Minione 26 lat przemian ustrojowych w Polsce to także okres projektowania i wdrożenia znaczących zmian w systemie emerytalnym, z których nie wszystkie zakończyły się sukcesem. Patrząc z szerszej perspektywy długookresowego rozwoju państwa, jakość funkcjonowania systemu zabezpieczenia społecznego posiada zasadnicze znaczenie dla przyszłych pokoleń i już dziś wymaga pilnych oraz istotnych zmian.
Dziennik Gazeta Prawna

W ostatnim czasie w DGP (nr 163) ukazał się artykuł prof. K. Raczkowskiego pt. „Mamy okazję, by zbudować trwały system rozwojowy”, w którym słusznie podniósł on potrzebę właściwego zarządzania w sferze rozwoju i finansów. Zauważył, iż „nawet w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa pomija się rolę, konsekwencje i negatywne znaczenie wydatków sztywnych”. Tymczasem jest to jeden z najpoważniejszych problemów dalszego rozwoju Polski, gdyż analiza prognoz wieloletnich przepływów finansowych dla funduszu emerytalnego FUS wskazuje, iż w okresie najbliższych 10 lat jego deficyt będzie oscylował wokół 3 proc. PKB. Oznacza to, że w ZUS każdego roku brakować będzie co najmniej ok. 49,5 mld zł, a bez systemowych reform zbilansowanie systemu składowego jest nierealne i grozi poważną destabilizacją finansów publicznych w najbliższych latach. Czy Program Budowy Kapitału (PBK), który jest kluczowym filarem Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR), zawiera elementy, które można uznać za obiecujące z perspektywy ubezpieczonego i kondycji systemu zabezpieczenia społecznego w Polsce?

Reklama
Skromne rezerwy

Reklama
Każdy sensownie funkcjonujący system emerytalny powinien tworzyć rezerwę na przyszłość. Fundusz Rezerwy Demograficznej (FRD) zgromadził do końca 2015 r. łącznie 19,4 mld zł, z czego z prywatyzacji otrzymano 17,4 mld zł. W porównaniu z podobnymi funduszami zagranicznymi to mało – fundusze francuski i hiszpański posiadają ponad 70 mld dol. aktywów każdy, a szwedzki – nawet 165 mld dol. Z kolei fundusz kanadyjski PSP Investments w latach 2009–2016 potroił sumę aktywów odpowiednio z 34 mld dol. do blisko 117 mld dol. Analiza ich działalności wskazuje, iż przyrost poziomu aktywów fundusze zawdzięczają wysokim, kilkunastoprocentowym stopom zwrotu rocznie. Są one możliwe dzięki aktywnej polityce lokacyjnej, wielości instrumentów finansowych, możliwości inwestowania za granicą, także w nieruchomości. Zapowiedzi zawarte w SOR są obiecujące i pozwoliłyby na zbudowanie kapitalizacji FRD na poziomie wyższym od deficytu funduszu emerytalnego FUS sięgającego blisko 50 mld zł rocznie.
Zmiana misji
Przy czym uczestnicy OFE otrzymać mają indywidualne aktywa proporcjonalnie do zgromadzonych składek, pomniejszone o ich część (25 proc.), która trafi do FRD. Ponieważ FRD posiadał dotychczas charakter przepływowy, a nie zasobowy, zmianie ulec powinny jego misja i funkcje. Część aktywów, która trafi do FRD (ok. 35 mld zł), powinna zostać proporcjonalnie zaksięgowana, podobnie jak na kontach „OFE w ZUS”, które założono uczestnikom funduszy po umorzeniu w 2014 r. papierów skarbowych w portfelach OFE. Logika nakazywałaby w tym przypadku dokonanie transformacji wspomnianej części aktywów na FRD w zamian za zapis księgowy na koncie uczestnika. Można założyć, iż pewną rekompensatą dla ubezpieczonych byłaby nowa, ustawowo zagwarantowana misja FRD, zmieniona polityka lokacyjna i uczynienie go mechanizmem aktywnego inwestowania, z korzyścią dla gospodarki. Mogłoby to stanowić zaporę dla prostego skonsumowania funduszu w sytuacji napięć w systemie finansów publicznych. Dobre przykłady funkcjonowania funduszy są do wykorzystania, dotyczą one większości krajów OECD.
Przebudowa kapitału
Drugi obszar zmiany opisanej w PBK dotyczy funkcjonowania kapitałowego systemu emerytalnego, obejmującego otwarte fundusze emerytalne (OFE) oraz grupowe i indywidualne formy dodatkowego oszczędzania emerytalnego (PPE, IKE i IKZE). Mankamenty systemu są powszechnie znane i niezależnie od oceny zmian dokonanych w latach 2004–2014 ich efekt nie spełnił niczyich oczekiwań.
Program Budowy Kapitału zawiera najbardziej radykalną z dotychczasowych koncepcji przebudowy kapitałowego systemu emerytalnego w Polsce. W tym znaczeniu warto się zastanowić, które elementy zaprezentowane w PBK stanowić mogą o jego wartości, a które wymagają uzupełnienia i moderacji.
Wbrew kolportowanym opiniom w PBK nie znajdziemy pomysłu upaństwowienia spółek notowanych na warszawskiej GPW. Oznacza to pozostawienie zdywersyfikowanej struktury właścicielskiej w podmiotach notowanych na parkiecie.
Likwidacji ma ulec formuła dotychczasowego II filaru emerytalnego, który polegał na funkcjonowaniu kilkunastu OFE zarządzanych przez PTE. Towarzyszyło temu ostatnio faktyczne zastąpienie polityki inwestycyjnej mechanizmem zarządzania płynnością jako efektu wprowadzenia tzw. suwaka. Zasadniczych zmian wymaga profil lokacyjny (inwestycyjny) realizowany przez dotychczasowe PTE, z których wyłonić się mają nowe TFI, gdyż obecny rys portfela OFE jest monotonny i agresywny. W nowych podmiotach znajdą się pozostałe aktywa OFE (75 proc.) przekazane na indywidualne konta emerytalne, którymi zarządzać będą przekształcone towarzystwa. Zmianie ulegnie polityka lokacyjna, wprowadzenie nowych instrumentów finansowych może oznaczać przejściową nadpodaż akcji, z uwagi na mechanizm dostosowawczy i ich naturalne upłynnianie.

Polecany produkt: Emerytury i renty 2016 >>>

Warto zauważyć, iż zgłaszane przez rynek finansowy propozycje zmian w polityce lokacyjnej OFE i PPE znane są od wielu lat – większość z nich przypomniano podczas ostatniego przeglądu emerytalnego w 2013 r. Niestety, zasadniczo nie zostały wdrożone z uwagi na brak „lidera projektu”. Ponieważ o pracach Rady Rozwoju Rynku Finansowego przy MF i o niej samej niewiele słychać, tym bardziej na uwagę zasługują propozycje zgłoszone przez Ministerstwo Rozwoju.
Koncepcja obowiązkowych (domyślnych) pracowniczych planów kapitałowych (PPK) nawiązuje do rozwiązań zagranicznych, w szczególności tzw. opcji domyślnej wprowadzonej przez rząd D. Camerona w 2012 r. Przyjęto założenie, że w każdej firmie zatrudniającej powyżej 19 pracowników powstanie PPK, jednakże to zatrudniony zdecyduje, czy chce do niego przystąpić, czy też nie. Dla zachęty państwo przekaże osobie przystępującej bonus w wysokości 250 zł i będzie wpłacać 0,5 proc. obok pracodawcy (1,5 proc.) i pracownika (2 proc.). Zatem średnia składka wynosiłaby łącznie co najmniej 4 proc., a takie oszczędzanie miałoby już sens. Oczywiście przy założeniu, że co najmniej zachowane zostaną dotychczasowe zachęty jak w PPE.
Trudno obecnie powiedzieć, jaka będzie reakcja pracodawców (którym urosną koszty pracy) oraz pracowników, którzy niewiele zarabiają i nie mają zbyt dużo zaufania do niestabilnego systemu emerytalnego. Dlatego konieczne jest stworzenie mechanizmu zachęty dla oszczędzających powyżej 12 miesięcy oraz wyraźne zapisanie, iż pracownicze plany kapitałowe nie zamieniają (likwidują) PPE, co oznaczałoby umocnienie obecnego III filaru i aktywowanie dodatkowo ok. 20 mld zł.
Z zagadnień do precyzyjnego wyjaśnienia lub lepszego zdefiniowania pozostają jeszcze kwestie: dziedziczenia, dysponowania kapitałem zgromadzonym po przejściu na emeryturę, formuły renty terminowej. Warto już obecnie poprawić PPE jako rozwiązanie komplementarne dla PPK, jak wspomniano uprzednio – szczegółowe propozycje zmian prawnych są znane. Zostaną one z pewnością złożone do kolejnego ustawowego przeglądu emerytalnego zaplanowanego w IV kw. br.
Koordynatorem resort
Zaprezentowana przez Ministerstwo Rozwoju Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju jest pierwszym od lat kompleksowym projektem integracji działań instytucji finansowych na rzecz rozwoju polskiej gospodarki. Program Budowy Kapitału zakłada możliwość tworzenia długoterminowych oszczędności oraz zbudowanie tzw. III filara w sposób nawiązujący do rozwiązań zagranicznych. Jeżeli tak się stanie – na co jest szansa – to zawarta we wspomnianym artykule DGP teza prof. Raczkowskiego mówiąca, iż wykorzystywanie dobrych doświadczeń może „podnieść konkurencyjność gospodarki, stając się stymulatorem zmian odpowiedzialnego rozwoju”, jest w pełni uzasadniona. Koncepcja funkcjonowania „nowego” III filaru emerytalnego zaprezentowana w PBK nawiązuje do dobrych rozwiązań zagranicznych, a w przypadku FRD, po niezbędnych uzupełnieniach i sformułowaniu nowej misji – może wprowadzić go do czołowych funduszy rezerwowych na cele emerytalne.
Uczynienie Ministerstwa Rozwoju koordynatorem procesu zarządzania publicznego w omówionym obszarze byłoby korzystne dla skuteczności zmian w systemie zabezpieczenia społecznego .
Trudno przewidzieć reakcję pracowników, którzy niewiele zarabiają i nie mają zaufania do niestabilnego systemu emerytalnego