W systemie brakuje wbudowanego mechanizmu, który gwarantowałby, że samo uzyskanie prawa do emerytury zapewni świadczenie na akceptowalnym społecznie poziomie.
System emerytalny nie jest czymś całkiem niezmiennym i o ile to uzasadnione, powinien podlegać modyfikacjom czy usprawnieniom. Obecnie trwa dyskusja na temat obniżenia wieku emerytalnego. Warto jednak w jej ramach podjąć rozważania dotyczące wprowadzenia do nowego systemu minimalnego stażu jako warunku nabycia prawa do emerytury, a nie tylko, jak to jest obecnie, jako gwarancji otrzymywania świadczenia na minimalnym poziomie. Brak takiego wymogu rodzi bowiem wiele wątpliwości i może generować koszty dla systemu zabezpieczenia społecznego, które należałoby ocenić.
Reklama
Jak jest obecnie

Reklama
Zgodnie z przepisami ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych prawo do emerytury z nowego systemu zależy wyłącznie od osiągnięcia wieku emerytalnego. Nie jest ono uzależnione od długości stażu emerytalnego, czyli od okresów składowych i nieskładkowych. Świadczenie uzyskać może więc każda osoba po opłaceniu nawet jednej składki emerytalnej. W tym ostatnim przypadku konsekwencje mogą być jednak bardzo przykre. Wysokość świadczenia będzie bowiem drastycznie niska z uwagi na formułę jego wyliczania (podzielenie kwoty składek zewidencjonowanych na koncie w ZUS przez dalsze średnie trwanie życia obowiązujące dla wieku danej osoby przechodzącej na emeryturę).
Z kolei do uzyskania emerytury na poziomie ustawowego minimum konieczne jest spełnienie warunków stażowych przewidzianych w przepisach. Wymogi te są więc przesłanką podwyższenia kwoty świadczenia, a nie samego otrzymania emerytury. Zgodnie z nimi kobieta musi posiadać co najmniej 20 lat okresów składkowych i nieskładkowych (ten wymiar ulega wydłużeniu w kolejnych latach do 25 lat), a mężczyzna odpowiednio co najmniej 25 lat.
Można mieć wątpliwości, czy podstawowa konstrukcja prawa do emerytury, niewymagająca do przyznania świadczenia żadnego minimalnego stażu, spełnia konstytucyjne warunki zabezpieczenia społecznego. A jeśli nawet spełnia, to czy powinna być akceptowalna społecznie. Warto sobie jasno powiedzieć, że osoba, której emeryturę wyliczono na podstawie np. roku ubezpieczenia, jest z góry skazana na korzystanie z pomocy społecznej. Czy system emerytalny może z góry zakładać zgodę na zepchnięcie choćby części emerytów do systemu pomocy społecznej? Co na to powiedziałby ustrojodawca, który wpisał zasadę prawa do zabezpieczenia społecznego w art. 67 Konstytucji RP?
Obecny przekaz płynący od ustawodawcy jest taki: jeśli płacisz składkę przez jakikolwiek okres, to po osiągnięciu wieku dostajesz emeryturę. Ale ustawodawca nie powiedział, co to jest emerytura. Czy emeryturą można nazwać np. 45 zł co miesiąc wpływające na konto? W systemie brakuje więc wbudowanego mechanizmu, który gwarantowałby już poprzez samo uzyskanie prawa do emerytury, że jej wysokość będzie na minimalnie akceptowalnym społecznie poziomie. Zamiast tego mamy zasadę adekwatności, mówiącą, że dostajesz – w wyniku podziału środków zewidencjonowanych na koncie w ZUS – tyle środków, ile uzbierasz sobie ze składek (plus z kapitału początkowego). Zasada ta nie jest modyfikowana w nowym systemie emerytalnym na etapie przyznawania prawa do emerytury żadną inną zasadą socjalną. W kwocie świadczenia ustalanego z nowego zreformowanego systemu nie ma żadnej kwoty socjalnej, która ograniczałaby zasadę adekwatności wkładu i świadczenia. Gwarancja minimalnego poziomu realizowana jest dopiero w sytuacji, gdy osoba zainteresowana udowodni odpowiedni staż (20/25 lat).
Kogo może to najbardziej dotknąć
Należy zauważyć, że problem ze spełnieniem warunków stażowych mogą mieć osoby pracujące na czarno, osoby długotrwale zatrudnione na nieoskładkowane umowy o dzieło bądź osoby pracujące doraźnie, posiadające wiele przerw w zatrudnieniu lub znaczną ilość okresów nieskładkowych, które nie mają wpływu w nowym systemie na wysokość emerytury.
Otrzymają one taką kwotę emerytury, jaka wynika z podziału środków zgromadzonych w ZUS przez średnie trwanie życia. Nie obowiązuje ich żadna gwarancja minimalnego poziomu świadczenia, chyba że udowodnią odpowiedni staż. W przypadku takich osób może okazać się to jednak nierealne.
W podobnej sytuacji mogą znaleźć się Polacy, którzy po krótkim okresie aktywności zawodowej w kraju emigrują zarobkowo za granicę. Co gorsza, nawet kilkuzłotowe emerytury ZUS będzie musiał na ich wniosek transferować na zagraniczne rachunki bankowe.
Problem mają również osoby, które na chwilę wpadają do polskiego systemu, np. cudzoziemcy realizujący w Polsce wykład na umowę-zlecenie, prace informatyczne czy inne, o charakterze krótkotrwałym (nawet zawartą na jeden dzień). Każde pojawianie się tytułu do podlegania ubezpieczeniom społecznym w Polsce powoduje konieczność zgłoszenia osoby do systemu i opłacania składek w Polsce (zasada lex loci laboris), chyba że mamy do czynienia z wyjątkami przewidzianymi w unijnych przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Osoby, których ta sytuacja dotyczy, nie otrzymają zwrotu składki opłaconej do polskiego systemu.
Koszty leczenia za granicą
Trzeba też zwrócić uwagę, że jeśli chodzi o osoby zamieszkałe na terytorium Unii Europejskiej, nawet rażąco niska emerytura z Polski może dawać prawo do leczenia w UE na koszt polskiego systemu (NFZ). Wynika to bowiem z mechanizmów koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obowiązujących w Unii.
Przyznanie np. 15 zł emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych może więc w konsekwencji spowodować konieczność ponoszenia przez NFZ wielotysięcznych kosztów leczenia emeryta w Niemczech czy Holandii.
Biorąc pod uwagę skalę migracji zarobkowej, można spodziewać się, że w przyszłości podobne przypadki w istotny sposób wpłyną na podniesienie kosztów funkcjonowania polskiego systemu opieki zdrowotnej.
Nie można zastosować tu unijnych mechanizmów koordynacji emerytur polegających na tym, że jeśli w państwie X osoba posiada staż emerytalny nieprzekraczający roku i z tego tytułu nie przysługuje jej emerytura, to państwo Y (jeśli przyznaje emeryturę) jest zobowiązane do wliczenia tego stażu w kwotę emerytury przysługującą z państwa Y. Nawet przy rażąco krótkim okresie opłacania składek nie ma więc możliwości nieprzyznania emerytury z nowego polskiego systemu.
Odmiennie wygląda sytuacja emerytów objętych dotychczasowym systemem (dla urodzonych przed 1 stycznia 1949 r.). W ich przypadku obowiązują warunki stażowe wymagane już do samego uzyskania emerytury. W sytuacji, gdy ubezpieczony, który pracował w Polsce i w innym państwie Unii Europejskiej, posiada w chwili przechodzenia na emeryturę w Polsce okres polskiego ubezpieczenia krótszy niż rok, za okres ten emeryturę podwyższy zagraniczna instytucja przyznająca emeryturę. Osoba, która przepracowała w Polsce poniżej roku może więc liczyć na wypłatę świadczenia za ten okres przez instytucję innego państwa, w którym była ubezpieczona i uzyskała prawo do emerytury.
Opłacalność obsługi świadczenia
Kolejna wątpliwość dotyczy efektywności czy ekonomiki systemu, który dopuszcza do sytuacji, w której koszt administracyjny przyznania i późniejszej obsługi emerytury może przewyższyć jej wysokość.
Ustalanie i wypłata emerytur wiąże się dla ZUS z wieloma kosztami osobowymi i administracyjnymi. Powstaje jednak pytanie, czy jest sens ich ponoszenia w przypadku przyznawania emerytury w wysokości, dajmy na to, 30 zł. Można z dużym prawdopodobieństwem ocenić, że koszty administracyjne obsługi tak niskiego świadczenia będą znacznie wyższe od jego kwoty. Czy warto zatem poświęcać energię i wysiłki administracji na ustalanie emerytury w kwocie 30 zł, na informatyczną obsługę tego świadczenia, dokonywanie rozliczeń z otwartym funduszem emerytalnym subkontem, ustalanie prawa i wysokości, dokonywanie wypłaty, coroczną waloryzację, ustalanie obowiązku podatkowego, przesyłanie co roku świadczeniobiorcy formularza PIT czy obsługę składki na ubezpieczenie zdrowotne?
Czy może jednak należałoby uwzględnić pewne minimalne progi administracyjnej opłacalności obsługi świadczeń emerytalnych? Zagadnienie to wymaga nie tylko głębszej analizy, lecz także zdroworozsądkowego podejścia. Być może lepszym wyjściem byłoby wprowadzenie konstrukcji zwrócenia opłaconych składek ubezpieczonemu. Ktoś, kto pracował i był objęty polskim systemem np. przez 10 miesięcy, mógłby być bardziej zadowolony z takiego rozwiązania.
Zasadność wprowadzenia stażu
Odpowiedzą na wszystkie wyżej wskazane wątpliwości może być przywrócenie w konstrukcji prawa do emerytury warunku posiadania minimalnego stażu, czyli uzależnienie go od posiadania określonej długości okresów ubezpieczenia. Jakiej długości powinien być to staż? Czy powinno się tutaj mówić o okresach składkowych i nieskładkowych czy może o okresach opłacania składki?
Warto byłoby pokusić się o symulację, ile lat opłacania składek emerytalnych od kwoty minimalnego wynagrodzenia pozwoliłoby osobie w powszechnym wieku emerytalnym na uzyskanie kwoty najniższej emerytury. Otrzymaną w ten sposób długość okresów składkowych należałoby następnie przyjąć jako warunek nabycia prawa do emerytury z nowego systemu. Należałoby przy tym uwzględnić również okresy nieskładkowe. Wiele osób, z uwagi na istotne ze społecznego punktu widzenia okresy nieskładkowe (np. wychowywanie dzieci), nie mogły bowiem osiągnąć wymaganej długości stażu przy pomocy okresów składkowych. Problemem mogłaby być natomiast sytuacja, gdyby okazało się że np. dopiero 40-letnie opłacanie składki od najniższego wynagrodzenia daje w wyniku wyliczenia kwotę minimalnej emerytury. Podważałoby to sens ustalania minimalnego stażu adekwatnie do okresu płacenia składek.
Innym wyjściem jest wprowadzenie zasady, że jeśli osoba opłacała przez pewien ustalony okres składki od minimalnego wynagrodzenia, to wysokość jej emerytury będzie na akceptowalnym poziomie – niższym od minimalnego, ale opłacalnym do obsługi przez administrację zabezpieczenia społecznego (można uznać, że jest to np. 400 zł). Takie rozwiązanie będzie jednak kosztowne dla systemu.
Jeszcze inną możliwością jest wprowadzenie minimalnego stażu w miarę łatwego do spełnienia (np. pięć lat okresów składkowych) z prawem do najniższej emerytury. Oznaczałoby to, że jeśli państwo przyznaje emeryturę, to od razu na minimalnym poziomie. Tym samym nie dopuszcza do sytuacji, w której ubezpieczony znalazłby się w pułapce pomocy społecznej.
Można również wyobrazić sobie powrót w konstrukcji prawa do nowej emerytury – do minimalnego stażu wymaganego do emerytury na starych zasadach (dla osób urodzonych przed 1 stycznia 1949 r.), tj. do 20 lat okresów składkowych i nieskładkowych dla kobiet i 25 dla mężczyzn.
Jeszcze inną możliwością jest przyjęcie określonego progu kwoty świadczenia, tzn. wprowadzenie zasady, że świadczenie jest przyznawane, jeżeli stanowi ono co najmniej równowartość pewnej kwoty ustalonej ustawowo, np. kwoty lub wielokrotności dodatku pielęgnacyjnego. Nieprzekroczenie takiej kwoty oznaczałoby prawo (albo obowiązek) zwrotu składki ubezpieczonemu.
Być może dobrze byłoby także przemyśleć obecnie obowiązującą formułę obliczania wysokości świadczenia emerytalnego z nowego systemu. Czy z punktu widzenia bezpieczeństwa socjalnego i lepszej realizacji zasady zabezpieczenia społecznego nie należałoby ograniczyć zasady adekwatności poprzez wprowadzenie w tej formule elementu socjalnego w odniesieniu do osób, które nie są w stanie udowodnić minimalnego stażu 20/25 lat?
Pytanie o ideę systemu
Bardzo istotne jest to, aby najpierw odpowiedzieć sobie na pytanie, czy system emerytalny ma przede wszystkim spełniać funkcję sprawiedliwościową, socjalną, jako fragment systemu zabezpieczenia społecznego, czy też, w imię zasady adekwatności wypłaty świadczenia do wkładu, funkcja ta ma być osłabiona. Co więcej, musimy zastanowić się, czy już samo przyznanie emerytury nie powinno gwarantować podstawowego bezpieczeństwa socjalnego świadczeniobiorcy. To, że system dopuszcza przypadki wypłacania świadczeń w kwocie 60 zł, daje jedynie fikcyjną ochronę emerytalną.
Nie przesądzając, które z rozwiązań stażowych należałoby ostatecznie przyjąć, wydaje się, że sama idea wprowadzenia warunku stażu w konstrukcji prawa do emerytury z nowego systemu jest uzasadniona. Dlatego w celu wypracowania jak najbardziej optymalnego rozwiązania warto by przedyskutować zmianę w tym zakresie.
Osoby, które nie spełniają warunku stażu, mogłyby po osiągnięciu wieku emerytalnego uzyskać zwrot składki, co oznaczałoby spłacenie zobowiązań publicznych. Taka konstrukcja jest znana w wielu państwach.
Z kolei osoby posiadające poza polskimi okresami ubezpieczenia również zagraniczne okresy ubezpieczenia w państwach UE oraz w państwach, z którymi Polskę łączą umowy o zabezpieczeniu społecznym, warunek stażowy mogłyby spełnić po zsumowaniu polskich (wynoszących co najmniej rok) i zagranicznych okresów, co gwarantuje im prawo unijne. W ten sposób uzyskałyby emeryturę proporcjonalną do polskiego stażu, a także drugą emeryturę z innego państwa członkowskiego – za okresy zagraniczne.
Propozycja dodania warunku stażu do konstrukcji prawa do emerytury z nowego systemu, przy ograniczeniu zasady adekwatności, byłaby bardziej uczciwa wobec ubezpieczonych. Zagwarantowanie, że spełnienie minimalnych warunków stażowych zapewni minimalne bezpieczeństwo socjalne ubezpieczonego wzmocniłoby zaufanie obywatela do państwa i stanowiącego przez nie prawa.
Przyznanie np. 15 zł emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych może w konsekwencji spowodować konieczność ponoszenia przez NFZ wielotysięcznych kosztów leczenia emeryta w Niemczech czy Holandii