Kilka miesięcy do startu, wciąż wiele znaków zapytania

Czy system kaucyjny wystartuje w terminie i będzie tak skuteczny, jak życzą sobie jego zwolennicy? A może obawy przeciwników są uzasadnione, bo planowane zmiany uderzą w gminy i obciążą mieszkańców nieuchronnym wzrostem kosztów? Te właśnie pytania – i wiele innych – wybrzmiały podczas debaty „System kaucyjny na ostatniej prostej” zorganizowanej przez DGP

Nie cichną echa ostatnich głośnych dyskusji na sejmowej podkomisji ds. monitorowania gospodarki odpadami, na której, z jej inicjatywy, dyskutowano o przyszłości systemu kaucyjnego. O kompromis wciąż trudno, a rozwiązania, które mają wejść w życie już za kilka miesięcy, nadal wzbudzają wiele emocji. I prowokują do pytań: o zasadność wprowadzanych regulacji, realność terminów, bilans zysków i strat proponowanych rozwiązań oraz o alternatywy. W DGP kontynuujemy tę debatę, zapraszając do niej kluczowych interesariuszy systemu – zarówno jego zagorzałych i umiarkowanych przeciwników, jak i zdecydowanych entuzjastów.

Zgodnie z ostatnią propozycją Ministerstwa Klimatu i Środowiska, system kaucyjny ma wejść w życie od stycznia 2025 r. i obejmie trzy rodzaje opakowań: butelki plastikowe do 3 l, szklane butelki wielorazowego użytku do 1,5 l oraz metalowe puszki do 1 l. Będą one zbierane selektywnie przy użyciu specjalnych recyklomatów (lub ręcznie), do których będzie można zwrócić opróżnione opakowania, odzyskując automatycznie pobraną w momencie zakupu kaucję (od 50 gr dla butelek plastikowych i puszek do 1 zł za butelki szklane). Takie maszyny staną we wszystkich większych sklepach (powyżej 200 mkw. – to ok. 15 tys. sklepów w Polsce), mniejsze placówki będą mogły dołączyć do systemu dobrowolnie. Systemy kaucyjne są bardzo efektywne – pozwalają zebrać z rynku nawet 90 proc. opakowań, ale też kosztowne, zwłaszcza w pierwszych latach, gdy niezbędne są duże inwestycje w rozbudowę infrastruktury do zbiórki.

Na ostatniej prostej prac nad nowelizacją ustawy przyjętej jeszcze w poprzedniej kadencji Sejmu spór o system kaucyjny sprowadza się w istocie do trzech fundamentalnych pytań. Po pierwsze, czy cały rynek, a przede wszystkim producenci napojów, sektor handlu i pośredniczący między nimi a recyklerami operatorzy systemu kaucyjnego, będą gotowi wystartować od 1 stycznia 2025 r., gwarantując powszechny i efektywny system zbiórki? Po drugie, czy taki system jest nam w tej chwili potrzebny, a jego wdrożenie uzasadnione ekonomicznie i środowiskowo? Po trzecie, jak przeprowadzić tak dużą reformę skutecznie, uwzględniając obecne uwarunkowania rynku?

Ponadpartyjna zgoda i okres przejściowy

Jak z tymi pytaniami zmierzyli się uczestniczący w debacie rządzący i eksperci? Odpowiadając na apele o przesunięcie terminu startu systemu i głosy kwestionujące sens nowych regulacji, wiceministra klimatu i środowiska Anita Sowińska podkreśla, że ustawa wprowadzająca system kaucyjny była rzadkim przykładem reformy, pod którą podpisali się zgodnie niemal wszyscy przedstawiciele polskiej sceny politycznej, i to zarówno z obecnej, jak i z poprzedniej ekipy rządzącej.

W praktyce oznacza to, że przyszły, czyli pierwszy rok funkcjonowania systemu kaucyjnego, będzie – jak przekonuje ministerstwo – okresem przejściowym dla całego rynku.

– Wiemy doskonale, że żaden system nie osiąga od razu pełnej efektywności, ale przykłady z innych krajów, które niedawno wdrażały analogiczne rozwiązania, jak np. Słowacja, pokazują, że ten proces nie trwa latami, a efektywność zbiórki opakowań znacząco wzrasta, i to w krótkim czasie, na czym zyskuje całe środowisko. Tak samo może być też w Polsce, gdzie system kaucyjny cieszy się dużym poparciem społecznym, bo za jego wdrożeniem opowiada się ponad 85 proc. Polaków – mówiła Anita Sowińska.

W jaki sposób rządzący chcą ochronić rynek przed skutkami „chorób wieku dziecięcego”, których najprawdopodobniej nie uda się uniknąć przy wdrażaniu tak dużej reformy? Pomóc mają przede wszystkim niższe kary dla firm z branży napojowej, które z różnych powodów, m.in. mniejszej efektywności systemu w pierwszych miesiącach, mogą nie osiągnąć postawionego im na 2025 r. celu zbiórki 77 proc. swoich opakowań, czego wymaga od nich dyrektywa SUP (single-use plastics). Dziś, bez systemu kaucyjnego, zbierają one średnio 43 proc. butelek plastikowych PET, za każdy brakujący procent przyjdzie im zapłacić tzw. opłatę produktową. W przyszłym, najtrudniejszym z perspektywy wdrożenia systemu roku, wyniesie, jak podkreśla ministerstwo, symboliczne 10 groszy za kilogram.

Gotowi do startu…

Za utrzymaniem terminu 1 stycznia 2025 r. opowiadają się też operatorzy systemu kaucyjnego, czyli działające non profit organizacje, które będą zarządzać, raportować i monitorować procesy zbiórki opakowań, zliczania ich i przekazywania do recyklingu. To nie lada wyzwanie logistyczne, biorąc pod uwagę ilości opakowań, które znajdą się w systemie – szacuje się, że system kaucyjny będzie obsługiwał od kilku do kilkunastu miliardów sztuk opakowań rocznie.

Liczby te nie deprymują przedstawicieli dwóch operatorów (jeden otrzymał zezwolenie na prowadzenie systemu kaucyjnego, drugi wniosek jest w trakcie procedowania), którzy przekonują, że są gotowi, by od nowego roku zapewnić powszechną i łatwą zbiórkę butelek i puszek w całej Polsce.
Podkreślają, że już na start zużyte opakowania będzie można oddać do ponad 15 tys. większych sklepów w całym kraju, a do tego możliwość zbiórki będzie musiała być zapewniona w każdej z ponad 2500 gmin w Polsce.

– Gdy do tej już i tak pokaźnej liczby placówek dołączą jeszcze mniejsze sklepy, siatka punktów, w których klienci odzyskają kaucję, będzie już na tyle gęsta, by zapewnić skuteczność i sprawność systemu – przekonują operatorzy.

– Włożyliśmy dużo pracy w zidentyfikowanie wszystkich procesów, poczyniliśmy już nakłady inwestycyjne, wdrożyliśmy system informatyczny. Cały rynek się już przygotowuje: sieci handlowe inwestują w recyklomaty, szukają podwykonawców, powstają centra liczenia opakowań, recyklerzy szykują się do sortowania i przetwarzania konkretnego strumienia opakowań – wyliczył Marcel Rakowski, wiceprezes zarządu PolKa, operatora systemu kaucyjnego.
I dodał, że w jego odczuciu dyskusja o przesuwaniu terminu jest już jałowa, teraz trzeba skupić się na tym, co zrobić, by zaplanowany system usprawnić, a nie negować jego sens i walczyć o dłuższy okres dostosowawczy.
– Jeżeli przesuniemy termin teraz, to nic nie będzie stało na przeszkodzie, by zrobić to ponownie za rok, aż w końcu nigdy tych przepisów nie wdrożymy – przekonywał.

Podobnego zdania był Krzysztof Hornicki, wiceprezes Krajowego Systemu Kaucyjnego „Zwrotka”.
– Ustawa wprowadzająca w Polsce system kaucyjny jest już obowiązującym prawem. Aktualnie trwają prace nad jej nowelizacją, która uszczelni system oraz zapobiegnie oszustwom i innym działaniom niepożądanym. Większość zgłaszanych uwag, na przykład ta dotycząca zapewnienia prawidłowego obiegu kaucji w systemie, zostały już uwzględnione w projekcie ustawy. Jesteśmy gotowi na uruchomienie systemu kaucyjnego w 2025 roku – stwierdził Krzysztof Hornicki.

Grozi nam bolesny falstart?

Nie wszyscy podzielają taki optymizm. Andrzej Gantner, wiceprezes Polskiej Federacji Producentów Żywności, reprezentujący m.in. producentów z branży napojowej, obawia się, że przedwczesne uruchomienie systemu przyniesie więcej szkód niż korzyści. Zaznacza, że to nawet nie producenci mogą na chaosie pierwszych miesięcy stracić najbardziej, bo niskie opłaty produktowe w pierwszym roku obowiązywania systemu kaucyjnego, które zapowiedziało ministerstwo, rzeczywiście będą dla nich dużą ulgą. Dużo bardziej poszkodowane, jak twierdzi, mogą się bowiem okazać mniejsze sklepy, które włączą się w zbiórkę opakowań później niż większe, zobligowane do tego placówki handlowe.

A to, jak przekonywał Andrzej Gantner, byłoby stratą również dla firm wprowadzających produkty na rynek.
– Producenci napojów popierają wprowadzenie systemu kaucyjnego, bo z naszych analiz wynika, że bez takiego rozwiązania nie uda się osiągnąć stawianych branży celów środowiskowych. Cała branża napojowa potrzebuje dobrego jakościowo surowca wtórnego i recyklatu do produkcji nowych opakowań. Z tej perspektywy chcielibyśmy, aby jak najwięcej sklepów uczestniczyło w systemie kaucyjnym, w tym oczywiście handel tradycyjny. Zarówno ze względów środowiskowych, jak i rynkowych, trzeba dać wszystkim czas na wejście w system. Zwracamy jednak uwagę, że równie ważne co termin, a może nawet ważniejsze, jest wprowadzenie poprawek do ustawy gwarantujących efektywne środowiskowo i bezpieczne finansowo funkcjonowanie systemu dla wszystkich podmiotów objętych ustawą. Kwestie VAT, własności zebranego surowca, rozliczeń finansowych, logistyki zwrotnej, wyłączenia opakowań po napojach mlecznych są ważne dla wszystkich podmiotów i tych dużych i tych najmniejszych – mówił Andrzej Gantner.

Zwracał przy tym uwagę, że przy obecnym poziomie przygotowań całego rynku, w tym faktu, że ostateczny kształt przepisów określających zasady funkcjonowania systemu zostanie uchwalony dopiero pod koniec roku, start systemu od 1 stycznia 2025 wydaje się bardzo problematyczny.

- Systemu nie buduje się na miesiące, ale na lata, musi mieć bardzo dobre podstawy prawne chociażby dlatego, żeby nie doszło do bankructw operatorów i sklepów. Nawet jeżeli zgodzimy się, że system od 1 stycznia nie będzie ani powszechny, ani prosty, ani przystępny dla konsumentów, czyli taki, w którym każdy kupujący może odnieść opakowanie do każdego punktu, w którym napoje w opakowaniach są sprzedawane, to dobrze i kompleksowo poprawione przepisy dają szansę na jego przetrwanie. Branża napojowa docenia działania pani ministry Sowińskiej mające na celu poprawienie ustawy, jednak zakres tych poprawek musi być szerszy i bardziej kompleksowy niż to co jest w propozycji przesłanej do konsultacji - zaznaczał Andrzej Gantner.

Podkreślał też, że na niską efektywność systemu w pierwszych miesiącach funkcjonowania wpłynie opóźnienie, z jakim największe firmy napojowe powołają swojego operatora. Opóźnienie nie wynika z niechęci do wprowadzenia systemu kaucyjnego w Polsce. To wynik przepisów dotyczących warunków tworzeniu spółek prawa handlowego przez duże podmioty. Najwięksi producenci nie mogą jeszcze utworzyć podmiotu, który będzie ich reprezentował, bo czekają na zgodę na koncentrację ze strony Urzędu Ochrony Klientów i Konsumentów.

– Dla wszystkich uczestników systemu i konsumentów byłoby lepiej, gdyby wystartował on ze znaczącą rynkowo, dużą ilością opakowań. Duzi producenci dołożą wszelkich starań, żeby ich operator wystartował jak najszybciej, jednak terminem realnym przy obecnych uwarunkowaniach prawnych i organizacyjnych jest druga połowa 2025 r. Nie można również dopuścić, aby 1 stycznia 2025 przestały działać obecne systemy zbiórki butelki wielokrotnego użytku. Straty środowiskowe i finansowe z tego powodu byłyby niebotyczne – przekonywał Andrzej Gantner.

Wspólny głos: najpierw ROP

Najwięcej argumentów przeciwko systemowi kaucyjnemu w obecnym i planowanym kształcie oraz terminowi jego startu padało jednak ze strony samorządowców i współpracujących z nimi instalacji komunalnych, czyli, mówiąc inaczej, sortowni odpadów. Ich krytyka ma wspólny mianownik – jest nim zła kolejność uchwalania przepisów regulujących rynek odpadowy. Sceptycyzm budzi przede wszystkim procedowanie ustawy o systemie kaucyjnym przed gruntowną reformą tzw. rozszerzonej odpowiedzialności producenta, na którą branża – w tym właśnie samorządy – czekają już kilka lat. To skomplikowana zmiana rozliczeń i finansowania zbiórki odpadów w myśl zasady „zanieczyszczający płaci”, w której będzie konieczne urealnienie niskich opłat uiszczanych przez wprowadzających i zreformowanie modelu odpowiedzialności za odpady w całym cyklu życia: od projektowania po ich późniejsze przetworzenie.

Jak przekonywała Olga Goitowska, ekspertka Unii Metropolii Polskich, wdrożenie ROP-u przyniosłoby dużo więcej korzyści – i to dla dużo szerszej grupy podmiotów – niż wprowadzanie alternatywnego systemu zbiórki zaledwie trzech frakcji opakowań, który będzie kosztowny i pomoże rozwiązać problem dotyczący zbierania i przetwarzania zaledwie kilku procent z 13,5 mln t odpadów komunalnych wytwarzanych każdego roku.

– Samorządy nie są z zasady przeciwne systemowi kaucyjnemu. Dostrzegamy, że to może być skuteczne narzędzie, które uzupełni luki w zbiórce odpadów i pozwoli producentom wypełnić ciążące na nich zobowiązania. Nie powinniśmy jednak stawiać wozu przed koniem, czyli w tym przypadku: wprowadzać systemu kaucyjnego, zanim nie znowelizujemy przepisów ROP, które od lat nie działają, na czym cała branża odpadowa traci miliardy złotych. Tymczasem prace nad ROP są zawieszone od 2021 r., a zapowiedziana rok później ustawa o systemie kaucyjnym jednak została przyjęta – mówiła ekspertka.

Zwróciła też uwagę, że system kaucyjny, przedstawiany przez zwolenników jako rozwiązanie ekologiczne i realizujące zasady rozszerzonej odpowiedzialności producenta, wcale nie odpowiada na najpilniejsze wyzwania, jakie stoją przed rynkiem odpadowym. A są to: redukcja ilości wytwarzanych śmieci, czyli przeciwdziałanie powstawaniu odpadów i ponowne użycie produktów – dwa najbardziej pożądane działania zgodnie z unijną i powszechnie akceptowaną hierarchią postępowania z odpadami.

– System kaucyjny pomaga zebrać butelki i przetworzyć je w kolejne nowe opakowania. To jest recykling, jak najbardziej potrzebny i ważny, ale przecież nie najważniejszy. My tymczasem musimy zadbać, by zmieniła się morfologia odpadów, które trafiają do gmin. Musi ich być mniej i wszystkie powinny się nadawać do przetworzenia. To z kolei zależy już od producentów, którzy dziś projektują opakowania, a nie od gmin, które z ich opakowaniami muszą sobie potem radzić. Gdyby teraz za każdą tonę tych opakowań przyszło producentom płacić dużo wyższe kary, wielu z nich na pewno przekalkulowałoby sobie, że bardziej im się opłaca zmienić produkt na taki, który będzie się nadawał do przetworzenia – mówiła Olga Goitowska. I wyjaśniła, że taka zmiana wpłynęłaby na cały system odpadowy, nie tylko na jego wąski wycinek.

Jak na te argumenty odpowiada resort? Ze zrozumieniem dla części obaw, zgodą, że nowelizacja ROP będzie kluczowa dla całego rynku, ale i stanowczością, że odwlekanie jednej reformy kosztem drugiej byłoby dzisiaj błędem.

– W najgorszym wariancie mogłoby się tak skończyć, że nie wprowadzilibyśmy ani ROP-u, ani systemu kaucyjnego, bo prace nad tym pierwszym przeciągałyby się, jak to już było w przeszłości, a na taki impas nie możemy sobie już dziś pozwolić. Wierzę, że wprowadzenie systemu kaucyjnego będzie impulsem dla branży odpadowej, by zintensyfikować wysiłki i jak najszybciej usiąść do prac i dyskusji nad nowym ROP-em – mówiła Anita Sowińska.

Walka o surowiec

Grupą najbardziej sceptyczną wobec propozycji ministerstwa są jednak przedsiębiorcy branży gospodarowania odpadami, którzy już prognozują kilkunastoprocentowe straty dochodów z powodu odebrania im najbardziej wartościowych surowców wtórnych. Straty te doprowadzą w efekcie końcowym do podniesienia cen w przetargach gminnych. Mowa chociażby o bezbarwnych butelkach PET czy aluminium, za które recyklerzy potrafią płacić nawet do kilku tysięcy złotych za tonę, jeżeli materiał jest czysty i wysortowany.

– Do tej pory robiły to sortownie, które w ostatnich latach poczyniły wielomilionowe inwestycje w najnowocześniejsze maszyny, zarówno z prywatnych, jak i publicznych pieniędzy, by poprawić efektywność wysortowywania różnych frakcji. Teraz te najcenniejsze znikną z naszych zakładów, bo operatorzy stworzą alternatywny system zbierania i liczenia opakowań, który będzie pomijał instalacje – mówił Krzysztof Gruszczyński, prezes spółki Alba Polska, reprezentujący również interesy firm zbierających i przetwarzających odpady zrzeszonych w Polskiej Izbie Gospodarki Odpadami (PIGO).

Obaw tych nie podzielają operatorzy „PolKa” i „Zwrotka”, którzy przekonują, że budowany przez nich system kaucyjny w żadnym razie nie wyklucza uczestnictwa już istniejących instalacji do zagospodarowania odpadów.
– Nie ma żadnego uzasadnienia ekonomicznego, by zignorować już istniejący rynek, na którym z powodzeniem działa wiele firm i budować od zera własne sortownie czy zastępować całe, dobrze działające sektory gospodarki. Na ten moment prowadzimy rozmowy z licznymi podmiotami transportującymi, zbierającymi i sortującymi odpady opakowaniowe. One są chętne włączyć się w system kaucyjny. Oczywiście, nie ma co ukrywać, że instalacje stracą część zysków ze sprzedaży surowców, ale mogą za to zyskać na oferowaniu swoich usług operatorom. Nie jest więc prawdą, że branża gospodarki odpadami zostanie, w wyniku wprowadzenia systemu kaucyjnego, całkowicie odcięta od możliwości zarobku – mówił Krzysztof Hornicki.

Kto za to wszystko zapłaci?

– Taki czarny scenariusz nie wydaje się szczególnie prawdopodobny – uspokaja też ministerstwo, dodając, że utracone wpływy gmin z tytułu sprzedaży surowców zostaną w przyszłości zrekompensowane m.in. kwotami wpłacanymi w tym roku w ramach dyrektywy SUP. Resort przekonuje też, że wprowadzenie systemu kaucyjnego, choć niewątpliwie kosztowne dla producentów, będzie jednak korzystne również dla mieszkańców, bo po raz pierwszy od dawna ściągnie się z nich część odpowiedzialności finansowej za odpady.

– Wprowadzenie systemu kaucyjnego pozwoli zmniejszyć wysokość podatku od plastiku niepoddanego recyklingowi, który w 2023 r. wyniósł ponad 2,3 mld zł. To ogromny i zupełnie zbędny wydatek, który obciąża wszystkich mieszkańców, niezależnie od tego, ile wytwarzają oni odpadów i czy w ogóle korzystają z jakiegokolwiek plastiku – podkreślała Anita Sowińska.

Dodawała, że prowadzi to do sytuacji, w której mieszkańcy de facto płacą za odpady – i to samo opakowanie – kilka razy. Po pierwsze, uiszczają oni miesięczne opłaty za odbiór odpadów. Po drugie, z ich pieniędzy finansowane jest gminne sprzątanie terenów zielonych i likwidacja tzw. dzikich wysypisk. A po trzecie, chodzi też o kary, nie tylko z tytułu podatku od plastiku, ale również z powodu niskiego poziomu recyklingu w wielu polskich gminach.

– Ta sytuacja musi się skończyć i koszty gospodarki odpadami czas najwyższy przenieść z mieszkańców na producentów – konkludowała Anita Sowińska.

Jak na to odpowiedzieli przeciwnicy systemu kaucyjnego? Krzysztof Gruszczyński podkreślał, że nowoczesne, obecnie funkcjonujące instalacje w Polsce są już w stanie wysortować nawet do 95 proc. butelek PET, co stawia je pod względem efektywności na równi z systemami kaucyjnymi. Warunki, by takie rozwiązania się upowszechniły w całej Polsce, są w zasadzie dwa: po pierwsze, musi się poprawić selektywna zbiórka odpadów, by do instalacji trafiało 70 proc. odpadów selektywnych i tylko 30 proc. zmieszanych, czyli odwrotnie niż jest to obecnie. Po drugie, musi wejść ROP i powstać rynek recyklera, by surowce wtórne zyskały realną wartość.

– Niektórzy pytają, dlaczego dzisiaj poziomy zbiórki PET nie są tak wysokie, jak mogłyby być. Odpowiedź na to jest prosta. PET jest na wolnym rynku. Jak będzie popyt, czyli kiedy producenci zapłacą stosownie dużo, chociażby w ramach systemu ROP, to my, jako branża odpadowa, wyciągniemy butelki z każdej przysłowiowej dziury. I zrobimy to dużo efektywniej i taniej niż w przypadku systemu kaucyjnego, którego koszt wdrożenia jest szacowany nawet na kilkanaście miliardów złotych – stwierdził prezes Gruszczyński.

Konsultacje projektu nowelizacji trwają do 30 maja.

partnerzy: