Z wielkim zainteresowaniem przeczytałem informację o spotkaniu przedstawicieli niepublicznej oświaty z ministrem edukacji i propozycjach zmian w zasadach dotowania tego sektora oświaty. Chciałoby się powiedzieć – nareszcie, po latach dotychczas bezskutecznego dobijania się z tymi postulatami, jest szansa na krok naprzód. Problem, jaki za takimi zmianami stoi, jest jednak szerszy.
Kręte drogi pieniędzy na oświatę
Rodzice uczniów być może wiedzą, że dotacje na współfinansowanie oświaty niepublicznej są wypłacane przez samorządy, gminne i powiatowe. Ale raczej już nie zdają sobie sprawy z tego, że niepubliczne szkoły, a także te o statusie publicznym prowadzone nie przez samorządy, otrzymują te dotacje wprost z budżetów samorządów w wysokościach równych tzw. subwencji oświatowej wypłacanej tym samorządom z budżetu państwa. W uproszczeniu można powiedzieć, że państwo daje samorządom pieniądze na szkoły w formie subwencji, a samorządy te same pieniądze przekazują szkołom jako dotacje.
Dlatego pomysł, aby takie dotacje wpływały do szkół bezpośrednio z budżetu państwa, np. za pośrednictwem wojewodów, w praktyce finansów szkolnych nie będzie istotną zmianą. Prawdziwa nastąpi wtedy, gdy samorządy zostaną oderwane od czynności kontrolnych.
Paradoks polega bowiem na tym, że źródłem dotacji dla szkoły są środki pochodzące pierwotnie z budżetu państwa, ale już ich zwrot, gdy – zdaniem kontrolerów – placówka nieprawidłowo je wydatkowała, następuje wyłącznie do budżetu samorządu. Obecnie, gdy sprawdzanie wydatkowania dotacji leży w kompetencji gminy albo powiatu, zawsze są one zainteresowane, by kwestionować prawidłowość ich wydawania.
Należy zaznaczyć, że dotyczy to szkół wszystkich szczebli, od podstawowych do policealnych, gdyż wszystkie one otrzymują dotacje na podstawie subwencji wypłacanej z budżetu państwa. Inaczej jest z przedszkolami, ale o tym nieco dalej.
Biorąc pod uwagę nie tylko obecne zasady, ale także rozwiniętą praktykę, jestem zwolennikiem pozbawienia samorządów kontroli wydatkowania dotacji, która de facto pochodzi z państwowej subwencji. Zasadne są powtarzające się często zarzuty o niekompetencji urzędników, z którą niestety spotykam się na co dzień, współpracując od lat z placówkami oświatowymi.
Przekazywanie dotacji dla szkół z pominięciem budżetów samorządowych nie tylko skróciłoby drogę tych pieniędzy, ale też wyeliminowało zbyt często występujące problemy, np. wypłacania dotacji na dzieci niepełnosprawne. Tych dotacji (również pochodzących z subwencji oświatowej) samorządy czasem nie wypłacają prawidłowo, uzasadniając, że nie otrzymały w subwencji wystarczającej ilości pieniędzy na niepełnosprawnych uczniów. Zmiana zasad przekazywania dotacji zlikwidowałaby także ten problem.
Skomplikowana procedura kontroli
A na pewno bardzo dobrym pomysłem – od lat wysuwanym przez niepubliczną oświatę – jest oddzielenie funkcji organów dotującego od kontrolującego, np. przez przekazanie kompetencji do regionalnych izb obrachunkowych, jak to zasugerowano na wspomnianym na początku spotkaniu.
Teraz w praktyce kontrola i ocena wydatkowania dotacji leżą w kompetencji wielu podmiotów. Zgodnie z ustawą o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2029 ze zm.) podstawowa kontrola i ewentualne postępowania administracyjne o zwrot dotacji toczą się na szczeblu samorządu gminnego lub powiatowego, z drogą odwoławczą do samorządowego kolegium odwoławczego i sądów administracyjnych. Każdy z tych organów posługuje się własnymi ocenami np. zasadności wydatków.
Takich ocen dokonują i udzielają opinii również izby obrachunkowe w ramach swoich ustawowych kompetencji, ale w praktyce nikt się z nimi nie liczy – ani sądy, ani samorządy. Za to przy izbach działają komisje i rzecznicy dyscypliny finansów publicznych, którzy w ramach procedury naruszenia dyscypliny także mogą dokonywać oceny prawidłowości wydatków z dotacji i wymierzać kary dyscyplinarne.
I wreszcie, są także kompetencje i konsekwencje na gruncie prawa karnego i karno-skarbowego, bo administracja skarbowa także ma prawo kontroli, stawiania zarzutów i kierowania spraw do sądów karnych w trybie postępowań karnych skarbowych, a prokuratura też zarzutów naruszania kodeksu karnego, za co grozi nie tylko kara finansowa, ale nawet więzienie.
Jak widać, skutki dla dotowanych placówek i ich właścicieli mogą być bardzo poważne. Te same zdarzenia często są oceniane całkowicie odmiennie – inaczej przez samorząd wydający decyzję administracyjną, a inaczej przez organy dyscypliny finansów publicznych oraz administrację skarbową i sąd karny. Żaden z tych organów nie musi brać pod uwagę oceny dokonanej przez inny organ.
Jak widać, wielość organów i nakładające się kompetencje powodują, że osoby prowadzące szkoły i przedszkola znajdują się, gdy użyć wojskowego sformułowania, w okrążeniu przez wielu wrogów, z których każdy ma własne działa i prowadzi własny ostrzał. To nie są rozwiązania ani korzystne, ani celowe. Warto, aby ten system, także w odniesieniu do przedszkoli dotowanych przez gminy, zmienić i uprościć, by organów kontrolnych było mniej, ale za to by były bardziej profesjonalne.
A co z finansowaniem przedszkoli?
Nieco inaczej wygląda dotowanie wychowania przedszkolnego. Wprawdzie z budżetu państwa udzielane są samorządom dotacje celowe oraz subwencje na dzieci sześcioletnie i te pieniądze trafiają do budżetu gminy, ale stanowią one cząstkę koniecznych wydatków, a faktyczna dotacja dla niepublicznych i publicznych (ale prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne) przedszkoli wypłacana jest już wyłącznie z budżetu gminy (poza dotacjami na dzieci niepełnosprawne, o czym wspominałem wcześniej) w ramach jej zadań własnych.
Tutaj przeniesienie ciężaru dotowania na budżet państwa wiązałoby się z całkowitą rewolucją finansową, do czego zapewne ani ministerstwo (rząd), ani samorządy nie są gotowe i chętne.
Natomiast dobrym pomysłem byłoby przekazanie (podobnie jak w przypadku szkół) kompetencji kontrolnych innemu organowi. Nie jest dobrze, gdy ta sama osoba jednocześnie udziela dotacji i ją kontroluje, a potem wydaje decyzje. Na pewno należy zmienić zasady ustalania wysokości tych dotacji, biorąc pod uwagę nie tylko zmieniający się w trakcie i pod koniec roku kształt budżetu gminy, ale także inne czynniki. Obecnie bowiem, gdy ogólne zasady ustalania dotacji są takie same w całym kraju, praktyka wskazuje, że różnice w wysokościach dotacji wynikających teoretycznie z wydatków gmin na własne przedszkola są ogromne. Właściciele niepublicznych i publicznych przedszkoli dawno postulowali, aby w skali kraju zostały one ujednolicone.
Moim zdaniem obecnie to nierealne, ale celowe byłoby określanie, np. w drodze rozporządzenia MEiN, minimalnej stawki dotacji, gdyż zbyt często obliczenia dokonywane przez gminy są, oględnie mówiąc, mało rzetelne albo wydatki na własne przedszkola określane są stanowczo poniżej minimum koniecznych kosztów. Bardzo dobrym pomysłem jest wprowadzenie aktualizacji kwot dotacji według stanu budżetu na koniec roku, jeśli wiązałoby to się z zapobieżeniem manipulacji z budżetem po wrześniu, gdy dokonywana jest obecnie ostatnia aktualizacja stawek. Teraz „dosypywanie” wydatków na gminne przedszkola po wrześniu jest spotykaną praktyką, gdyż nie zwiększa już kwot dotacji dla przedszkoli niepublicznych.
Minister zapowiada przedstawienie rozwiązań w ciągu pół roku. Panie ministrze, trzymam kciuki i czekam na dobre propozycje z niecierpliwością!
Jestem zwolennikiem pozbawienia samorządów kontroli wydatkowania dotacji, która pochodzi z państwowej subwencji
