Hydraulik powiedział mi kiedyś, że to dobrze, że nie wymieniłam sama uszczelki w kranie, ponieważ każdy powinien robić tylko to na czym się zna. Wówczas i kran jest sprawny i hydraulik ma zajęcie – dodał. Przypomniało mi się to po lekturze artykułu sędziego Jerzego Stępnia pt. Jeszcze o zmianach w OFE (z 27 grudnia 2013r.).

Autor odnosi się w nim do mojej polemiki (O stylu dyskusji nad zmianami w OFE) z jego wcześniejszym tekstem pt. Czyje są środki w OFE?, w którym był uprzejmy zaatakować grupę pracowników naukowych Uniwersytetu Warszawskiego, tylko dlatego że wyraziliśmy pogląd, iż zmiany wprowadzone w 2013 r. w funkcjonowaniu otwartych funduszy emerytalnych są zgodne z Konstytucją; przy czym nie podjął w nim merytorycznej polemiki z tymi poglądami. Również kolejny artykuł J. Stępnia jest rażąco nierzetelny. Autor próbuje przybrać przy tym pozę bezstronnego eksperta; publikuje jednakże kolejny dziwnie stronniczy tekst.

Nie)znane fundusze celowe

J. Stępień pisze, że nie wie co miał na myśli ustawodawca, kiedy do ustawy o finansach publicznych wprowadzał pojęcie państwowego funduszu celowego. Niewiedza ta jednak nie jest niczym usprawiedliwiona, gdyż ustawodawca właśnie szeroko to wyjaśnił w uzasadnieniu do projektu ustawy.

Co więcej, najmniej zrozumiałe, a wręcz kompromitujące są wywody J. Stępnia, według których pojęcie państwowego funduszu celowego było nieznane wcześniej ustawom, „choć znała go zawsze doktryna”.

Znały go bowiem od co najmniej kilkudziesięciu lat i doktryna, i ustawy budżetowe oraz ustawy o finansach publicznych, a wcześniej ustawy - prawo budżetowe, a w nazwach miały je ustawy powołujące poszczególne państwowe fundusze celowe. Paradoksalnie – akurat ustawy o finansach publicznych z 26 listopada 1998 r., z 30 czerwca 2005 r. oraz z 27 sierpnia 2009 r. nie tylko wprost normowały zasady funkcjonowania państwowych funduszy celowych, zawierając liczne regulacje w tym zakresie, ale co więcej, w aktach tych konsekwentnie podejmuje się działania na rzecz ograniczenia skali tworzenia czy wręcz eliminacji państwowych (a następnie i samorządowych) funduszy celowych. Należy przypomnieć, że ustawa z 26 listopada 1998 r. definiowała pojęcie funduszu celowego, jak i jego państwowej i samorządowej odmiany (m.in. art. 22 ust. 3). Co więcej art. 199 zobowiązywał Radę Ministrów do dokonania analizy celowości działania państwowych funduszy celowych i przedstawienia Sejmowi wniosków do 31 grudnia 1999 r. (co zostało przedstawione w druku Sejmowym nr 1627 z 1999 r.).

Jeżeli chodzi o likwidację samorządowych funduszy celowych w związku z przepisami najnowszej ustawy o finansach publicznych (z 27.08.2009) i uchwalonymi w tej samej dacie przepisami ją wprowadzającymi J. Stępień twierdzi, że uzasadnienie ustawy takiej zmiany nie deklaruje. Otóż pragnę Panu Sędziemu wskazać, że w Uzasadnieniu tejże ustawy, zawartym w Druku Sejmowym nr 1181 z dnia 20 października 2008 r., na niezbyt odległej str. 7 czytamy m.in., cyt: „Przedmiotowy projekt przewiduje działalność jedynie państwowych funduszy celowych (…) oraz (…) projektodawca (…) zawrze propozycję włączenia środków wszystkich dotychczasowych samorządowych funduszy celowych bezpośrednio do budżetów właściwych jednostek samorządu terytorialnego”. Co więcej, w Druku Sejmowym 1182 (Uzasadnienie projektu Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych), na str. 10 mówi się wprost o likwidacji samorządowych funduszy celowych. Wypada więc jedynie zacytować samego J. Stępnia, który w swoim tekście z przekonaniem stwierdza, że „fakty nie wynikają z poglądów, ale z przepisów prawa o randze ustawy”.

Można dodać, że kwestia „nieznanych ustawodawcy państwowych funduszy celowych” (a w rzeczywistości nieznanych Autorowi), którą broni J. Stępień nie wydaje się mieć znaczenia dla oceny konstytucyjności zmian w zasadach funkcjonowania OFE. Instytucje te nie są bowiem nie tylko państwowymi funduszami celowymi (ani w ogóle funduszami celowymi w rozumieniu ustawy o finansach publicznych), ani też nawet jednostkami sektora finansów publicznych. Akurat w Polsce kwestia ta jest dość precyzyjnie uregulowana, ponieważ przynależność do sektora opiera się przede wszystkim o kryterium czysto formalne. Kolejne ustawy o finansach publicznych, tj. z 26 listopada 1998 r., z 30 czerwca 2005 r. oraz z 27 sierpnia 2009 r. nie zaliczały OFE do sektora. Tym samym żadnej zmiany w tym względzie nie musiała wprowadzać ustawa o finansach publicznych, obowiązująca od 1 stycznia 2010 r. System OFE uregulowany był i jest zupełnie innymi aktami prawnymi.



Cukierek jedzony przez szybkę

Nie można zgodzić się również z formułowanymi przez Autora ocenami o własności środków w OFE wywodzonymi z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, czy też „dziedziczenia” niewykorzystywanego kapitału. Środki zgromadzone na rachunku OFE nie mogą być w żaden sposób porównane np. do oszczędności osób fizycznych przechowywanych w bankach. Zgodnie z art. 107 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych członek funduszu co do zasady nie może rozporządzać środkami zgromadzonymi na swoim rachunku. Wyjątek stanowią przede wszystkim rozporządzenia na wypadek śmierci podlegające jednak bardzo szczególnym zasadom w stosunku do zwykłych reguł dziedziczenia. Środki takie nie podlegają również egzekucji. Art. 110 mówi o nabyciu uprawnień do wypłaty, a nie o własności czy wycofaniu środków. Sama wypłata następuje poprzez przeniesienie tych środków na dochody funduszu w ramach FUS lub w związku z decyzją ZUS o ustaleniu prawa do okresowej lub dożywotniej emerytury kapitałowej i określenia ich wysokości (art. 111). Można także zwrócić uwagę, że wypłaty transferowe, o których pisze J. Stępień, a związane z ustaniem małżeństwa dokonywane są na rachunek byłego małżonka w OFE (w braku takiego rachunku jest on dla niego otwierany) – art. 128. Należy też odnieść się do niezbyt rzetelnie zarysowanej przez Autora kwestii „dziedziczenia niewykorzystanego kapitału”. Trzeba stwierdzić, że to, co J. Stępień traktuje jako zasadę, jest jej odwróceniem. W pierwszej kolejności bowiem środki takie są przekazywane na rachunek małżonka w zakresie, w jakim środki te pozostawały we wspólności majątkowej, co w praktyce jest modelem dominującym (w związku z czym, jak wiadomo, nie może on nimi rozporządzać). W następnej kolejności, w razie braku takiej możliwości środki te są wypłacane osobom wskazanym, zgodnie z art. 82, co oznacza, że nie podlegają dziedziczeniu na zasadach kodeksu cywilnego. Wreszcie dopiero w braku takich osób wchodzą do spadku (art. 132).

Należy przy tym pamiętać, że nie mamy ściśle do czynienia ze środkami zgromadzonymi w OFE, rozumianymi jako pieniądze spoczywające na rachunkach, lecz z pieniężnym wyrazem uprawnień związanych z członkostwem i prawem do emerytury. Środki pieniężne są zarządzane i inwestowane przez OFE jako powierzone przez Państwo do zarządzania przez PTE i przekazane przez ZUS. Uogólniając można stwierdzić, że brakuje tu konstytutywnej cechy własności, jaką jest właśnie uprawnienie do rozporządzania przedmiotem własności i korzystania z niego. Podobnie jest z zakazem egzekucji tychże środków, co byłoby normalną konsekwencją własności, czy stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej dotyczącej należności z tytułu składek zabezpieczonych hipoteką ustawową w drodze decyzji administracyjnej (co nie wskazuje na prywatno-prawny charakter własności). Z kolei los tychże uprawnień związany z ustaniem małżeństwa, czy też śmiercią osoby uprawnionej nie może służyć konstruowaniu domniemania ich własności. Można wskazać jego inne uzasadnienia aksjologiczne (np. potrzebę zabezpieczenia żyjącego małżonka, który nie może być nawet „wydziedziczony” w tym zakresie, czy też osób bliskich), jak również systemowe (ubezpieczeniowy charakter przeważa w tym segmencie nad solidarnościowym). W konsekwencji zatem tak rozpatrywane uprawnienia jawiłyby się jako pewna karykatura/zaprzeczenie własności, bez uprawnienia do rozporządzania i korzystania z jej przedmiotu za życia ubezpieczonego.

(Nie)usłużny (nie)ekspert?

Oba teksty J. Stępnia wybrzmiewają tonem moralnej wyższości wobec, jak to określa autor, „armii usłużnych ekspertów”, „jak z poprzedniej epoki”. Jak należy domniemywać są nimi ci, którzy mieli śmiałość być zwolennikami zmian w systemie OFE. Przeciwieństwem usłużnego eksperta może być „usłużny nieekspert” lub „nieusłużny nieekspert” bądź „nieusłużny ekspert”. Z artykułu możemy poznać również inne sekrety warsztatu Autora. Dość osobliwie brzmi wyjaśnienie Autora, iż nie odniósł się do opinii Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych, jako niezamieszczonej na stronie internetowej Ministerstwa Pracy, skoro była ona zamieszczona i publicznie dostępna - na stronie RCL, tak jak i opinie, które recenzował krytycznie Autor w swym artykule. Niezrozumiały jest również wcześniejszy zarzut, że autorzy ocenianych opinii nie uzgodnili tych opinii i nie wyrażają one takich samych, jednolitych poglądów. Przecież nie była to zbiorowa, jedna opinia pięciu profesorów! Podobnie zaskakujące jest stwierdzenie, że w artykule o tytule: Czyje są środki w OFE? Autor nie postawił sobie za zadanie odpowiedzi na to pytanie. To w zasadzie o czym był ten artykuł?

Dodać można, że na nieznajomość przepisów prawa i ich błędną interpretację przez Autora wskazują również argumenty oparte na wypowiedziach J. Stępnia w depeszy PAP z 27 grudnia 2013r., według których „inwestowanie środków publicznych jest zabronione ustawą”. Nie znam takiej ustawy, ale podejrzewam, że sędzia pomylił środki publiczne z jednostkami sektora finansów publicznych. Jeśli chodzi przykładowo o zakaz nabywania akcji to artykuł 49 ust.1 ustawy o finansach publicznych, według którego jednostki sektora finansów publicznych, co do zasady, nie mogą posiadać, obejmować lub nabywać udziałów lub akcji w spółkach ani nabywać obligacji emitowanych przez podmioty inne niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zakaz ten ma charakter podmiotowy, a nie przedmiotowy. A przecież środkami publicznymi dysponują nie tylko jednostki sektora finansów publicznych (a np. Krajowy Fundusz Drogowy i wiele innych podmiotów, w tym OFE). Ustawodawca wychodzi ze słusznego założenia, że przykładowa szkoła lub szpital powinny realizować zadania, dla których zostały powołane, a nie inwestować, często ryzykownie, na giełdzie. Czym innym jest natomiast działalność instytucji wyspecjalizowanych i ustawowo powołanych do zarządzania powierzonymi im środkami publicznymi na wielką skalę. Nasuwa się refleksja, że każdy może oczywiście dyskutować o dziełach M. Prousta, ale wcześniej powinien poznać abecadło.