Gminy nie muszą stosować godzinowej stawki za opiekę w prowadzonych przez siebie żłobkach i klubach dziecięcych. Tak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia br. (sygn. akt I OSK 896/213), który rozpatrywał skargę kasacyjną złożoną przez Gliwice. Uzasadnienie zaprezentowane przez sędziów jest o tyle zaskakujące, że dotychczasowa linia orzecznicza dotycząca tego, jak powinna być określana opłata za opiekę, była odwrotna i wskazywała, że stosowanie opłaty ryczałtowej jest niezgodne z prawem. Tak zresztą NSA uznał jeszcze pół roku wcześniej, oddalając skargę złożoną w podobnej sprawie przez Warszawę.

Zasada ekwiwalentności

Rozbieżności interpretacyjne powodują art. 23 i 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2011 r. nr 45, poz. 235 z późn. zm.). Zobowiązują one rodziców do płatności za pobyt malucha w żłobku lub klubie dziecięcym, a radnych gminy – do określenia w uchwale wysokości wnoszonej przez nich kwoty. Ponieważ nie zawierają szczegółowych wytycznych, samorządy stosując się do niego, wskazywały konkretną stawkę lub ustalały ją jako określony procent minimalnej pensji lub przeciętnego wynagrodzenia.
Ten sposób określania płatności spowodował jednak zastrzeżenia niektórych wojewodów, np. dolnośląskiego, oraz prokuratorów, m.in. z Bydgoszczy i Gliwic. Podzieliły je wojewódzkie sądy administracyjne (WSA), które w ciągu ostatnich dwóch lat wydały kilkanaście wyroków stwierdzających nieważność uchwał dotyczących opłat za żłobki. Tak było też w przypadku tej podjętej przez radnych Gliwic, którzy postanowili, że rodzice będą płacić 400 zł miesięcznie za pobyt ich dziecka w placówce nieprzekraczający 10 godzin dziennie.
WSA (sygn. akt IV SA/Gl 315/12) uznał, że ustalenie opłat według stawek miesięcznych narusza wspomniany art. 58 ust. 1. Cechy usług świadczonych przez żłobek miejski nadają im charakter świadczenia cywilnoprawnego, w którym ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń. To oznacza, że poniesiony przez rodziców koszt pobytu dziecka w placówce powinien być adekwatny do rozmiarów i zakresu opieki, z której dziecko faktycznie korzystało. Nie mogą jednak być na nich przerzucane koszty utrzymania placówki.
Z taką interpretacją przepisów nie zgodziły się Gliwice. Miasto złożyło do NSA skargę kasacyjną. Wskazano w niej, że ustalenie miesięcznej opłaty nie wyklucza jej ekwiwalentności. Żłobek jest bowiem cały czas gotowy do przyjęcia dziecka oraz objęcia opieką. W przypadku zawarcia z rodzicem umowy miejsce dla malucha jest mu przypisane i zagwarantowane.
– Trzeba też pamiętać, że kwoty wpłacane przez rodziców stanowią tylko niewielką część całkowitego kosztu utrzymania dziecka w placówce – mówi Czesława Winecka, naczelnik wydziału ochrony zdrowia i polityki społecznej Urzędu Miasta w Zabrzu.

Dozwolony ryczałt

Z przedstawionymi przez samorząd argumentami zgodził się NSA, który uchylił wcześniejszy wyrok gliwickiego WSA. W uzasadnieniu skład orzekający wskazał, że chociaż zakładanie i utrzymanie żłobków stanowi realizację przez gminę zadania publicznego, to jednak mając na uwadze cele ustawy, brak dostatecznej liczby placówek oraz zasady, na których są prowadzone, należy uznać, że opłata za pobyt dziecka może być tak skalkulowana, aby w pewnym stopniu uwzględniała także gotowość do świadczenia usług. Zapewnienie konkretnemu dziecku miejsca w żłobku skutkuje tym, że jest ono cały czas zarezerwowane. Podczas jego nieobecności nie może być udostępnione innemu podopiecznemu, co przekłada się w oczywisty sposób na ogólne koszty związane z jego działalnością. NSA podkreślił też, że w obowiązującym stanie prawnym opłata, którą ustala rada gminy, może mieć charakter ryczałtowy. Rodzic może zaś zapoznać się z informacjami dotyczącymi sposobu jej określenia, bo stanowią one informację publiczną i nie ma powodu, aby były one zawarte właśnie w uchwale.
– To satysfakcjonujące, że zarzuty kasacyjne zawarte w skardze okazały się w ocenie NSA zasadne, zwłaszcza że w innych wyrokach w podobnych sprawach sądy nie podzielały tego stanowiska – podkreśla Lucyna Woźniak, naczelnik wydziału zdrowia UM w Gliwicach.
Tak było chociażby w przypadku Warszawy, której uchwała ustalająca opłatę w wysokości 27 proc. najniższej pensji została zaskarżona przez samych rodziców. Wówczas zarówno WSA (II SA/Wa 2753/11), jak i NSA, do którego odwołało się miasto (I OSK 1669/12), uznały, że ryczałtowa kwota jest niezgodna z ustawą żłobkową, bo nie różnicuje wysokości opłaty od czasu przebywania dziecka w placówce oraz rodzaju usług mu oferowanych.

Zmiana przepisów

Rozstrzygnięcia dokonywane przez wojewodów i sądy spowodowały, że w części gmin obowiązują godzinowe stawki. Tak jest m.in. w Toruniu (1,30 zł za godzinę), Warszawie (1,78 zł) oraz Bydgoszczy (1,90 zł). Z kolei opłata miesięczna cały czas funkcjonuje np. w Szczecinie, Katowicach i Kielcach. Wynosi ona w tych miastach odpowiednio 270 zł, 150 zł oraz 100 zł.
– Zastanawialiśmy się nad zmianą uchwały, ale ostatecznie zdecydowaliśmy się ją zostawić w obecnej formie, czyli stałej kwoty wnoszonej przez rodziców – informuje Michał Marszałek, dyrektor biura ochrony zdrowia UM w Krakowie.
Dodaje, że stanowisko zaprezentowane przez NSA jest racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia, bo z działalnością żłobków zawsze wiążą się pewne koszty stałe. Są one placówkami wyjątkowo narażonymi na niską frekwencję i dużą absencję spowodowaną przez choroby dzieci.
Dlatego zdaniem samorządów przepisy ustawy powinny być w tym zakresie doprecyzowane, tak aby jednoznacznie określały sposób ustalania opłaty.