Subskrybuj nas na Youtube
Wiele zależy od tego, czy pierwotnie zostanie przewidziany podział inwestycji oraz realizacja poszczególnych jej fragmentów odrębnie, a więc w zasadzie na różnych działkach.
Artykuł 63 ust. 5 zdanie 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z Dz.U. z 2020 r. poz. 293; ost.zm. Dz.U. poz. 1086; dalej: u.p.z.p.) przewiduje możliwość przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy za zgodą strony, na rzecz której decyzja taka została wydana, na rzecz innej osoby, jeżeli przejmie ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Co więcej, przepis ten wręcz obliguje organ lokalizacyjny (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta), który wydał decyzję o warunkach zabudowy, do jej przeniesienia na inny podmiot, stanowiąc, że organ ten „jest obowiązany (…) do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby”. Trzeba przy tym oczywiście spełnić określone wymogi. Są to:
1) zgoda strony, na rzecz której decyzja o warunkach została wydana,
2) zobowiązanie się przez osobę, na rzecz której decyzja ta ma być przeniesiona, do przejęcia wszystkich warunków zawartych w tej decyzji.
Istota problemu
Przeniesienie decyzji z jednego podmiotu na rzecz innego podmiotu to nic innego jak zmiana adresata decyzji administracyjnej po jej wydaniu (w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1285/05, stwierdzono, że: „Przeniesienie praw z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w toku postępowania sądowo-administracyjnego powoduje, iż podmiot, który miał prawa uzyskane tą decyzją, traci je na rzecz tego podmiotu, na który prawa te zostały przeniesione”).
W ujęciu dogmatycznym możliwość przeniesienia decyzji administracyjnej po jej wydaniu na innego adresata niż ten, dla którego dana decyzja została wydana, oznacza wyjątek od zasady, zgodnie z którą ogół praw i obowiązków administracyjnych ma charakter osobisty (za Stanisław Kasznica: „Polskie prawo administracyjne”, Poznań, 1947, s. 120). Oznacza to, że co do zasady prawa i obowiązki administracyjne są ściśle związane z tym podmiotem, na rzecz którego zostały ustanowione, i że wygasają wraz z wygaśnięciem tego podmiotu (czy to poprzez śmierć – w przypadku osoby fizycznej, czy to przez likwidację lub inny prawem określony przypadek ustania – w odniesieniu do osób prawnych prawa cywilnego oraz instytucji nieposiadających osobowości prawa cywilnego, a mających podmiotowość administracyjnoprawną). Prawa i obowiązki administracyjne są nieprzenoszalne i niezbywalne oraz nie ma co do nich następstwa prawnego (S. Kasznica, op. cit., s. 120 i 121). Od zasady tej Stanisław Kasznica wyróżnił jednak cztery rodzaje wyjątków. Jednym z nich jest ten uregulowany w art. 63 ust. 5 zdanie 1 u.p.z.p. (przy czym tego samego typu odstępstwa zostały przewidziane w art. 40 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333; ost.zm. Dz.U. poz. 1086; a także w art. 72a ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 283; ost.zm. Dz.U. poz. 471).
Zgodnie z art. 63 ust. 5 zdanie 1 u.p.z.p. możliwe jest rozerwanie nierozerwalnej co do zasady więzi – pomiędzy jakimś prawem czy obowiązkiem administracyjnym a adresatem tych praw czy obowiązków – przez przeniesienie danych praw lub obowiązków administracyjnych z pierwotnego adresata na adresata wtórnego.
Ustawowe warunki
Jak już wspomniano, w świetle art. 63 ust. 5 u.p.z.p. warunki przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot są dwa. Pierwszy – musi być na to zgoda pierwotnego adresata, co w istocie oznacza jego rezygnację z takiej decyzji i wymaga złożenia odpowiedniego oświadczenia woli; drugi – wymaga to także oświadczenia kandydata na wtórnego adresata decyzji o warunkach zabudowy, w którym przejmuje on wszystkie warunki ukonstytuowane w decyzji o warunkach zabudowy dla pierwotnego adresata.
Zamysł ustawodawcy, wyrażony w analizowanym przepisie, jest wyraźny: meritum decyzji o warunkach zabudowy przenoszonej na inny podmiot musi pozostać niezmienione. A zatem zasady zagospodarowania i warunki zabudowy określone w osnowie tej decyzji mają pozostać takie same. Zmiana ma dotyczyć wyłącznie adresata (ewentualnie adresatów) decyzji o warunkach zabudowy.
W praktycznym stosowaniu art. 63 ust. 5 zdanie 1 u.p.z.p. pojawiło się zjawisko wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie tylko dla inwestycji obejmujących realizację pojedynczych obiektów budowlanych, lecz także dla inwestycji obejmujących całe ich zespoły. Co więcej, pojawiły się nawet podmioty wyspecjalizowane w uzyskiwaniu decyzji o warunkach zabudowy dla większych przedsięwzięć obejmujących projekty budowy nawet całych osiedli. W takich okolicznościach decyzja o warunkach zabudowy w sposób ewidentny stanowiła surogat planu miejscowego, do którego uchwalenia gmina – eufemicznie mówiąc – nierzadko nie przejawiała entuzjazmu. Wnioskodawcami o wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji składających się z całych zespołów obiektów budowlanych, zwłaszcza budynków mieszkalnych – w szczególności jednorodzinnych, choć nie tylko – wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (zwłaszcza techniczną – drogi, sieci uzbrojenia terenu, a niekiedy nawet społeczną – szkoły, przedszkola, obiekty kultu religijnego etc.), byli i często są właściciele nieruchomości. Na podstawie uzyskanych w ten sposób decyzji dokonywali oni następnie podziałów geodezyjnych własnych nieruchomości oraz ubiegali się o zatwierdzenie tych podziałów – na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65; ost.zm. Dz.U. poz. 782) – jako zgodnych z uzyskaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy. Zatwierdzenie ich – na podstawie wcześniej uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy – otwierało właścicielom tych nieruchomości drogę do dokonywania podziałów prawnych, a więc do zbywania poszczególnych geodezyjnie wydzielonych działek gruntu jako odrębnych nieruchomości gruntowych. Tymczasem zbycie wydzielonej działki gruntu z jednoczesnym przeniesieniem decyzji o warunkach zabudowy umożliwia kreowanie ich wartości, analogicznie jak ma to miejsce w przypadku uchwalenia planu miejscowego. Według Zygmunta Niewiadomskiego ustalone w decyzji warunki zabudowy, choć mają charakter deklaratoryjny, to mogą wpływać na wartość rynkową nieruchomości (Z. Niewiadomski [red.], „Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz”, Warszawa 2004, s. 517–519). Dlatego wielu właścicieli nieruchomości, którzy przed podziałem prawnym oraz przed podziałem geodezyjnym swych gruntów uzyskali decyzje o warunkach zabudowy, było żywotnie zainteresowanych tym, by udzielone im decyzje przenosić w częściach na poszczególnych nabywców wydzielonych działek gruntu. W sensie jurydycznym (prawnym – red.) w ten sposób w miejsce jednej decyzji o warunkach zabudowy pojawiało się – w następstwie przeniesienia – wiele części funkcjonujących jako odrębne decyzje, obejmujące jedynie część osnowy pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy, dotyczących np. zagospodarowania i zabudowy (a więc w istocie lokalizacji) w odniesieniu do jednego spośród dziesięciu pierwotnie zaplanowanych budynków mieszkalnych wraz z odpowiednią częścią infrastruktury towarzyszącej.
wAŻNEPrzeniesienie praw z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w toku postępowania sądowo-administracyjnego powoduje, że podmiot, który miał prawa uzyskane tą decyzją, traci je na rzecz tego, na który zostały one przeniesione.
Dotychczasowa praktyka
Jeszcze kilka lat temu rzeczą niebudzącą niczyich wątpliwości ani zastrzeżeń było przenoszenie decyzji o warunkach przez podział osnowy pierwotnej decyzji na części oraz dokonywanie zmiany adresata w ten sposób, że w miejsce adresata pierwotnego (w odniesieniu do części osnowy pierwotnej decyzji odpowiadającej poszczególnym działkom powstałym w wyniku zatwierdzenia podziału geodezyjnego) wpisywano nowe podmioty. Praktyka taka sprzyjała interesom właścicieli nieruchomości, a także zainteresowanych realizacją obiektów budowlanych na poszczególnych działkach powstałych w wyniku zatwierdzenia ich geodezyjnego podziału. Praktyce tej nie sprzeciwiały się ani sądy administracyjne, ani samorządowe kolegia odwoławcze – jako organy lokalizacyjne wyższego stopnia. Praktykę tę afirmował zaś do pewnego stopnia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 679/06. Wprawdzie wyrok ten nie został wydany w sprawie zawisłej na gruncie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., ale na gruncie art. 40 ust. 1 prawa budowlanego, jednakże ze względu na daleko idące podobieństwo obu regulacji praktyka odwoływała sie właśnie do tego orzeczenia. A stwierdzono w nim, że prawo budowlane nie wprowadza żadnych ograniczeń, z których wynikałby zakaz przenoszenia decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do części inwestycji dającej się wyodrębnić. NSA podzielił stanowisko sądu I instancji, że: „(…) pozwolenie na budowę zamierzenia inwestycyjnego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany jest w istocie sumą pozwoleń na realizację poszczególnych obiektów budowlanych”, i orzekł, że: „(…) art. 40 prawa budowlanego stwarza możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu również w części dotyczącej objętego tą decyzją zamierzenia inwestycyjnego, pod warunkiem że da się ono wyodrębnić i może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem”. Za logiczne zatem uznano, że podobnie będzie w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, zwłaszcza że art. 40 w ust. 1 i 4 prawa budowlanego przewiduje – analogicznie jak art. 63 ust. 5 zdanie 1 u.p.z.p. – jako jeden z warunków przeniesienia decyzji zobowiązanie się kandydata na nowego adresata decyzji do przejęcia wszystkich warunków określonych w takiej decyzji.
!Przy przeniesieniu decyzji na inny podmiot zasady zagospodarowania i warunki zabudowy określone w treści dokumentu muszą pozostać takie same. Zmiana dotyczy wyłącznie adresata decyzji o warunkach zabudowy. Ale musi on zaakceptować wszystkie warunki zawarte w decyzji, a nie tylko tę część warunków, która dotyczy jego kawałka inwestycji.
Obecne stanowisko judykatury
O niedopuszczalności przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 63 ust. 5 zdanie 1 u.p.z.p. w części orzekł już 27 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 918/11). Stwierdził on, że: „W rozpoznawanej sprawie problematyczne stało się jednak to, że mająca być przedmiotem przeniesienia decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła działki o nr (...) i możliwości zabudowania jej trzema budynkami, zbiornikami bezodpływowymi na nieczystości wraz z infrastrukturą towarzyszącą, gdy tymczasem przeniesienie ustalonych dla takiej nieruchomości warunków zabudowy miałoby nastąpić w stosunku do dwóch z trzech działek powstałych w wyniku podziału działki o nr (...). Oznacza to, że przedmiotem przeniesionej decyzji o warunkach zabudowy nie stałaby się decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tego samego terenu, ale dla innych działek, o nawet sumarycznie mniejszej powierzchni oraz nie dla trzech, ale dwóch budynków, czyli dla odmiennego stopnia ich zagospodarowania od wynikającego z pierwotnej decyzji”. W ocenie sądu okoliczności te nie pozwalają na uznanie, że „podmiot przejmujący przejąłby wszystkie warunki zawarte w decyzji Wójta Gminy (...). Zaakceptowanie poglądu zaprezentowanego w skardze byłoby niezgodne z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sposób oczywisty uniemożliwiając przyjęcia przez podmiot przejmujący wszystkich warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, wydanej dla innej działki, nie tylko pod względem numeru (…).
Dzielenie decyzji o warunkach zabudowy na części jest wprost niezgodne z brzmieniem art. 63 ust. 5, który wymaga, aby osoba przejmująca decyzję zaakceptowała wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, a zatem nie tylko część warunków, dotyczących części terenu inwestycji (por. Z. Niewiadomski „Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz”, wyd. 6, C.H. Beck, s. 540 i 541)”.
Powyższe stanowisko WSA w Szczecinie znalazło swe odzwierciedlenie w kolejnych orzeczeniach zapadłych w 2018 r. w WSA w Gdańsku (por. wyroki: sygn. akt II SA/Gd 24/18 z 28 marca 2018 r.; sygn. aktt II SA/Gd 371/19 z 18 września 2018 czy sygn. akt II SA/Gd 507/18 z 6 listopada 2018 r., w których orzeczono w zasadzie jednomyślnie, że: „Na gruncie u.p.z.p. nie ma możliwości przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na nowy podmiot w części, szczególnie w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy dotyczy nieruchomości stanowiącej jedną działkę”).
Rychło jednak przyszedł czas na korektę tak radykalnego stanowiska – bazującego w zasadzie wyłącznie na literalnym brzmieniu art. 63 ust. 5 zdanie 1 u.p.z.p., a więc wbrew założeniom derywacyjnej koncepcji wykładni (szerzej M. Zieliński, „Wykładnia prawa. Zasady. Metody. Wskazówki”, Warszawa 2017, s. 84 oraz 199–231) – w szczególności w odniesieniu do przesłanki przejęcia przez nowego adresata (adresatów) wszystkich warunków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Jako przełomowy w zakresie wskazania nowego podejścia judykatury do problemu przenoszenia decyzji o warunkach zabudowy w częściach można traktować wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 823/18. W jego uzasadnieniu sformułowano dwie tezy. Druga z nich wydaje się stać na gruncie reguły, zgodnie z którą co do zasady nie ma możliwości prawnej przenoszenia decyzji o warunkach zabudowy w częściach, i bynajmniej nie ze względu na ustawowy wymóg przejęcia wszystkich warunków zawartych w tej decyzji. Brzmi ona następująco: „Na gruncie u.p.z.p. nie ma możliwości przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na nowy podmiot w części, szczególnie w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy dotyczy nieruchomości stanowiącej jedną działkę. Warunki zabudowy wydawane są dla konkretnej nieruchomości o określonym obszarze, zatem przeniesienie ich w części skutkowałoby w takim przypadku zmianą zasadniczego elementu decyzji i mogło prowadzić do zniweczenia celu wydania decyzji, jakim jest zapewnienie ładu architektonicznego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego”. Jednakże w tezie pierwszej ww. orzeczenia WSA w Gdańsku dokonał pewnej relatywizacji, stwierdzając, że: „Skoro decyzja została wydana nie dla jednej działki, lecz dla szeregu działek powstałych w wyniku podziału i określono w niej warunki zabudowy dla każdej z działek, jakie powstaną w wyniku podziału, oraz pozostaje w obrocie prawnym, wobec czego może prowadzić do realizacji zabudowy w ramach osobnych inwestycji, na podstawie odrębnych pozwoleń na budowę, wydawanych dla poszczególnych części terenu inwestycji objętego warunkami zabudowy, zatem przeniesienie decyzji o warunkach w części na jedną z działek, przy zachowaniu pozostałych postanowień decyzji, nie może być uznane za sprzeczne z tym celem”. Przy czym teza ta może być odczytywana w ten sposób, że dopuszczalność przenoszenia decyzji o warunkach zabudowy w częściach albo jej brak zależą od tego, w jaki sposób zostanie sformułowana osnowa tej decyzji. Mówiąc prościej, jeśli decyzja o warunkach zabudowy zostanie wydana tak jak w cytowanej tezie, czyli dla szeregu działek, których jeszcze nie ma, lecz które dopiero zostaną wydzielone w przyszłości, a ich powstanie zostanie przewidziane w osnowie takiej decyzji, to nie ma przeszkód do przenoszenia decyzji o warunkach zabudowy w części.
Naszkicowane powyżej nowe, bardziej elastyczne podejście WSA w Gdańsku do problemu przenoszenia decyzji o warunkach zabudowy w częściach znalazło swą kontynuację w wyroku WSA w Gdańsku z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 346/19. W jego uzasadnieniu wyrażone zostało następujące stanowisko: „Decyzja o warunkach zabudowy (…) była (…) decyzją o warunkach zabudowy (…) i dotyczyła nie jednej, lecz szeregu działek, które następnie miały zostać wydzielone. Już z sentencji tej decyzji wynika, że «ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych na każdej z nowo wydzielonych działek wraz z określeniem warunków podziału działki nr (...)». W punkcie 2.2. dotyczącym warunków podziału w decyzji wskazano, że dopuszcza się podziały gruntu na działki o powierzchni nie mniejszej niż 1000 mkw.
Decyzja ta została wydana nie dla jednej działki, lecz dla szeregu działek (…), jakie powstaną w wyniku podziału. (…) W takiej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w części (…) spowoduje skutki społeczne lub ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zatem w przedstawionych okolicznościach nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Przeniesienie decyzji w części może być oczywiście wykluczone z uwagi na charakter uprawnienia, jak to ma miejsce w przypadku decyzji o warunkach zabudowy jednej działki, ale sytuacja taka nie występuje jednak w niniejszej sprawie, skoro decyzja o warunkach zabudowy przewidywała podział”.
Zaznaczyć jednak należy, że powyższy wyrok zapadł w odniesieniu do decyzji wydanych w trybie nieważnościowym (tryb służy usunięciu z obiegu prawnego wadliwej decyzji, kiedy drogi odwoławcze są już dla stron zamknięte – red.). Z tego względu WSA w Gdańsku oceniał, czy decyzja przenosząca decyzję o warunkach zabudowy w częściach spowodowała skutki społeczne lub ekonomiczne, których nie można akceptować w praworządnym państwie, a więc czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1298). Ocena tej decyzji mogłaby wypaść inaczej, gdyby była ona badana w trybie zwykłym.
PODSUMOWANIE
Publikacja o charakterze popularnonaukowym nie stwarza warunków do wnikliwej analizy oraz rozważań argumentów przemawiających „za” i „przeciw” aktualnemu stanowisku judykatury w kwestii przenoszenia w częściach decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 63 ust. 5 zdanie 1 u.p.z.p. Nawiązując ww. rozważań – dotyczących warunków i skutków instytucji przeniesienia decyzji na inny podmiot (podmioty) w częściach, która skutkuje nie tylko zmianą adresata decyzji, lecz także rozczłonkowaniem osnowy pierwotnej decyzji oraz pojawieniem się w obrocie prawnym (w miejsce dotychczas jednej decyzji o warunkach zabudowy) wielu jej części funkcjonujących formalnie jako odrębne, choć merytorycznie ściśle ze sobą powiązanych – „zrelatywizowane” stanowisko judykatury zasługuje na aprobatę. Konkludując, zatem trzeba stwierdzić, że według najnowszej interpretacji art. 63 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. przenoszenie decyzji o warunkach zabudowy w częściach nie jest wykluczone w sposób absolutny.