNE Brak wskazania we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę właściwego tytułu do gruntu jest brakiem formalnym. Starosta może domagać się jego uzupełnienia na podstawie art. 64 par. 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 33 ust. 6 prawa budowlanego
Do ostatniej kategorii należy zaliczyć także umowę dzierżawy. Jest to tzw. umowa obligacyjna, zobowiązaniowa, której przedmiotem i elementem przedmiotowo istotnym jest korzystanie z cudzej rzeczy, przy czym zgodnie z zasadą swobody umów jej treść w poszczególnych przypadkach może się różnić. Przypomnijmy jeszcze, że zgodnie z art. 693 par. 1 kodeksu cywilnego przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się mu płacić umówiony czynsz. Z tak określonego zakresu prawa dzierżawy nie wynika wprost uprawnienie do prowadzenia budowy na gruncie. Warto też zauważyć, że wybudowanie na dzierżawionej nieruchomości budynku nie powoduje, że inwestor staje się właścicielem takiego budynku – obowiązuje tu bowiem zasada superficies solo cedit (z łac.: to co jest na powierzchni, przypada gruntowi), która oznacza, że budynek (a ściślej nakłady poczynione na gruncie w związku z tym) dzieli byt prawny nieruchomości gruntowej i jest również własnością właściciela terenu. Wtórną kwestią są rozliczenia związane z nakładami poniesionymi w związku z budową na cudzym gruncie.
Nie powinno więc budzić wątpliwości, że starosta przed wydaniem pozwolenia na budowę powinien sprawdzić, czy prawo do gruntu wskazane w oświadczeniu mieści się w katalogu praw wskazanych w przywołanej wyżej ustawowej definicji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli we wniosku w ogóle nie wskazano na prawo z katalogu określonego art. 3 pkt 11 p.b. albo oświadczenie to nie jest kompletne, wówczas organ powinien wezwać do uzupełniania wniosku w tym zakresie. Jeżeli inwestor nie wskaże prawidłowego tytułu, to należy odmówić wydania pozwolenia na budowę.
Z czym jest kłopot
Problem badania przez organ prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczy każdego z tytułów do nieruchomości uprawniających do korzystania z nieruchomości w celach budowlanych. Stosunkowo najwięcej problemów wiąże się z umową dzierżawy, której treść może być przez strony swobodnie kształtowana. O ile tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu lub ograniczonego prawa rzeczowego co do zasady jest wystarczającą podstawą do uznania, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane istnieje, o tyle w przypadku tytułu wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego ustawa wyraźnie stanowi, że tytuł ten musi „przewidywać uprawnienia do wykonywania robót budowlanych” (zob. wyrok NSA z 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2648/16).
!Zgodnie z art. 4 prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.
Zatem umowa dzierżawy musi wyraźnie wskazywać na uprawnienie do wykorzystywania nieruchomości do celów budowlanych. Na taki właśnie zakres umowy musi powołać się inwestor w swoim oświadczeniu. Jeżeli obowiązkiem organu jest skontrolowanie istnienia tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to w przypadku powołania się na umowę dzierżawy i wobec braku możliwości odkodowania jej treści w całości z przepisów organ powinien domagać się przedłożenia umowy i na podstawie tego dokumentu źródłowego ustalić, czy umowa daje dzierżawcy możliwość wykorzystania nieruchomości pod budowę.
Z drugiej strony w orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli według treści umowy dzierżawy właściciel danej nieruchomości wyraził zgodę na prace budowlane, które miały być prowadzone przez dzierżawcę, a późniejsza zaś praktyka akceptowania kolejnych inwestycji budowlanych, włącznie z pobieraniem kwot czynszu dzierżawnego, stanowi dodatkowe potwierdzenie zgodnego zamiaru stron, to należy przyjąć, że dzierżawca wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wówczas nawet ewentualny brak w umowie wyraźnie określonej zgody na dysponowanie przedmiotową działką na cele budowlane nie może być potraktowany jako rażące naruszenie przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. Dla oceny w tym zakresie istotne znaczenie muszą mieć wszystkie okoliczności towarzyszące zawarciu umowy dzierżawy oraz jej realizacji przez obie strony w okresie kilkunastu lat, gdy wybudowane zostały kolejne obiekty budowlane na dzierżawionym gruncie (zob. wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3629/19).
Procedura postępowania
Na warunki wydania pozwolenia na budowę wskazuje przede wszystkim art. 32 ust. 4 p.b. Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in.:
- złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Z ustawy nie wynika, by załącznikiem do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę miał być dokument potwierdzający prawo do nieruchomości. Taki dokument nie został także przewidziany jako załącznik do formularza wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Sam formularz zresztą jest tak skonstruowany, że w zasadzie brak w nim miejsca na szczegółowe opisanie prawa, na które inwestor się powołuje.
Ponadto trzeba wskazać, że art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. wskazuje, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę – wśród wymienionych tam dokumentów stanowiących podstawę złożenia nie ma oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Sedno problemu
I tu dochodzimy do najważniejszej kwestii, czyli pytania, co bada organ – czy istnienie i treść oświadczenia, czy też prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane? Jak wskazano wcześniej, analizując warunki formalne wniosku, starosta musi zbadać, czy załączono do niego omawiane oświadczenia oraz to, czy powołano się w nim na tytuł prawny z art. 3 pkt 11 p.b. Pomocny może tu być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 1276/19), w którym czytamy, że przy ocenie oświadczenia inwestora, o którym mowa w 32 ust. 4 pkt 2 p.b., trzeba rozróżnić dwie kwestie:
- czy inwestor naprawdę ma tytuł do nieruchomości, który sam wskazał jako źródło prawa do dysponowania nieruchomością;
- czy ten tytuł za wspomniane źródło rzeczywiście może uchodzić, innymi słowy czy spełnia wymogi z art. 3 pkt 11 p.b.
I tak badając pierwszą kwestię, organ może poprzestać na swego rodzaju domniemaniu zgodności złożonego oświadczenia z prawdą i nie podejmować czynności weryfikacyjnych, chyba że w toku postępowania zostanie sformułowany stosowny zarzut. Z kolei druga kwestia w zasadzie zawsze powinna być przedmiotem uwagi organu – nie jest to już bowiem kwestia ustalania faktu, ale jego prawnej kwalifikacji.
Z orzeczenia krakowskiego WSA wynika, że możliwe jest przyjęcie przez organ domniemania istnienia prawa, które zostało w oświadczeniu wskazane. Taki sposób weryfikacji wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wynika zresztą z idei samego oświadczenia – chodzi o to, by organ mógł badanie istnienia tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ograniczyć do zbadania treści oświadczenia. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do poprawności oświadczenia w zakresie istnienia prawa organ nie tylko może, ale i powinien zbadać istnienie prawa m.in. na podstawie przedłożonych mu innych dokumentów.
Oceniając regulacje prawne dotyczące oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazać należy, że nie są one precyzyjne, mimo iż dotyczą przecież kluczowej dla procesu budowlanego kwestii. Dokonując jedynie literalnej wykładni przepisów p.b., należałoby przyjąć, że organ nie ma kompetencji do badania istnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak w kontekście całości prawa budowlanego przyjęcie takiej wykładni nie jest uzasadnione. Wolność budowlana musi być bowiem odnoszona do konkretnego prawa do nieruchomości przysługującemu określonemu podmiotowi (który zamierza na nieruchomości budować). Z drugiej strony te same przepisy mają chronić przed zabudową dokonywaną przez osoby, które prawa do gruntu nie posiadają. Domniemanie, na które wskazuje się w orzecznictwie, z pewnością należy traktować jako domniemanie wzruszalne.
Zatem trzeba przyjąć, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest obowiązany do badania prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza tylko domniemanie, iż składającemu je podmiotowi przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być jednak obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. To z kolei stanowisko WSA w Olsztynie wyrażone w wyroku z 27 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Ol 65/18).
I na koniec: skoro należy przyjąć, że w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę powinno się badać istnienie właściwego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – a nie tylko oświadczenie o posiadaniu takiego prawa, to pojawia się pytanie o miarę staranności działania organu w tym zakresie. Jakie okoliczności sprawy powodują, że można przyjąć istnienie uzasadnionych wątpliwości co do treści złożonego oświadczenia i tym samym istnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po stronie inwestora? Najczęściej będzie to właśnie brak dokumentu, z którego prawo wynika, i jednocześnie brak przepisu, który na pełną treść powoływanego prawa by wskazywał (czyli m.in. omawiany przypadek powołania się na umowę dzierżawy). Najprostszym rozwiązaniem będzie tutaj przedłożenie na wezwanie organu dokumentu, który istnienie prawa do nieruchomości potwierdzi. W przypadku prawa w postaci dzierżawy będzie to właśnie umowa dzierżawy. Choć dla powstania i istnienia tego stosunku zobowiązaniowego forma pisemna nie jest konieczna, to ma ona znaczenie dla wykazania prawa przed starostą. Oczywiście dopuścić można każdy inny dowód na wykazanie prawa do gruntu na cele budowlane.
Podstawa prawna
art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 33 ust. 6 ustawy z lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 234)
art. 693 par. 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1495)
art. 64 par. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 187).
