„Jakość strategii pozostaje jedną z największych słabości zarządzania transformacją w Polsce” – stwierdzają analitycy Instytutu Reform w najnowszym raporcie „Od stagnacji do strategii. Narzędzia zarządzania transformacją dla Polski”, o którym piszemy jako pierwsi. Podkreślają, że obowiązujące dokumenty strategiczne dotyczące transformacji energetycznej nie spełniają podstawowych kryteriów skuteczności, brakuje im precyzyjnego planu operacjonalizacji, realnego harmonogramu i wiarygodnych danych. I choć autorzy raportu przyznają, że projekt aktualizacji Krajowego Planu w dziedzinie Energii i Klimatu (KPEiK) przygotowany w lipcu 2025 r. przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska wyróżnia się pozytywnie na tle pozostałych dokumentów, to nadal brakuje w nim jasnego powiązania z celami długoterminowymi czy elementów dotyczących operacjonalizacji.

W dodatku aktualizacja KPEiK jest znacząco opóźniona. Termin na przesłanie dokumentu do Komisji Europejskiej minął w połowie 2024 r., a w październiku 2025 r. Polska została pozwana do Trybunału Sprawiedliwości UE przez Komisję Europejską, będąc ostatnim krajem, które nie wywiązało się z obowiązku przyjęcia dokumentu. Ministerstwo Energii, które przejęło prace nad KPEiK po rekonstrukcji rządu deklaruje, że przekaże Brukseli aktualizację KPEiK w styczniu 2026 r. To zresztą niejedyny przykład niewywiązania się z obowiązków dotyczących przygotowania strategii – jako jedyni kraj UE zalegamy też z długoterminową strategią transformacji.

Nie jest także trudno znaleźć przykłady nieudanych strategii, które nie odwzorowywały rzeczywistości. Dosadnym przykładem jest Polityka Energetyczna Polski z 2021 r., w której cel dotyczący rozwoju fotowoltaiki (5-7 GW mocy zainstalowanej w 2030 r.) został osiągnięty rok po publikacji PEP.

Strategia transformacji powinna zmniejszyć ryzyko „myślenia kadencyjnego”

Brak dobrej strategii nie oznacza, że transformacja nie zachodzi – w ciągu dekady udział węgla w produkcji prądu spadł z ponad 80 proc. do ok. 50 proc., a udział OZE stale rośnie. Tylko że bez strategii i jasno wyznaczonych celów, trudno jest podążać w pożądanym kierunku. Zwiększone jest też ryzyko „myślenia kadencyjnego”. Instytut Reform wskazuje, że w Polsce brakuje jasnego i stabilnego modelu zarządzania transformacją klimatyczno-energetyczną, a w większości przypadków ona się po prostu w Polsce „przydarza”, przede wszystkim dzięki czynnikom rynkowym i legislacji unijnej.

Instytut Reform zaleca więc stworzenie spójnego i hierarchicznego systemu dokumentów, które wzajemnie się uzupełniają, co zwiększy przejrzystość i ułatwi koordynację pomiędzy różnymi instytucjami. Według think tanku, warto przygotować wytyczne na poziomie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów dotyczące tego, jak strategie powinny być przygotowywane – np. mówiące, że każda strategia powinna zawierać część analityczną, strategiczną i wdrożeniową, a także uwzględniać kamienie milowe i wskaźniki, które umożliwią monitorowanie postępów. Dodatkowo, niezbędne jest przypisanie odpowiedzialności za realizację każdego działania do konkretnej instytucji.

W raporcie przytoczony jest przykład Czech, które posiadają jasny system nazewnictwa dokumentów strategicznych – strategii, polityk, białych ksiąg, programów itd. Wszystkie one są zebrane na jednej stronie internetowej, wraz z informacją o ministerstwie, które jest odpowiedzialne za wdrażanie strategii. Tymczasem w Polsce typologia jest często niejasna – np. dokumenty sektorowe są nazywane strategiami (np. strategia wodorowa), choć w rzeczywistości bardziej przypominają polityki lub programy, a np. Polityka Energetyczna Polski wcale nie ma w tytule wskazania, że jest „strategią”, choć jest podstawą planowania transformacji.

Polska potrzebuje własnego celu klimatycznego?

Do przygotowania i realizacji strategii klimatyczno-energetycznej niezbędne są także jasne cele, które kraj chce osiągnąć. Stają się one fundamentem dla planowania i działań. Obecnie działania w Polsce opierają się przede wszystkim na celach unijnych (cel neutralności klimatycznej do 2050 r. oraz redukcji emisji CO2 o 55 proc. do 2030 r.), tylko że odnoszą się one do całej Unii Europejskiej, a nie poszczególnych krajów. Dlatego autorzy proponują, by do polskiego porządku prawnego wprowadzić cele klimatyczne na lata 2030, 2040 i 2050. Dla porównania - spośród 27 państw Unii Europejskiej, zdecydowana większość (21 krajów) zdecydowała się na określenie krajowego celu neutralności klimatycznej, a 14 spośród nich wpisało go do legislacji krajowej. Cztery państwa planują przy tym osiągnąć neutralność klimatyczną przed 2050 r. Część państw deklaruje także cele dotyczące redukcji emisji na poszczególne lata – w tym Węgry, które do 2030 r. chcą zredukować emisje o 40 proc.

„Cele i strategie” to jeden z czterech obszarów, które Instytut Reform wymienił jako te, w których potrzebne są zmiany, aby administracja państwowa działała sprawnie. Pozostałe to „instytucje i koordynacja”, „monitorowanie i ewaluacja” oraz „włączanie interesariuszy i obywateli”.

Komitet Koordynacyjny ds. polityki klimatycznej pomoże w lepszym zarządzaniu?

Problemem pozostaje rozproszenie odpowiedzialności za kluczowe obszary zarządzania transformacją, które dodatkowo ulega zmianom w trakcie kadencji. Przykładem jest lipcowa rekonstrukcja rządu, w wyniku której doszło do sporu pomiędzy Ministerstwem Klimatu i Środowiska a Ministerstwem Energii o kompetencje w zakresie odnawialnych źródeł energii – ostatecznie przypisane Ministerstwu Klimatu i Środowiska.

Aby usprawnić koordynację działań związanych z transformacją energetyczną w Polsce, Instytut Reform proponuje ustanowienie jednoznacznego centrum decyzyjnego. W tym celu miałby został powołany komitet koordynacyjny ds. polityki klimatycznej przy Radzie Ministrów, z sekretariatem w ministerstwie klimatu. Jego zadaniem byłoby ułatwienie współpracy między resortami, zwiększenie komplementarności ich działań oraz eliminacja powielania pracy. Pracami komitetu kierowałby minister klimatu. Organ ten wyznaczałby kierunki działań już na wczesnym etapie tworzenia polityk i strategii klimatyczno-energetycznych, a także monitorował ich przygotowanie i wdrażanie.

MKiŚ miałoby także powołać niezależną radę naukową, która zajmowałaby się polityką klimatyczno-energetyczną. Jako wzór Instytut Reform przedstawia brytyjskie Climate Change Commitee (CCC). Do zadań rady należałoby cykliczne wydawanie ocen i rekomendacji, do których rząd musiałby się odnieść. Rada miałaby oceniać działania administracji i polityków.

Ujednolicone zasady monitoringu i ewaluacji realizacji strategii

Aby strategie i cele mogły realnie przełożyć się na praktykę, konieczne jest systematyczne monitorowanie i ewaluacja działań związanych z transformacją. Dzięki temu instytucje mogą uczyć się na bieżąco i dostosowywać do zmieniających się warunków zewnętrznych. Niezbędne jest ujednolicenie zasad określających standardy monitoringu i ewaluacji oraz dokończenie przez Ministerstwo Cyfryzacji budowy zintegrowanego cyfrowego obiegu danych, informacji i wiedzy w administracji publicznej. Strategie rządowe powinna również zawierać jasne wskazanie działań naprawczych na wypadek, gdyby nie udało się osiągnąć zakładanych celów. Ważnym elementem jest także zapewnienie zaskarżalności dokumentów strategicznych, zgodnie z Konwencją z Aarhus.

Instytut Reform podkreśla potrzebę szerszego włączania interesariuszy i obywateli w proces tworzenia strategii. Oznacza to zwiększenie transparentności kontaktów między administracją publiczną a interesariuszami oraz wprowadzenie dodatkowych metod partycypacji, takich jak panele obywatelskie czy stały dialog wielopoziomowy. Think tank zaleca też, żeby informacje o konsultacjach publicznych były szeroko rozpowszechniane, np. poprzez kampanie informacyjne. W dodatku w celu zachowania transparentności, według Instytutu Reform osoby pełniące funkcje dyrektorów departamentów i wyższe powinny mieć obowiązek publikowania sprawozdań ze spotkań z interesariuszami.