W sprawie jednostek samorządu terytorialnego, które nie podejmą uchwał o nowej sieci szkół, wojewoda nie może zrobić nic. Brakuje bowiem przepisu, który pozwoliłby mu reagować na takie zaniechanie. Pewne możliwości mają tylko rodzice uczniów. Zwolnienie nauczyciela przed uchwaleniem nowej sieci szkół to niepewne posunięcie. Dyrektorzy narażają się na pozwy o przywrócenie do pracy lub odszkodowanie

Jest obowiązek, ale nie ma jak go wyegzekwować

Dokładnie dwa lata temu rady gmin podjęły uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego na okres od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r. Taki obowiązek wynikał z art. 210 i 217 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60 ze zm). Uchwały te za kilka miesięcy stracą ważność i trzeba uchwalić nowe. Jednak nie wszystkim JST się z tym spieszy, a niektórzy samorządowcy uważają, że nie muszą tego robić, bo skoro przekształcenia dokonano w 2017 r. i od tego czasu nic się u nich nie zmieniło, to po co uchwalać drugi raz to samo (zobacz: „Gminy, nauczyciele, rodzice zaplątani w sieć szkół. A terminy płyną nieubłagalnie” w Tygodniku Gazeta Prawna nr 58 z 22‒24 marca 2019 r.). Ale Ministerstwa Edukacji Narodwej taki argument nie przekonuje. – To niezgodne z prawem – przypomina resort.
– Każda gmina jest zobligowana prawem do ustalenia sieci szkół podstawowych na okres od 1 września 2019 r. i nie może działać na podstawie uchwały podjętej przez radę gminy w marcu 2017 r. – mówi rzeczniczka resortu Anna Ostrowska. Czy więc ewentualna niesubordynacja samorządów spotka się z jakąś sankcją? Minister edukacji Anna Zalewska mówiła niedawno, że ten, kto nie dopełni obowiązku, będzie miał do czynienia z wojewodą. Tylko czy faktycznie ten organ nadzoru ma narzędzia, by wymusić na samorządzie ustalenie nowej sieci szkół?

Brak uchwały to nie błędna uchwała

– Analiza przepisów ustrojowych dotyczących nadzoru nad działalnością samorządową pokazuje, że nie ma normy, z której można byłoby wywodzić kompetencję organu nadzoru do zakwestionowania stanu zaniechania legislacyjnego ze strony JST – twierdzi radca prawny Bartosz Góra. I dodaje, że np. art. 88 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506) przyznaje organom nadzoru prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania JST, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Jednak samo ustalenie w tym trybie, że gmina nie wykonała obowiązku uchwalenia prawa miejscowego, to za mało, by podjąć działanie nadzorcze. Zdaniem prawnika istotą kontroli sprawowanej przez wojewodów jest reakcja na takie działania gminy, których skutkiem jest powstanie określonego aktu, wobec którego można podjąć działania sprawdzające i wydać rozstrzygnięcie nadzorcze. – Brakuje jednak przepisu upoważniającego do reakcji wojewody na zaniechanie legislacyjne – uważa Bartosz Góra. Według niego konsekwencją powyższego jest art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który uzależnia reakcję organu nadzoru od działania (podjęcia niewłaściwej uchwały), a nie od zaniechania. Wtóruje mu dr Magdalena Niziołek, radca prawny w kancelarii Wardyński i Wspólnicy. Jej zdaniem nie ma możliwości nałożenia kary na gminę, w sytuacji gdy rada nie podejmie do 31 sierpnia 2019 r. uchwały w zakresie ustalenia planu sieci szkół i określenia granic ich obwodów. Dopuszczalność nałożenia takiej sankcji nie wynika też z jakichkolwiek innych przepisów prawa – uważa prawniczka.
Stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej z 29 marca 2019 r.
Każda gmina jest zobligowana prawem do ustalenia sieci szkół podstawowych na okres od 1 września 2019 r. i nie może działać w oparciu o uchwałę podjętą przez radę gminy w marcu 2017 r., na podstawie art. 210 ustawy – Przepisy prowadzające ustawę – Prawo oświatowe. Uchwała ta – jak wskazuje jej tytuł (uchwała w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą – Prawo oświatowe, na okres od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r.) ustaliła sieci szkół i obwody szkół podstawowych na dwuletni okres przejściowy, tj. do 31 sierpnia br.
(…)
W opinii ministerstwa, w większości gmin nowa sieć szkół oraz ich obwody będą tożsame z obecnie obowiązującymi lub ulegną niewielkiej korekcie. Jeśli gmina zdecyduje się na zmianę obwodu szkoły podstawowej od 1 września 2019 r., nie oznacza to automatycznego przeniesienia uczniów, którzy nie będą uczęszczać do szkoły obwodowej. Ustalenie obwodu lub jego zmiana ma znaczenie przy organizowaniu bezpłatnego dowozu dla uczniów oraz przyjmowaniu z urzędu dzieci do klasy I.
Ani – obowiązująca od roku 1991 – ustawa o systemie oświaty, ani ustawa – Prawo oświatowe nie zawierają sankcji związanych z nieustaleniem sieci szkół przez gminę. Nie ma podstaw do zakładania z góry, że gminy intencjonalnie nie będą stosowały się do obowiązującego prawa. Jest wiele regulacji nakładających ustawowe obowiązki na gminy i niezawierające przepisu wyznaczającego szczególne sankcje. Przepisy mające zastosowanie w przypadku, gdy organy gminy nie działają zgodnie z prawem, są zawarte w ustawie o samorządzie gminnym.

Rodzice ucznia mogą wnieść skargę

Jedyna możliwość, która może mieć ewentualnie zastosowanie, to skarga do sądu z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym na niewykonanie przez gminę czynności nakazanych prawem. – Taką skargę mogą wnieść np. rodzicie uczniów danej szkoły. Sąd administracyjny może wówczas nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy – mówi mec. Niziołek. Warunkiem złożenia skargi jest naruszenie interesu lub uprawnienia danej osoby (podmiotu) przez niewykonanie czynności nakazanych prawem, w tym przypadku niewydanie przez radę gminy uchwały w zakresie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych. W literaturze podkreśla się, że skarga na bezczynność może dotyczyć działalności uchwałodawczej rady gminy (w tym niewydania aktu prawa miejscowego) w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały (por. A. Matan, „Komentarz do art. 101a ustawy o samorządzie gminnym” [w:] Dolnicki Bogdan (red.), „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, WKP 2018, teza 1).
Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika z kolei, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 101a wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu, i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek, podjęcia stosownej uchwały (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 59/13).

Plan musi być

Czy mają więc rację ci samorządowcy, którzy uważają, nie trzeba ponownie ustalać sieci szkół i obwodów, skoro już raz podjęto stosowne uchwały? Zdaniem Bartosza Góry treść art. 81 ust. 2 nowelizacji prawa oświatowego z 22 listopada 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2245 ze zm.) nie pozostawia żadnych wątpliwości – nowe uchwały są potrzebne. A organy samorządu, kierując się m.in. zasadą legalizmu, nie mogą kontestować oczywistych zapisów ustawy i muszą poczynić w tym zakresie wymagane kroki. Według prawnika określenie obwodu szkoły i sieci szkół znajduje bezpośrednie odniesienie w prawie oświatowym, mając przełożenie na prawa i obowiązki uczestników procesu edukacyjnego. – Taka zależność nie pozwala zatem na dowolność działania JST – podkreśla mecenas Góra. [opinia] ©℗

opinia eksperta

Konsekwencje? Paraliż stosowania prawa oświatowego

Bartosz Góra radca prawny
Zaniechania samorządu w zakresie podjęcia uchwały o sieci szkół niosą za sobą wiele konkretnych zagrożeń i naruszeń prawa oświatowego. I tak można wskazać na następujące przepisy prawa oświatowego:
1) art. 33 ust. 1 pkt 3 wskazuje na obowiązek rodziców do informowania dyrektora szkoły podstawowej, w obwodzie której dziecko mieszka, o realizacji rocznego przygotowania przedszkolnego; mają na to czas do 30 września każdego roku;
2) art. 36 ust. 4 daje dyrektorowi szkoły obwodowej uprawnienie do odroczenia dziecku (na wniosek rodziców) rozpoczęcia obowiązku szkolnego o jeden rok szkolny, a art. 38 ust. 2 określa takie uprawnienie wobec dzieci mających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego;
3) art. 41 ust. 1 reguluje uprawnienie dyrektora publicznej szkoły podstawowej, w obwodzie której dziecko mieszka, do kontroli spełniania obowiązku szkolnego;
4) art. 91 upoważnia do tworzenia zespołów szkół i przedszkoli lub zespołów przedszkoli, zastrzegając położenie przedszkola(i) na terenie obwodu danej szkoły,
5) art. 130 ustala postępowanie rekrutacyjne, które jest uzależnione od istnienia obwodu;
6) art. 39 stanowi, że określenie sieci publicznych szkół znajduje odzwierciedlenie np. w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu;
7) akt założycielski szkoły musi zawierać obwód (zasięg terytorialny ‒ art. 88 ust. 2), a niepodjęcie stosownej uchwały spowoduje wyłączenie aktu założycielskiego w tym zakresie po 31 sierpnia 2019 r. ©℗

Wiosenne wypowiedzenia obarczone ryzykiem

Na podjęcie uchwał w sprawie planu sieci szkół samorządy mają czas do 31 sierpnia 2019 r. Tak stanowi art. 81 ust. 2 ustawy z 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw. Do końca kwietnia jednak muszą zostać przygotowane arkusze organizacyjne, które będą podstawą do wytypowania „niepotrzebnych” nauczycieli w nowym systemie nauczania (par. 17 ust. 4 i n. rozporządzenia ministra edukacji narodowej z 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli; Dz.U. poz. 649). Najpóźniej w maju mają im zostać wręczone bowiem wypowiedzenia, by trzy miesiące później nastąpiło rozwiązanie stosunku pracy. A więc by poprawnie oszacować zapotrzebowanie na kadrę nauczycielską, trzeba wiedzieć, ile i jakiego rodzaju szkół będzie w danej gminie. A informacje o tym powinny być znane już za kilka tygodni.

Złe skutki opieszałości

Problem jednak w tym, że – jak piszemy w tekście wyżej część samorządów ani myśli przyspieszać prace, a niektóre w ogóle o nowych uchwałach w sprawie nowej sieci szkół nie myślą. Tymczasem to – zdaniem prawników i ekspertów – może mieć to dla nich negatywne konsekwencje kadrowe.
– Samorządy mogą oczywiście przyjmować arkusze organizacyjne na podstawie dotychczasowych uchwał o sieci szkół, ale muszą zdawać sobie sprawę, że zmiany, których ewentualnie dokonają po przedłożeniu arkusza organizacyjnego związkom zawodowym, mogą mieć istotne znaczenie w sferze praw nauczycieli – mówi mec. Bartosz Góra. Dodaje, że dziś przepisy nie wymagają przeprowadzania zmian w sieci szkół przed dniem opracowania czy nawet zatwierdzenia arkuszy organizacyjnych, ale podjęcie uchwał o sieci szkół już po zakończeniu procedury związanej z arkuszami organizacji może mieć znaczenie dla oceny stosunków pracy nauczycieli, które uległy zmianie wskutek podjętych uprzednio działań. ‒ I nie chodzi tu wcale o likwidację szkoły (bo zgodnie z przepisami decyzje takie musiałyby zapaść do końca lutego), ale raczej o sytuację, w której się okaże, że dana placówka nie łączy się z inną lub że jednak będzie to miało miejsce. Albo po ponownym przeanalizowaniu sytuacji stanie się jasne, że potrzeba w niej więcej nauczycieli, niż przewidywano ‒ mówi mec. Góra.
Przypomnijmy: zgodnie ze wspomnianym wyżej par. 17 ust. 4 rozporządzenia o organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli dyrektorzy przedkładają organowi prowadzącemu arkusze organizacyjne do 21 kwietnia danego roku. Wcześniej opiniują je związki zawodowe – nie później niż do 19. dnia tego miesiąca.

Spory trafią do sądu

‒ Obecnie trudno przewidywać, jak ewentualne uchybienia administracyjne przy tworzeniu sieci szkół będą wpływać na potencjalne procesy. Wiele zależy od tego, jak zostanie sformułowana przyczyna wypowiedzenia – podkreśla Katarzyna Sarek-Sadurska, partner, szef działu wynagrodzeń w sektorze finansowym Kancelarii Raczkowski Paruch. Ale dodaje, że niewątpliwie jednak takie uchybienia mogą być przez pracowników wytykane, a to pracodawca będzie miał obowiązek wykazać, że jego decyzja o zwolnieniu była zgodna z prawem. Roszczenia będą kierowane do dyrektora placówki, bo to on zatrudnia i zwalnia pracowników. W praktyce bez podjętych odpowiednio wcześniej czynności organizacyjnych, takich jak np. przygotowanie arkusza organizacyjnego, dzięki któremu będzie wiadomo, którzy nauczyciele będą potrzebni i które etaty należy zredukować, oraz uchwały o nowej sieci szkół, dyrektor placówki jest narażony na ryzyko przegrania sporu sądowego z nauczycielem. Może mieć bowiem problemy z udowodnieniem prawdziwości przyczyny wypowiedzenia. A przecież – jak podkreślają eksperci ‒ w trakcie procesu to pracodawca musi przed sądem wykazać, że wypowiadając pracownikowi umowę o pracę, przestrzegał wszystkich przepisów. – I nie dotyczy to jedynie samej przyczyny wypowiedzenia (musi być prawdziwa i konkretna), ale również obowiązków pobocznych, czyli na przykład przeprowadzenia konsultacji w tej sprawie z organizacją związkową reprezentującą pracownika czy przygotowania właściwych – zgodnych z rzeczywistością – arkuszy organizacyjnych.
Jeszcze inne kwestie mogą podnosić przed sądem nauczyciele z wygaszanych gimnazjów. Jak przypomina dr Magdalena Zwolińska, partner NGL Wiater, z art. 226 przepisów wprowadzających ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60 ze zm.) wynika, że w roku szkolnym 2018/2019 stosunek pracy zawarty z nauczycielami wygaszanych gimnazjów, które są prowadzone przez JST, rozwiąże się po uprzednim trzymiesięcznym wypowiedzeniu. Chodzi o te osoby, które były zatrudnione na podstawie mianowania lub umowy o pracę na czas nieokreślony, a których dalsze zatrudnienie nie jest możliwe ze względu na zmiany organizacyjne powodujące wygaszenie kształcenia w gimnazjum. – Przepis ten wskazuje wprost, że przyczyną rozwiązania umowy o pracę z nauczycielem jest brak możliwości zatrudniania go z powodu zmian organizacyjnych. W razie sporu sądowego nauczyciel może podnosić, że na dzień wręczania mu dokumentu wypowiedzenia w szkole nie było żadnych zmian organizacyjnych. A to oznacza, że przyczyna wypowiedzenia, jaką wskazano, może nie być uznana za prawdziwą – mówi mec. Zwolińska.

Niepewność i obawy

Dyrektorzy szkół zastanawiają się, jak rozwiązać problem organizacji pracy w sytuacji, gdy nie bardzo wiedzą, jak ich placówka będzie funkcjonować od nowego roku szkolnego. – Na razie wszystko wskazuje na to, że będę potrzebował mniejszej liczby nauczycieli. Najprawdopodobniej połączymy się z sąsiednią szkołą. Może się jednak okazać, że ostatecznie do placówki przyjętych zostanie więcej uczniów niż w poprzednim roku. Wtedy potrzebna będzie większa kadra. Zatem nie wiem – zwalniać czy nie – mówi dyrektor zespołu szkół w Krakowie. Przyznaje, że boi się wykonywania gwałtownych ruchów kadrowych. – Bo jak jakiemuś nauczycielowi dam wypowiedzenie, to potem przywrócenie go do pracy będzie trudne. Jest też ryzyko, że tymczasem znajdzie inną pracę. Mam też obawy o ewentualne roszczenia odszkodowawcze – przyznaje.
Dyrektor krakowskiego zespołu szkół nie jest osamotniony w swoich obawach. Z myślami biją się też inni przedstawiciele placówek oświatowych. – Ze wstępnej analizy wynika, że będę musiał się pozbyć jednego czy nawet dwóch nauczycieli, których potem trudno pozyskać z rynku – mówi nam dyrektor jednej z warszawskich podstawówek.
Co na to Ministerstwo Edukacji Narodowej? W opinii resortu na ruch kadrowy nauczycieli większy wpływ – niż podana w planie sieci zmiana obwodów szkół podstawowych – ma wynik rekrutacji do poszczególnych placówek i zawartość ich arkuszy organizacyjnych. – Poza tym art. 20 ustawy z 26 stycznia 1982 r. ‒ Karta nauczyciela nie uzależnia możliwości rozwiązania stosunku pracy z nauczycielem od podjęcia uchwały w sprawie ustalenia sieci szkół – dodaje Anna Ostrowska, rzecznik prasowy MEN. Podejmowanie nowych uchwał jest jednak ściśle związane z procesem rekrutacji. Mówiła to kilka tygodni temu w Tygodniku Gazeta Prawna (DGP nr 58, 22‒24 marca 2019 r.) mazowiecka kurator oświaty Aurelia Michałowska. – Samorządy muszą wiedzieć, jaką dysponują ofertą na swoim terenie – przekonywała. Chodzi o to, że od tego, ilu chętnych zgłosi się do szkoły, zależy organizacja pracy placówki i jej stan kadrowy. JST mając wiedzę, że gdzieś szykują się redukcje, może szukać dla zwalnianych miejsca w innych placówkach. W tej sprawie stanowcza też była minister edukacji Anna Zalewska, która wzywając gminy do tworzenia nowych sieci szkół, mówiła, że decyzje powinny być podjęte tuż przed rekrutacją.