Jeśli samorządy nie będą miały prawa samodzielnie decydować w sprawie likwidacji szkoły, to mogą narazić się na zarzut niegospodarności. Oczywiście przy założeniu złej woli kuratora.
/>
Z Agatą Saracyn rozmawiają Paulina Nowosielska i Patrycja Otto
Na biurku prezydenta leży tzw. lex Czarnek 2.0. Czy Andrzej Duda powinien podpisać tę ustawę?
Nie. Jako Unia Metropolii Polskich wysłaliśmy apel w tej sprawie do Kancelarii Prezydenta RP. Wyraźnie prosimy w nim o weto.
Na naszych łamach Małgorzata Paprocka, minister w Kancelarii Prezydenta, podkreślała, że obecna wersja ustawy różni się od poprzednich propozycji zmian. Wcześniejsze, przypomnijmy, prezydent zawetował. Czy zgadza się pani, że mamy teraz inną ofertę?
Czytałam tę wypowiedź pani minister i przyznam, że mnie zmroziła. Czy w ten sposób chciała nieformalnie poinformować, że wszystko jest już przesądzone? W naszym apelu przywołaliśmy te same argumenty, których w marcu użył pan prezydent, wetując poprzednią wersję ustawy. Bo przez cały czas chodzi o to samo.
Czyli o co?
O to, że to rodzice powinni podejmować ostateczną decyzję, jakie zajęcia będą się odbywały w szkole, a nie kurator. A wciąż nie wzięto tego pod uwagę. Nowa ustawa stanowi kolejny krok w ograniczaniu kompetencji samorządów. Zarówno jeśli chodzi o tworzenie i modyfikowanie sieci szkół, jak i o zatrudnianie dyrektorów. Ostateczne decyzje będą tu należały do kuratora. Jednocześnie pełną odpowiedzialność organizacyjną i finansową za funkcjonowanie placówek pozostawia się na barkach samorządów jako organów prowadzących. Zmierza to do całkowitego ubezwłasnowolnienia JST. Ustawa utrudni samorządom racjonalizację sieci szkół i zmusi je do utrzymywania placówek z bardzo małą liczbą uczniów.
Jak to może wyglądać w praktyce po wejściu w życie nowych przepisów?
Dyrektor może zostać wyłoniony w konkursie, ale zdarzają się też sytuacje - przewidziane w prawie - gdy JST po prostu powierza funkcję dyrektora szkoły wybranej przez siebie osobie. Na przykład jeśli do konkursu nie przystąpi żaden kandydat. Jeżeli prezydent podpisze ustawę, to kurator będzie miał tu decydujący głos. Pozytywna opinia będzie oznaczać zatrudnienie, negatywna - brak współpracy. Dotychczas samorząd zazwyczaj liczył się z opinią kuratora na temat kandydata na dyrektora, ale nie zawsze ją uwzględniał. Ostatecznie to do organu prowadzącego należał wybór i to on ponosił konsekwencje w zakresie prawa pracy. Teraz zostanie tylko z konsekwencjami. Przypomnijmy, że już dziś brakuje chętnych na zatrudnienie w oświacie. Z naszych rozmów i doświadczeń wynika, że znalezienie osób, które zdecydują się kandydować po wprowadzeniu zmian w ustawie, będzie graniczyło z cudem. Uprzedzę pytanie: nie mam statystyk, które to odzwierciedlają, ale proszę spytać dowolny duży samorząd w kraju, a potwierdzi te słowa.
Zwolennicy lex Czarnek 2.0 argumentują, że w samorządach dochodziło do obsadzania stanowisk po znajomości, a przyznanie nowych kompetencji kuratorowi może tę patologię ukrócić. Co pani na to?
Media donosiły o takich sytuacjach, ale to pojedyncze przypadki w skali kraju. Dotyczyły raczej małych gmin, zwłaszcza wiejskich. Zastanawia mnie określenie: „obsadzały po znajomości”. Jeśli nikt nie przystąpił do konkursu, to organ prowadzący korzystał ze swoich kompetencji i podejmował decyzję kadrową. Nie przypominam sobie, by w którymś z 12 miast zrzeszonych w UMP miały miejsce nadużycia w tym zakresie. I proszę pamiętać, że nawet w świetle obecnych przepisów kurator nie jest ubezwłasnowolniony. Dysponuje narzędziami kontroli i może je stosować zarówno wobec dyrektora, jak i w trakcie procesu rekrutacji.
Czy z nich korzysta?
To już pytania do kuratorium, ile takich kontroli się odbyło i jaki był ich wynik. Wyobrażam sobie, że gdyby przyniosły zatrważający rezultat, to należałoby zmodyfikować przepisy. Wątpię jednak, by coś takiego miało miejsce. Tym bardziej więc nie rozumiem, dlaczego zostaje zaburzona ścieżka pracodawca - pracownik. Nagle pojawia się kluczowy pośrednik w osobie kuratora, którego słowo ma rozstrzygające znaczenie. Nie ponosi jednak żadnych konsekwencji za swój werdykt. O tym wspomniał także prezydent w uzasadnieniu odrzucenia poprzedniej wersji ustawy.
A jakie mogą być konsekwencje działań kuratora?
Takie, że szkoła zostanie bez kadry zarządzającej. Owszem, może się pojawić osoba pełniąca obowiązki. Ale na krótko, więc co dalej?
Minister Paprocka w wywiadzie dla DGP mówiła, że polityka oświatowa to jedna z najważniejszych dziedzin działania państwa i musi ono mieć narzędzia, by ją prowadzić. Czy dziś ich brakuje?
To nawet najważniejsza dziedzina. I nie widzę, aby władzy brakowało narzędzi w tej materii. Czy pojawienie się lex Czarnek 2.0 ma być dowodem na to, że rząd był dotąd ubezwłasnowolniony, a oświata dryfowała jak kontenerowiec bez sternika? Nie wiem, co pani minister miała na myśli. Czy samorządy nie sprawdziły się w roli organów prowadzących szkoły i placówki?
Co jeszcze z perspektywy samorządów jest szkodliwe w planowanych zmianach?
Wrócę do kwestii kształtowania sieci szkół. To bardzo odpowiedzialne zadanie, powiązane ze stanem finansowym danego samorządu. Zwłaszcza w czasach niedoborów. JST mają ustawowy obowiązek celowego i racjonalnego wydatkowania pieniędzy publicznych. Utrzymywanie pustych lub prawie pustych szkół stoi w sprzeczności z tymi zasadami. Jeśli samorządy nie będą miały prawa samodzielnie decydować w sprawie likwidacji czy przekształcania szkół, to mogą się narazić na zarzut niegospodarności. Oczywiście przy założeniu złej woli kuratora, bo to do niego będzie należeć ostateczna decyzja.
Zakłada pani taką złą wolę?
Zakładam, że decyzja o likwidacji szkoły będzie polityczna. Aspekty finansowy, merytoryczny zejdą na drugi plan.
W 2023 r. szkoły podstawowe opuszczą ostatnie klasy, w których uczyło się więcej dzieci - z tzw. półtora rocznika. To może oznaczać likwidację wielu oddziałów. Jak nowe przepisy sprawdzą się w takich realiach?
Podczas posiedzeń zespołu edukacji Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (KWRiST) poruszaliśmy tę kwestię wiele razy. Podam przykład gminy Lipie, która zdecydowała o likwidacji szkoły w Rębielicach Szlacheckich. Samorządu nie było stać na kapitalny remont budynku. Kurator jednak zaprotestował. Sprawa trafiła do wojewódzkiego sądu administracyjnego i gmina ją wygrała. Procedura ciągnęła się jednak długo, a koszty funkcjonowania szkoły ponosił dalej samorząd. Należy się spodziewać, że jeśli zmiany wejdą w życie, to takich przypadków będzie więcej. Z olbrzymią stratą dla finansów samorządowych.
Skoro jesteśmy przy pieniądzach. Od samorządów słyszymy, że jest źle, a wręcz fatalnie. Tymczasem MEiN podaje, że w latach 2015-2023 subwencja oświatowa wzrosła o ok. 24,1 mld zł, czyli o prawie 60 proc. Szacuje się, że w 2023 r. wyniesie ona ok. 64,5 mld zł. Jest to o 11,1 mld zł więcej niż kwota ujęta w ustawie budżetowej z 2022 r. - wzrost o 20,8 proc. I komu tu wierzyć?
Te pieniądze są nadal dalece niewystarczające. Co gorsza, przepisy nie określają wyraźnie, co ma być finansowane z subwencji oświatowej, a do czego powinien dołożyć samorząd z własnych środków. Artykuł 167 konstytucji mówi, że jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Dochodami JST są ich dochody własne, subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Resort edukacji zwykle powołuje się na te przepisy. I mówi gminom: chodzi nie o to, że macie się dokładać, lecz o to, że powinniście partycypować w wydatkach. Problemem pozostaje źródło finasowania określane mianem dochodów własnych. Te z roku na rok maleją. Natomiast lista zadań oświatowych do realizacji przez samorządy się wydłuża.
Czyli?
Weźmy choćby sztywne wynagrodzenia dla nauczycieli. Nie twierdzę, że to dobrze albo źle. Niemniej samorząd nie ma wpływu na ich ustalanie ani na to, ile finalnie zapłaci szkolnej kadrze. Mamy jednak gminy bogatsze i biedniejsze. Z różnymi dochodami własnymi. Powinny mieć możliwość kształtowania wynagrodzeń albo zapewnione źródło ich sfinansowania. Teraz tak nie jest. Zdecydowana większość wydatków na oświatę jest z góry określona przez ustawy i rozporządzenia. Wójt, burmistrz, prezydent nie mają wpływu na ich wysokość. Brakuje też standardów oświatowych. Albo inaczej - nie dla każdego zadania są one sformułowane. Przykładem standardu jest liczba uczniów w klasach jeden-trzy (nie może przekraczać 25). Kolejny to liczba godzin nauczania zajęć obowiązkowych. MEiN zapowiada, że w przyszłym roku podniesie kwotę na ucznia - tzw. standard A - ale podwyżka nie zabezpieczy wydatków, jakie ponosi samorząd. Pokazują to nasze wyliczenia: brakuje pieniędzy na zatrudnienie takiej liczby nauczycieli, by wszystkim uczniom zagwarantować realizację podstawy programowej. Organ prowadzący musi też znaleźć nauczycieli do świetlicy, bibliotekarzy, nauczycieli specjalistów. A także pracowników administracji i obsługi. I oczywiście dyrektora.
Nowa ustawa przewiduje zmiany w edukacji domowej, co stało się ostatnio gorącym tematem. Minister Czarnek mówi, że udało mu się uzyskać poparcie samorządów w tej sprawie - nawet tych zarządzanych przez partie opozycyjne. Twierdzi, że wszyscy mają jeden cel: ukrócenie nadużyć. Jak pani to widzi?
Pan minister słynie z umiejętnego doboru argumentów. A mówiąc poważnie, problem istnieje od lat. Wypowiadaliśmy się jako UMP w tej sprawie jeszcze w 2015 r., czyli za poprzedniej ekipy rządzącej. Wówczas pieniądze, jakie szły na dziecko w edukacji domowej, były takie same jak na dziecko uczące się w placówce stacjonarnej. Wnioskowaliśmy o zmniejszenie finansowania na ucznia spełniającego obowiązek szkolny poza szkołą. Argumenty były takie same jak dzisiaj - na czele z tym, że edukacja domowa nie jest tak kosztowna jak kształcenie w murach szkoły.
I jaka była reakcja ówczesnych władz resortu edukacji?
Słyszeliśmy, że wezmą nasze postulaty pod uwagę. Choć trzeba podkreślić, że liczba uczniów w edukacji domowej była wtedy znacząco mniejsza niż dziś. Ostatecznie MEN zdecydowało się na obniżenie wagi, czyli wskaźnika określającego wydatki na ucznia w edukacji domowej, do 0,6. Minister Anna Zalewska później to utrzymała. My wnioskowaliśmy o 0,4, podobnie jak dziś. Wysokość wagi była wynikiem kompromisu. Jednak w mediach coraz częściej pojawiały się głosy niezadowolenia środowiska związanego z edukacją domową. W pewnym momencie nastąpiła eskalacja. Padały zarzuty, że obniżenie wskaźnika to zamach na prawo rodziców do decydowania o kształceniu dzieci. Trzeba przyznać, że minister Zalewska nie ugięła się pod presją.
Nie ma pani wrażenia, że w edukacji domowej w ostatnich latach idziemy od bandy do bandy?
Mam. Zaskoczyła nas nagła zmiana podejścia do tematu przedstawicieli ministerstwa w nowej kadencji rządu. W lipcu 2021 r. weszły w życie przepisy otwierające pole do nadużyć. Zniesiono wymóg uzyskania opinii poradni psychologiczno -pedagogicznej, a także rejonizacji. W efekcie dyrektor dowolnej szkoły w kraju mógł wydać zgodę na kształcenie ucznia w trybie domowym. Nawet jeśli uczeń mieszkał w Zachodniopomorskiem, a placówka przyjazna edukacji domowej, zazwyczaj niepubliczna, była zarejestrowana na Mazowszu. Niespodziewanie, bez uzgodnienia z samorządami, rękami wiceministra Tomasza Rzymkowskiego podniesiono wysokość wagi do 0,8. Poprosiliśmy resort o szczegółowe wyliczenia i uzasadnienie zmian. Skoro zdecydowali o podniesieniu wskaźnika, to zapewne czymś się kierowali. Jednak mimo kolejnych ponagleń do dziś nie dostaliśmy tych informacji. Na ostatnim, listopadowym spotkaniu z MEiN przypominaliśmy o tej sprawie wiceministrowi Dariuszowi Piontkowskiemu. A także 1 grudnia, na dodatkowym posiedzeniu zespołu ds. edukacji. Wówczas minister wiceminister Piontkowski pojawił się z pewną ofertą.
Co w niej było?
Zaproponował, by przelicznik dla edukacji domowej był ustalany w zależności od wielkości szkoły, do której dziecko jest formalnie zapisane. Jeśli ma ona nie więcej niż 500 takich uczniów, to wskaźnik pozostałby na poziomie 0,8. Jeśli więcej, to waga na każdego kolejnego ucznia zostałaby zmniejszona do 0,2.
Miał to być ukłon w stronę samorządów? Ich problemy - z Warszawą na czele - wynikały z błyskawicznego przyrostu liczby dzieci w edukacji domowej, zwłaszcza w jednej wirtualnej szkole.
Nie wiem, jak to skomentować. Choć o propozycji ministra dyskutowaliśmy dość intensywnie, to ostatecznie jej nie zaakceptowaliśmy.
Dlaczego?
Bo przypominała handel w dzień targowy. Minister sugerował, że w zamian za to rozwiązanie chciałby uzyskać poparcie strony samorządowej dla zmian w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy.
To jedyny powód, dla którego byliście na nie?
Podstawowy jest taki, że ta propozycja nie rozwiązuje naszych problemów.
Dlaczego? Zmniejszenie przelicznika do 0,2 dla podmiotów, które mają tysiące uczniów w edukacji domowej, to zły pomysł?
Rozumiem, że to rozwiązanie wymierzone w konkretny podmiot - Szkołę w Chmurze, która dziś liczy niemal 13,5 tys. uczniów. Ale wiadomo już, że tworzy ona swoje oddziały poza Warszawą, np. w Katowicach, by zminimalizować skutki ewentualnego powrotu częściowej rejonizacji. Łatwo więc wyobrazić sobie sytuację, w której takie niepubliczne podmioty dzielą się na mniejsze - tak, by nie przekroczyć pułapu 500 uczniów i zachować korzystne finansowanie. Szybko doszlibyśmy do wniosku, że prawo znów jest o krok za rzeczywistością. Dlatego z naszej perspektywy rozwiązaniem jest ustalenie wskaźnika finansowania na ucznia w edukacji domowej maksymalnie na poziomie 0,4.
Na jakiej podstawie go ustaliliście? Wiceprezydent Warszawy Renata Kaznowska wspominała o 0,2.
Nasza propozycja jest rozwiązaniem kompromisowym, choć wyliczenia Warszawy są bardzo precyzyjne. Pokazują wydatki zwykłej szkoły w zestawieniu z placówką nastawioną na wirtualną obsługę uczniów. W pierwszym przypadku przy 1250 dzieci, konieczności zatrudnienia 156 nauczycieli oraz 36 osób do administracji i obsługi roczne koszty wynagrodzeń i utrzymania budynku to ok. 15,8 mln zł. Subwencja oświatowa wynosi niecałe 10 mln zł. Czyli samorząd dokłada 5,8 mln zł. W drugim przypadku przy takiej samej liczbie uczniów z uwzględnieniem wynagrodzenia pracowników i wydatków na utrzymanie platformy edukacyjnej roczne koszty to 1,5-2 mln zł. Subwencja wynosi 8,5 mln zł. Co daje nadwyżkę 6,5-7 mln zł. Pamiętajmy, że tak naprawdę sama szkoła nie prowadzi edukacji domowej. To mylący skrót myślowy. Zapisani są do niej uczniowie, którzy kształcą się w trybie domowym. Obowiązek nauczania przejmują rodzice. A że osoby tworzące podmioty specjalizujące się w edukacji domowej uznały, że można i warto trochę wesprzeć rodziców, to osobna kwestia. Zgodnie z prawem ich jedyny twardy obowiązek to zorganizowanie egzaminów klasyfikacyjnych z części podstawy programowej obowiązującej na danym etapie edukacji. Organizowanie zajęć dodatkowych czy konsultacji nie jest obligatoryjne. Mówię to, uprzedzając pytanie, czy obecny sposób finansowania jest sprawiedliwy. Uważam, że nie.
Szkoła w Chmurze uważa, że wyliczenia Warszawy dowodzą niezrozumienia specyfiki jej funkcjonowania. Przekonuje, że portal, jaki oferuje uczniom, jest unikatowy i nowatorski.
Nie dajmy się wpuścić w maliny. To, co jest w ofercie tej szkoły, nie ma odzwierciedlenia w przepisach. Nie ma ona obowiązku zastępowania w procesie kształcenia rodzica. Nie musi wypełniać konkretnej, narzuconej przez prawo liczby godzin. Nie musi zrealizować podstawy programowej. Za nic nie jest odpowiedzialna. Sprawczość takiej szkoły jest weryfikowana dopiero na egzaminie ósmoklasisty lub maturalnym.
Czy działalność tego typu szkół powinna zostać uwzględniona w prawie oświatowym?
To pytanie do wszystkich, a zwłaszcza do rządu. Oferta takich instytucji nie ma nic wspólnego z obecną definicją edukacji domowej. To jest nowa forma kształcenia. Czy dobra i potrzebna? Będziemy w stanie to ocenić za dekadę, kiedy zobaczymy, jakie kompetencje zdobyli absolwenci edukacji domowej, czy odnaleźli się we współczesnych realiach, np. na rynku pracy.
Warszawa przeprowadziła kontrolę Szkoły w Chmurze. Wiemy, że wypadła ona źle. Miasto mówi, że będzie się domagało zwrotu funduszy, szkoła protestuje. Sytuacja patowa?
Samorządy mają prawo kontrolować wydatkowanie dotacji. W tym przypadku mamy długą listę niejasności, która zamazuje wyniki kontroli. To placówka niepubliczna, nauczyciele nie są więc zatrudniani na podstawie Karty nauczyciela. Tymczasem gdy samorząd wchodzi z kontrolą, to prowadzi ją w oparciu o przepisy. A tam, przypomnę, jest obecnie mowa jedynie o wymogu zorganizowania egzaminu. Sprawa prawdopodobnie trafi do sądu. I nie ma pewności co do rozstrzygnięcia, bo brakuje przepisów jasno określających ramy działania instytucji specjalizującej się we wspomaganiu edukacji domowej. Bez nich nie da się precyzyjnie ustalić zasadności konkretnych wydatków.