"Emerytury były wypłacane nawet w czasie wojny. II RP z kolei wypłacała świadczenia, na które ludzie odkładali pod zaborami. Ale nie oszukujmy się, że z emerytury będzie można żyć na wysokim poziomie". Z Radosławem Pacudem rozmawia Sebastian Stodolak.
Jest pan jednym z ekspertów, którzy w 2011 r. opiniowali dla prezydenta RP planowaną przez ówczesny rząd reformę systemu emerytalnego, popularnie nazywaną demontażem OFE. Dopiero w styczniu 2019 r. pańskie ekspertyzy zostały ujawnione opinii publicznej – i to po długiej batalii środowisk obywatelskich. Tak długie trzymanie ich w tajemnicy było zasadne?
W 2011 r. nie było jeszcze demontażu OFE, a ówczesny projekt ustawy dotyczył znacznego zmniejszenia roli emerytur kapitałowych. A co do nieujawniania ekspertyzy, to według mnie prezydent ma prawo zasięgać opinii znawców tematu, jednocześnie zachowując je do swojej wiadomości. Ujawnienie ekspertyz następuje zapewne w oparciu o wąskie rozumienie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Doradztwo takie powinno być traktowane tak samo, jak doradztwo psychologów, prawników czy lekarzy, a więc powinno być objęte tajemnicą zawodową, jeśli tego chce klient. Nie dawałem też licencji do publikowania utworu, którego jestem autorem.
Kancelaria Prezydenta dawała panu do zrozumienia przed zasięgnięciem porady, że będzie ona objęta jakąś klauzulą poufności?
Formalnie nie było takich obostrzeń. Zastanawiam się, dlaczego sprawa budzi zainteresowanie po tylu latach. Przecież ekspertyzy z 2011 r. dotyczą obniżenia obowiązkowej składki przekazywanej do OFE z 7,3 do 2,3 proc. i utworzenia subkonta w ZUS, a od tamtej pory wydarzyło się wiele innych rzeczy wartych uwagi. Te zmiany w prawie emerytalnym nie wydają mi się dzisiaj tak istotne. Potem mieliśmy w 2014 r. umorzenie 151 mld zł obligacji Skarbu Państwa, które zostały zakupione przez OFE, likwidację emerytur kapitałowych, dobrowolne członkostwo w OFE, czyli przedwczesną eksploatację kapitałów emerytalnych oraz zaniechanie ich powiększania na przyszłość.
Może ta niechęć do udostępnienia ekspertyz wynikała z tego, że nie były one do końca przychylne planom rządu?
Cóż, trend wprowadzanych zmian był widoczny, a moje analizy szły w nieco innym kierunku. Z perspektywy ekonomii zarówno zmniejszenie kapitalizacji składek, jak i późniejsze zabieranie kapitałów emerytalnych z OFE, daje ten sam efekt – członkowie OFE mieli mieć mniejszą podstawę do wyliczania emerytury kapitałowej, a państwo miało mniej oddać ze składek na ubezpieczenia społeczne. Z prawnego punktu widzenia reforma z 2011 r. była zasadniczo zgodna z konstytucją, gdyż działała na przyszłość, a ta z 2014 r. już była retroaktywna (wiązała się ze zdarzeniami, które już miały miejsce – red.). Ja byłem tym planom jednak przeciwny z prostej przyczyny. Reformę z 1999 r. wprowadzającą OFE postrzegałem jako pewien rodzaj umowy społecznej, na podstawie której pokolenia średnie i starsze nie zostały objęte negatywnymi skutkami, a najmłodsi ubezpieczeni mieli nadal finansować dość wysokie emerytury ze starego systemu emerytalnego, spodziewając się zarazem emerytur z FUS o obniżonej wysokości. Natomiast możliwość odkładania środków w OFE, prawa członkowskie do nich, w tym prawo dziedziczenia, miały im tę negatywną zmianę kompensować. Istotne dla nich było to, że chociaż podstawowe emerytury mieli mieć niższe, to te dodatkowe, z OFE, miały być pewniejsze, bo były oparte na obligacjach Skarbu Państwa i aktywach rynków finansowych.
Pewniejsze?
Oczywiście. Wypłacalność emerytur z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zależna jest ostatecznie od możliwości budżetu państwa, gdyż składki są niewystarczające. Gdy zostaje przekroczony dopuszczalny przez konstytucję próg zadłużenia, tj. 60 proc. PKB, budżet nie może tak samo dotować FUS, przez co świadczenia ubezpieczeń społecznych nie mogą być wypłacone w pełnej wysokości. Tymczasem owe nowe obniżone emerytury kapitałowe, oparte na aktywach rynków finansowych, miały pokrycie pełne i bezwzględne, ponieważ odpowiedzialność Skarbu Państwa z tytułu obligacji jest nieograniczona żadnym przepisem.
Jednym z argumentów przeciwników demontażu OFE było i jest to, że krok nie był podyktowany chęcią przeprowadzenia dobrej reformy emerytur, ale po prostu doraźnego ratowania budżetu. Była to, słowem, kreatywna księgowość. Zgadza się pan?
Owszem. Politycy zawsze kierują się uwarunkowaniami bieżącymi, a te sprowadzają się do tego, czy są pieniądze w bieżącym budżecie, czy ich nie ma. Każde zobowiązanie usztywniające lub ograniczająca wydatki bud żetowe jest im nie na rękę, a niewątpliwie kapitalizacja składek emerytalnych w systemie kapitałowym ogranicza wielkość dochodu, którym dysponuje państwo – trzeba część z nich inwestować. Większe pole manewru powstaje, gdy do inwestycji wykorzystuje się instytucje spoza sektora finansów publicznych, jak PFR. Najwyższa Izba Kontroli jeszcze w 2014 r. zbadała dokładnie całą operację demontażu OFE i doszła do wniosku, że gdyby nie ta operacja, to Polska w 2015 r. przekroczyłaby konstytucyjny próg zadłużenia, co przełożyłoby się na wielkość dotacji z budżetu do FUS. Do wyników tej kontroli dotarliśmy jednak później. Widzimy teraz, w jak fatalnej sytuacji był wówczas bud żet i jak sprytnie „reformatorzy” systemu emerytalnego zrealizowali plany, maskując te problemy.
Musieli. Inaczej przyznaliby się, że to oni, a właściwie ich zaniechania, są winni tej sytuacji.
Niestety, tak to wygląda. To jest szczególnie wymowne, jeśli zderzyć budżetową konieczność demontażu OFE z jednoczesnym wyciekiem podatku VAT w wyniku oszustw i wyłudzeń, na którym straty dla bud żetu szacuje się na 150–200 mld zł. Skoro nie było pieniędzy z VAT, trzeba było skądś je wziąć.
I wzięto je z kieszeni emerytów. Pieniądze zgromadzone w OFE zostały koniec końców uznane za środki publiczne, ale decyzja ta budziła protesty. Uzasadnione?
Sytuacja jest bardziej skomplikowana. Środki gromadzone w OFE w wyniku błędów reformy z 1999 r. zostały z czasem sprowadzone do roli bufora bezpieczeństwa finansów publicznych.
Błędów reformy?
Tak. Mija już 20 lat od jej wprowadzenia i można pokusić się o takie stwierdzenie. Z jednej strony założono w niej, że towarzystwa emerytalne same będą sobie powoływać fundusze i organizować inwestycje, podpisywać umowy z członkami itd., a więc że w organizacji emerytalnej wykorzystane będą elementy prywatno-prawne. Taka regulacja miała chronić system przed wpływem bieżącej polityki. Problem w tym, że składka na OFE była formalnie częścią składki na ubezpieczenia społeczne, a same OFE były powołane do wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, a więc zadań publicznych, co w końcu było użyte jako argument, że środki w OFE mają charakter publiczny, a nie prywatny. Innymi słowy, reforma w 1999 r. ustanowiła środki w OFE, którymi zarządza instytucja prywatna, ale nie zdefiniowała ich jako środków prywatnych.
Może wprowadzenie takiej niejasności było celowym zabiegiem polityków chcących zabezpieczyć sobie dodatkowe pieniądze tak na wszelki wypadek?
Nie sądzę. W 1999 r. nie myślano w ten sposób. Reforma emerytur była wielkim eksperymentem na skalę europejską. Nikt po prostu nie sądził, że niejasność co do trwałości praw członków OFE będzie powodem kontrowersji. Poza tym dopiero w 2008 r. uchwalono ustawę o emeryturach kapitałowych, lecz bez ustawy o funduszach, które miały je wypłacać. System nie był całkowicie unormowany, bo nie było takiej potrzeby organizacyjnej. To się zemściło na członkach OFE.
Dzisiaj rząd wprowadza nowy sposób oszczędzania na emeryturę – pracownicze plany kapitałowe. Środki na nich odłożone mają być inwestowane przez prywatne fundusze. Rozumiem, że tym razem nie istnieje zagrożenie, że któryś z przyszłych rządów się na te pieniądze połasi?
Tak, na szczęście w kwestii PPK nie mam wątpliwości i te pieniądze nie mogą być przejęte przez państwo, tak jak środki OFE. Środki gromadzone w PPK stanowią prywatną własność uczestnika. Niestety, formy dobrowolnego, prywatnego oszczędzania emerytalnego w Polsce się dotąd sprawdzały w bardzo ograniczonym zakresie, mimo że jest ich sporo. Nie stać nas jeszcze, żeby odkładać samemu odpowiednie kwoty, więc dopłata ze strony pracodawców i państwa przy PPK jest bardzo ważna, a opcja domyślnego uczestnictwa spowoduje zaangażowanie i przyrost oszczędności emerytalnych.
A OFE? Należy oczekiwać, że znikną całkowicie?
Nie wiem. Lepiej chyba nie zmieniać tego, co działa i jest ugruntowane prawnie.
A jest sens, żeby istniały w obecnej szczątkowej formie?
Ja zawsze broniłem koncepcji gromadzenia kapitałów w systemie ubezpieczeń społecznych i praw członków OFE, a kwestia formuły prawnej jest tu, powiedzmy, drugorzędna. Odpowiedzmy sobie, z czego mają być pokrywane emerytury wypłacane przez ZUS. Bazę ekonomiczną ubezpieczenia społecznego tworzy zagregowana wartość pracy i kapitału. Im więcej kapitału, tym mniejsze obciążenie dla pracy. Demontaż OFE zwiększa zależność systemu emerytalnego od wartości pracy w gospodarce, od której pobierana jest składka. Nie ma obecnie możliwości, żeby zebrać tyle składek, by pokryć wydatki FUS. Oczywiście, tak nie było od zawsze. To efekt zmiany demograficznej. Jeszcze w latach 70. XX w. mieliśmy nadwyżki składek nad wydatkami, a same składki były relatywnie niskie. Rosnąć zaczęły istotnie dopiero w latach 80.
Ale pod koniec lat 90., gdy reformowano system emerytalny, było już jasne, że same składki nie wystarczą.
Oczywiście. Wprowadzenie emerytur kapitałowych było próbą wyjścia z tej pułapki. Było też jasne, że konieczne będzie przekazywanie dochodów z prywatyzacji i z podatków do FUS.
Swoją drogą dzisiaj prywatyzacja to słowo wyklęte. Czy gdyby ponownie ruszyła, pomogłoby to emerytom?
W obecnych warunkach ratowanie systemu emerytalnego środkami z prywatyzacji to ostateczność. To rozwój gospodarczy mobilizuje większe środki na wypłaty emerytur i to o rozwój gospodarczy powinno się dbać w pierwszej kolejności, spółki Skarbu Państwa są zaś tego rozwoju elementem. Oczywiście, gdyby nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego zadłużenia publicznego, optyka uległaby zmianie.
Skoro rolą ZUS jest dzisiaj właściwie przekazywanie składek z ręki pracujących do ręki emerytów, to dlaczego po prostu nie zlikwidować ZUS i potraktować emerytur jak świadczeń finansowanych bezpośrednio z podatków? Wówczas oszczędzilibyśmy przynajmniej na biurokratycznej machinie tej instytucji.
Nie byłoby to dobrym pomysłem. Koszt administrowania emeryturami to ok. 4 mld zł rocznie.
To chyba sporo?
Nie, jeśli zderzyć to z kwotami, jakimi ZUS zarządza, czyli ok. 240 mld zł rocznie. Co więcej, jeśli porównać ZUS do prywatnych ubezpieczycieli, to jest od nich nawet dziesięciokrotnie tańszy! To, że ZUS jest w utrzymaniu relatywnie tani, wynika m.in. z tego, że to jest jedna scentralizowana instytucja, a działalność na rynku ubezpieczeniowym wymaga prowadzenia rezerw, konkurowania, osiągania zysków. Pomysł zaś, by emerytury były po prostu świadczeniem finansowanym wprost ze zwykłych podatków, jest także nietrafiony. Składka na ZUS rodzi po stronie państwa zobowiązanie do wypłaty określonego świadczenia. Podatki nie mają takiego charakteru. Państwo może z nich wypłaci emerytury, a może nie wypłaci.
Emerytury jako świadczenie ubezpieczeniowe eliminują arbitralność państwa?
Ograniczają ją, szczególnie ze względu na istnienie ekspektatyw ubezpieczeniowych.
Reforma emerytalna może być jednym z tematów przewodnich kampanii wyborczej w Polsce. Pojawiają się propozycje m.in. przekształcenia polskiego systemu na modłę systemu kanadyjskiego, w którym każdy uprawniony otrzymuje od państwa taką samą finansowaną z podatków emeryturę w wysokości minimalnej, a resztę oszczędności emerytalnych musi wypracowywać sobie sam. To ma sens?
Mówimy o tzw. emeryturze obywatelskiej. Można powiedzieć, że już teraz w naszym systemie emerytalnym funkcjonuje rozwiązanie kanadyjskie, tyle że w nieco inny sposób. Do emerytur minimalnych, do otrzymania których wystarczy 20 i 25 lat stażu pracy w zależności od płci, w dużym stopniu dopłaca państwo z budżetu. Ja jednak chciałbym abstrahować od dyskusji na temat prawnej formy nabywania emerytury minimalnej czy jakieś nazwy, która na pewno przydaje się politykom w trakcie kampanii. Jestem zwolennikiem reformowania systemu ubezpieczeń społecznych w Polsce, ale nie poprzez zrywanie z naszą tradycją, a w jej ramach. Zacznijmy od pytania o to, jak zgromadzić wystarczające środki na realizację zobowiązań emerytalnych, a potem pomyślmy, czy należy zmienić sposób ich rozdysponowania czy konkretną wysokość świadczeń. Problem niewydolności systemu emerytalnego będzie się pogłębiał, jeżeli za wydatkami nie nadąży przypis składki. Jak wyglądała liczba osób w wieku produkcyjnym w 2013 r. w porównaniu do liczby emerytów? Przewyższała ją o 17 mln. W 2060 r. tych pierwszych będzie zaledwie 2,3 mln więcej. W długiej perspektywie mamy więc do czynienia nie tylko ze zwiększeniem liczby emerytów o 5 mln, ale też ze spadkiem liczby osób pracujących o 10 mln, nie licząc imigracji. Wzrosną realizowane zobowiązania, a zarazem spadnie możliwość gromadzenia składek. I to jest wyzwanie dla naukowców, jak przygotować system, by tę zmianę przetrwał.
I jak to zrobić?
Chciałbym móc panu odpowiedzieć w pełni na to pytanie. Nie ma chyba takiego kraju, którego rozwiązania emerytalne możemy po prostu skopiować. Większość państw rozwiniętych boryka się z tymi samymi problemami, co my i wciąż nie wiedzą, jak je rozwiązać, a te, które się nie borykają, jak Norwegia, są po prostu w innej sytuacji, bo mają dostęp do złóż ropy i gazu ziemnego, z których mądrze korzystają.
Jesteśmy skazani na eksperymentowanie?
Można tak powiedzieć. Dopiero w zeszłym roku ujawniono całkowitą wartość zobowiązań emerytalnych państwa – to kwota 5 bln zł. Gdy Trybunał Konstytucyjny w 2015 r. analizował zmiany w OFE, był przekonany, że dzięki tym zmianom uda się zapewnić wypłaty emerytur nie tylko obecnemu, ale i przyszłym pokoleniom. Niestety, nie wiedział, że chodzi aż o 5 bln przy mocno spadającej liczbie osób zdolnych do pracy. Trudno będzie się z tych zobowiązań wywiązać bez nowych, oryginalnych koncepcji ekonomicznych i prawnych. Trzeba wymyślić nowy paradygmat, który uwolni system emerytalny od całkowitej zależności od wartości pracy. Skoro za dyszel ciągnie coraz mniej osób, a coraz więcej jedzie wozem, to już niedługo przekroczymy pewien stan krytyczny i wóz stanie przy najbliższej górce.
Niektórzy chcieliby opodatkowywać maszyny.
Tak. Proponują to m.in. politolog i futurysta Jeremy Rifkin czy miliarder Elon Musk, ale według mnie to pomysł niewykonalny. Żeby opodatkować roboty efektywnie, trzeba by zgody na to całego rozwiniętego gospodarczo świata. To politycznie niemożliwe. W zakresie gromadzenia składek emerytalnych potrzeba nam rozwiązania analogicznego do podatku VAT. Zapomnieliśmy dzisiaj, jak wielką innowacją w skali dziejów jest ta forma opodatkowania. Jest rozwiązaniem, które zapewnia budżetowi dochody, jednocześnie nie zwiększając kosztów w rynkowych łańcuchach wartości. Przychody z VAT są tym większe, im większa jest konsumpcja, a ta z kolei zależy od wzrostu gospodarczego i siły nabywczej obywateli. Podniesienie składek od razu zwiększa koszty pracy i produkcji, które i tak podnosi już PPK, a powiązanie finansowania składek z konsumpcją nie zniechęci inwestorów w Polsce.
Finansowanie emerytur należałoby zorganizować w podobny sposób do VAT?
Ten kierunek należałoby podjąć przy wykorzystaniu nowych technologii informatycznych. Trzeba gromadzić składki nie tylko w kontekście pracy, ale i konsumpcji. Teraz mamy ubezpieczenie przed utratą możliwości pracy, a potrzebujemy dodatkowo ubezpieczenia przed utratą możliwości kupowania i konsumowania. To rozwiązanie mogłoby mieć pewne cechy gigantycznego programu lojalnościowego z przeniesieniem odpłaty na okres starości, ale w konstrukcjach ubezpieczeniowych i aksjologii prawa ubezpieczeń społecznych. To, oczywiście, moja ogólna i autorska koncepcja, której wydolność trzeba dopiero zbadać. Problem w tym, że w Polsce niezbyt sprzyja się takim eksperymentom badawczym, bo oryginalne pomysły nie mogą być pozytywnie zweryfikowane za pomocą utartych schematów. Poszczególne dyscypliny naukowe koncentrują się na sobie, tworząc mało kooperatywne „silosy wiedzy”.
Niektórzy twierdzą, że obecny system przetrwa, jeśli sprowadzimy do Polski odpowiednią liczbę imigrantów.
Właściwych imigrantów. Włochy mają mnóstwo imigrantów, ale ich system emerytalny jest w dużo gorszej kondycji niż nasz. Tamtejsi imigranci nie pracują. Gdyby pracowali, państwa europejskie starałyby się ich do siebie przyciągać. Nie robią tego. Wielu zauważa, że mamy już w Europie wojny demograficzne polegające na przyciąganiu pracujących ludzi z innych krajów. Niemcy zorientowali się niedawno, że – z punktu widzenia systemu emerytalnego – przyjęli nie tę falę imigracyjną, co trzeba, że powinni byli przyjmować Ukraińców. Teraz się na nich otwierają.
Ale Ukraińcy przyjechali do nas.
Tak. I dlatego system emerytalny ma się znacznie lepiej. Gdyby w Polsce udało się stopniowo do 2050 r. nie tylko utrzymać, ale też zwiększyć dzięki imigracji liczbę pracującej ludności – a tu chodziłoby o 10 mln osób zdolnych do pracy, których ma według prognoz zabraknąć – to nie musielibyśmy nic zmieniać w systemie emerytalnym. Tyle że to mało realne. Zdaje się, że nasze saldo migracyjne wciąż jest ujemne, przynajmniej jeżeli chodzi o obywateli RP.
Polska ma jakieś szanse w wojnach demograficznych?
Patrząc na rankingi atrakcyjności inwestycyjnej naszego kraju, to nawet całkiem spore. Państwo jednak winno budzić zaufanie, a prawo zachęcać do pracy w naszym kraju, bo granice są otwarte. W oczach najmłodszych pokoleń wyglądamy gorzej, przede wszystkim ze względu na niższe przeciętne płace niż na Zachodzie. Demografia będzie jednak wymuszać wzrost płac.
Niemniej na scenariusz, w którym imigranci w długiej perspektywie ratują ZUS w jego obecnym kształcie, liczyć nie należy?
Raczej nie. Na razie przyciąga ich budownictwo i usługi turystyczne, ale to mało i nie ma charakteru stałego. Chcielibyśmy stać się oazą bezpieczeństwa, ale sprzeciwia się temu geopolityka. Głównie gospodarka, płace oraz umiędzynarodowienie mogą być magnesem dla nowych pracowników. Dużo zależy od największych korporacji, które tworzą u nas biura usług wspólnych: IT, usługi księgowe, call center. One też otwierają się na imigrację, zwłaszcza z grupy osób uczących się w Polsce. Czy mogą u nas się rozwinąć i powstać przedsiębiorstwa globalne? Konkurencja międzynarodowa nie śpi. Najwięcej zależy od naszej pracowitości i kreatywności oraz prawa dającego ułatwienia w konkurencji małych przedsiębiorstw z dużymi.
Te pierwsze reklamy OFE, w których przed polskimi emerytami roztaczano wizję emerytury w ciepłych krajach, trzeba raz na zawsze już włożyć między bajki?
To była absolutna fikcja. Ludzie zresztą już chyba rozumieją, jakich emerytur mogą się spodziewać, ZUS wysyła im przecież wyliczenia. Reformy 1999 r. miały znaczenie z perspektywy finansów publicznych takie, że obniżyły wysokość przyszłych emerytur z ok. 70 do 30–40 proc. średniego ostatniego wynagrodzenia. To oznaczało oszczędność ok. 2 bln zł. Zobowiązania emerytalne nie wynoszą dzisiaj więc 7, a 5 bln zł. Jednak ta oszczędność odbywa się kosztem nowego pokolenia emerytów. Tego może jeszcze dzisiaj nie widać aż tak wyraźnie, bo na emeryturę przechodzą jeszcze ludzie gromadzący swoje składki w starym systemie i mający wysokie kapitały początkowe, ale dzisiejsi 30-, 40-latkowie to inna historia.
Były premier Waldemar Pawlak powiedział siedem lat temu, że on na emeryturę z ZUS w ogóle nie liczy, że trzeba myśleć samemu o swojej przyszłości. Przesadzał?
Przesadzał. Może premier nie wie, że emerytury były wypłacane nawet w czasie wojny. II RP z kolei wypłacała emerytury, na które ludzie odkładali pod zaborami. Ale nie oszukujmy się, że z emerytury będzie można żyć na wysokim poziomie. Co więcej, nie wiemy, w jakim stanie będzie gospodarka za 30–40 lat, a to od tego zależy zarówno wycena odkładanych aktywów w ramach systemu kapitałowego, jak i wartość składek do FUS. Ważna jest dywersyfikacja oszczędności lub gromadzenie źródeł dochodu pasywnego. Trzeba szukać dodatkowych form zabezpieczenia i dbać o siebie, a najlepiej – na wszelki wypadek – mieć po prostu dużą rodzinę.
