Jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązane do zaspokajania potrzeb mieszkańców związanych z publicznym transportem zbiorowym. Czyli muszą się zająć jego planowaniem, organizacją i zarządzaniem.
Zadania z zakresu publicznego transportu zbiorowego uznawane są za zadania własne gminy, powiatu i województwa (odpowiednio art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Jednostki samorządu terytorialnego (JST) mogą tworzyć związki i porozumienia w celu wspólnego wykonywania zadań z zakresu publicznego transportu zbiorowego na zasadach określonych w ustawach samorządowych. Powyższą regulację uzupełnia ustawa o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, która umożliwia zawieranie związków pomiędzy powiatami i gminami (art. 72a ustawy o samorządzie gminnym). Znowelizowana u.p.t.z. powierza również wykonywanie zadań publicznych w zakresie publicznego transportu zbiorowego związkom metropolitalnym (art. 7 ust. 1 pkt 4b).
Ze względu na obszar
Znowelizowany art. 7 u.p.t.z. stanowi, że organizatorem publicznego transportu zbiorowego, właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest:
gmina na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, albo której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między gminami - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin, które zawarły porozumienie (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z.);
● związek międzygminny - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin tworzących związek międzygminny (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.p.t.z.);
● powiat - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w powiatowych przewozach pasażerskich lub któremu powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między powiatami - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w powiatowych przewozach pasażerskich, na obszarze powiatów, które zawarły porozumienie (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.p.t.z.);
● związek powiatów - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w powiatowych przewozach pasażerskich, na obszarze powiatów tworzących związek powiatów (art. 7 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z.);
● związek powiatowo-gminny - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w powiatowo-gminnych przewozach pasażerskich na obszarze gmin lub powiatów tworzących związek powiatowo-gminny (art. 7 ust. 1 pkt 4a u.p.t.z.);
● związek metropolitalny - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w metropolitalnych przewozach pasażerskich (art. 7 ust. 1 pkt 4b u.p.t.z.);
● województwo - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w wojewódzkich przewozach pasażerskich oraz w transporcie morskim, lub właściwe ze względu na najdłuższy odcinek planowanego przebiegu linii komunikacyjnej, w uzgodnieniu z województwami właściwymi ze względu na przebieg tej linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w międzywojewódzkich przewozach pasażerskich, albo któremu powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między województwami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w wojewódzkich przewozach pasażerskich, na obszarze województw, które zawarły porozumienie (art. 7 ust. 1 pkt 5 u.p.t.z.);
● minister właściwy do spraw transportu - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w międzywojewódzkich i międzynarodowych przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym (art. 7 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z.).
W ślad za powyższym u.p.t.z. wyróżnia następujące rodzaje przewozów:
● gminne przewozy pasażerskie, jako przewóz osób w ramach publicznego transportu zbiorowego wykonywany w granicach administracyjnych jednej gminy lub gmin sąsiadujących, które zawarły stosowne porozumienie lub które utworzyły związek międzygminny; inne niż przewozy powiatowe, powiatowo-gminne, metropolitalne, wojewódzkie i międzywojewódzkie (art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.t.z.). którego odmianą jest komunikacja miejska wykonywana w graniach administracyjnych miasta albo miasta i gminy, miast albo miast i gmin sąsiadujących – jeżeli zostało zawarte porozumienie lub został utworzony związek międzygminny w celu wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z.);
● metropolitalne przewozy pasażerskie, jako przewóz osób w ramach publicznego transportu zbiorowego wykonywany w graniach związku metropolitalnego, inne niż gminne, powiatowe, powiatowo-gminne, wojewódzkie i międzywojewódzkie (art. 4 ust. 1 pkt 5a u.p.t.z.);
● międzynarodowe przewozy pasażerskie - przewóz osób w ramach publicznego transportu zbiorowego wykonywany z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem przewozów realizowanych w strefie transgranicznej (art. 4 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z.);
● międzywojewódzkie przewozy pasażerskie - przewóz osób w ramach publicznego transportu zbiorowego wykonywany z przekroczeniem granicy województwa; inne niż przewozy gminne, powiatowe, powiatowo-gminne, metropolitalne i wojewódzkie (art. 4 ust. 1 pkt 7 u.p.t.z.);
● powiatowe przewozy pasażerskie - przewóz osób w ramach publicznego transportu zbiorowego wykonywany w granicach administracyjnych co najmniej dwóch gmin i niewykraczający poza granice jednego powiatu albo w granicach administracyjnych powiatów sąsiadujących, które zawarły stosowne porozumienie lub które utworzyły związek powiatów; inne niż przewozy gminne, powiatowo-gminne, metropolitalne, wojewódzkie i międzywojewódzkie (art. 4 ust. 1 pkt 10 u.p.t.z.);
● powiatowo-gminne przewozy pasażerskie - przewóz osób w ramach publicznego transportu zbiorowego wykonywany w granicach administracyjnych gmin i powiatów, które utworzyły związek powiatowo-gminny; inne niż przewozy gminne, powiatowe, metropolitalne, wojewódzkie i międzywojewódzkie (art. 4 ust. 1 pkt 10a u.p.t.z.);
● wojewódzkie przewozy pasażerskie - przewóz osób w ramach publicznego transportu zbiorowego wykonywany w granicach administracyjnych co najmniej dwóch powiatów i niewykraczający poza granice jednego województwa, a w przypadku linii komunikacyjnych w transporcie kolejowym także przewóz do najbliższej stacji w województwie sąsiednim, umożliwiający przesiadki w celu odbycia dalszej podróży lub techniczne odwrócenie biegu pociągu, oraz przewóz powrotny; inne niż przewozy gminne, powiatowe, powiatowo-gminne, metropolitalne i międzywojewódzkie (art. 4 ust. 1 pkt 25 u.p.t.z.).
Zadania organizatora
Zadania organizatora sprowadzają się do planowania rozwoju transportu, organizowania publicznego transportu zbiorowego oraz zarządzania publicznym transportem zbiorowym na obszarze właściwości organizatora (art. 8 u.p.t.z). Katalog zadań wynika z art. 15 u.p.t.z. Ma charakter otwarty i obejmuje m.in.:
badanie i analizę potrzeb przewozowych w publicznym transporcie zbiorowym,
podejmowanie działań zmierzających do realizacji istniejącego planu transportowego albo do aktualizacji tego planu,
zapewnienie odpowiednich warunków funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego,
określanie sposobu oznakowania środków transportu wykorzystywanych w przewozach o charakterze użyteczności publicznej,
ustalanie stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem albo zarządzającym nie jest JST, zlokalizowanych na liniach komunikacyjnych na obszarze właściwości organizatora,
określanie przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest JST, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów,
określanie przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym nie jest JST, udostępnionych dla wszystkich operatorów i przewoźników oraz informowanie o stawce opłat za korzystanie z tych obiektów,
przygotowanie i przeprowadzenie postępowania prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego,
zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, ustalenie opłat za przewóz oraz innych opłat za usługę świadczoną przez operatora w zakresie publicznego transportu zbiorowego,
ustalanie sposobu dystrybucji biletów za usługę świadczoną przez operatora w zakresie publicznego transportu zbiorowego.
Organizacja publicznego transportu zbiorowego – według u.p.t.z. – nie sprowadza się wyłącznie do organizacji przewozów o charakterze użyteczności publicznej, choć regulacja tych właśnie przewozów była zasadniczym motywem uchwalenia ustawy.
Zintegrowany system taryfowo-biletowy
Do zadań organizatora należy ustalenie opłat za przewóz oraz innych opłat za usługę świadczoną przez operatora w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz ustalanie sposobu dystrybucji biletów za usługę świadczoną przez operatora. Powiązane jest z tym pojęcie zintegrowanego systemu taryfowo-biletowego, definiowanego w u.p.t.z., jako rozwiązanie polegające na umożliwieniu wykorzystywania przez pasażera biletu, uprawniającego do korzystania z różnych środków transportu na obszarze właściwości organizatora publicznego transportu zbiorowego (art. 4 ust. 1 pkt 26 u.p.t.z.). Wprowadzenie zintegrowanego systemu taryfowo-biletowego co do zasady zależy od organizatora, lecz nowelizacja u.p.t.z. dokonana ustawą o związkach metropolitalnych wprowadza szczególną regulację. Do u.p.t.z. dodany został art. 15a wprowadzający obowiązek ustanowienia zintegrowanego systemu obowiązującego na obszarze związku metropolitalnego.
Są wątpliwości
Zmiana u.p.t.z. w zakresie zintegrowanego systemu taryfowo-biletowego spowodowana jest tym, że związek metropolitalny jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego na swoim obszarze, z czym związana jest utrata przymiotu organizatora przez gminy i powiaty wchodzące w skład związku. Z chwilą powstania związku metropolitalnego zadania z zakresu publicznego transportu zbiorowego przestaną być zadaniami własnymi gmin i powiatów na obszarze związku.
Artykuł 15a znowelizowanej u.p.t.z. może budzić wątpliwości. Redakcja przepisu zdaje się sugerować, że na terenie związku metropolitalnego funkcjonować mogą organizatorzy gminnych i powiatowych przewozów pasażerskich, co z pewnością nie jest zgodne z ideą tej regulacji. Miała ona pozbawić gminy i powiaty na terenie związku prawa organizacji publicznego transportu zbiorowego. Skoro organizacja publicznego transportu zbiorowego przestała być zadaniem własnym gmin i powiatów tworzących związek metropolitalny, a stała się zadaniem tego związku, pozbawiony podstaw jest zapis zobowiązujący organizatorów gminnych i powiatowych przewozów pasażerskich do uczestnictwa w zintegrowanym systemie taryfowo-biletowym związku metropolitalnego.
Problem rozliczeń
Praktyczny problem wystąpić może również na tle wzajemnych rozliczeń finansowych z tytułu uczestnictwa gmin i powiatów (art. 15 a u.p.t.z. posługuje się pojęciem organizatorów gminnych i powiatowych przewozów pasażerskich) w zintegrowanym systemie taryfowo-biletowym. Ustawa o związkach metropolitalnych zawiera podstawę prawną do zawierania porozumień między związkiem metropolitalnym a JST, ale jedynie w celu realizacji zadań publicznych należących do zakresu działania gminy, powiatu lub samorządu województwa lub koordynacji tych zadań (art. 12 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o związkach metropolitalnych). Jeżeli w wyniku utworzenia związku gminy i powiaty wchodzące w skład związku pozbawione zostaną prawa i zarazem obowiązku wykonywania zadań z zakresu publicznego transportu zbiorowego (zadania te przestaną być zadaniami własnymi gmin i powiatów), dająca możliwość zawierania porozumień ustawa o związkach metropolitalnych nie będzie wystarczającą podstawą upoważniającą związek metropolitalny do zawarcia porozumienia w sprawie wzajemnych rozliczeń z tytułu uczestnictwa w zintegrowanym systemie taryfowo-biletowym. Wydaje się w związku z tym, że art. 15a ust. 3 u.p.t.z. będzie stanowił taką samodzielną podstawę. Gminy i powiaty tworzące związek metropolitalny z pewnością będą zainteresowane organizacją przewozów pasażerskich na swoim terenie, mimo że zadania z zakresu publicznego transportu zbiorowego nie będą ich zadaniami własnymi, a zadaniami związku metropolitalnego. Powstaje w związku z tym pytanie, czy gminy i powiaty wchodzące w skład związku metropolitalnego będą mogły finansować (współfinansować) metropolitalne przewozy pasażerskie na podstawie przepisów regulujących finanse publiczne, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Nie byłoby tego problemu, gdyby ustawodawca utrzymał zadania z zakresu publicznego transportu zbiorowego jako zadania własne gmin i powiatów tworzących związek metropolitalny. O tym, czy i jak gminy i powiaty będą sobie radzić z nową regulacją, pokaże praktyka.
Kto jest organizatorem
U.p.t.z. oraz ustawy samorządowe dopuszczają możliwość zawierania związków i porozumień między JST w celu wykonywania zadań z zakresu publicznego transportu zbiorowego. W praktyce mogą wystąpić sytuacje, w których inny organizator będzie właściwy ze względu na obszar działania w przypadku powołania do życia związków międzygminnych, związków powiatów czy też porozumień pomiędzy tymi jednostkami, a inny z uwagi na zasięg przewozów (np. gmina, powiat). W tej sytuacji na obszarze objętym związkiem lub porozumieniem występować będzie większa liczba organizatorów. Kolizję tę rozstrzygnął ustawodawca w art. 7 ust. 2 u.p.t.z., stanowiąc, że jeżeli inny organizator byłby właściwy ze względu na obszar działania, a inny ze względu na zasięg przewozów, to właściwym organizatorem jest odpowiednio gmina, której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia pomiędzy gminami - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin, które zawarły porozumienie, związek międzygminny – na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin tworzących ten związek, powiat, któremu powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia pomiędzy powiatami – na linii komunikacyjnej lub sieci komunikacyjnej w powiatowych przewozach pasażerskich, na obszarze powiatów, które zawarły porozumienie lub związek powiatów – na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w powiatowych przewozach pasażerskich, na obszarze powiatów tworzących związek powiatów. PRZYKŁAD
Na tle art. 7 ust. 2 u.p.t.z. powstaje wątpliwość w odniesieniu do związków powiatowo-gminnych lub związku metropolitalnego. Ustawodawca wprowadzając nowe rodzaje przewozów w związku z nowelizacją u.p.t.z., nie dokonał zmiany art. 7 ust. 2. Przepis ten samodzielnie nie rozstrzyga bowiem właściwości organizatora w przypadku powstania związku powiatowo-gminnego lub związku metropolitalnego. W odniesieniu do związku metropolitalnego problem ten należałoby rozwiązać na gruncie ustaw samorządowych. Znowelizowana ustawa o samorządzie gminnym w art. 7 ust. 1a stanowi, że przepisy regulujące zadania własne gminy z zakresu lokalnego transportu zbiorowego nie będą stosowane do gmin wchodzących w skład związku metropolitalnego.
Analogiczny zapis wprowadzony został do art. 4 ust. 1a ustawy o samorządzie powiatowym w odniesieniu do zadań powiatu w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Oznacza to, że związek metropolitalny na obszarze swojej działalności będzie właściwym organizatorem publicznego transportu zbiorowego, a gminy i powiaty wchodzące w jego skład, z chwilą powołania tego związku, utracą status organizatorów. Wobec brzmienia art. 7 ust. 2 u.p.t.z. problem pozostaje ze związkiem powiatowo-gminnym, który w art. 7 ust. 1 pkt 4a uznawany jest za organizatora, a który nie jest wymieniony jako właściwy organizator w art. 7 ust. 2 rozstrzygającym kolizję właściwości organizatorów z uwagi na obszar działania i zasięg przewozów.
Wydaje się, że brak zmiany art. 7 ust. 2 jest zwykłym przeoczeniem ustawodawcy. Wystarczająca norma kompetencyjna do uznania związku powiatowo-gminnego za organizatora znajduje się w art. 7 ust. 1 pkt 4a oraz wprowadzonego nowelizacją art. 72a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do związku powiatowo-gminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące związku powiatów, co tym samym oznacza, iż art. 7 ust. 2 u.p.t.z. przez rozstrzygnięcie na rzecz właściwości związku powiatów będzie miał odpowiednie zastosowanie do związku powiatowo-gminnego.
Konsekwencje powołania związku lub porozumienia
JST tworzące związek międzygminny lub związek powiatowo – gminny mogą przekazać temu związkowi do realizacji zadania z zakresu publicznego transportu zbiorowego (m.in. te wyszczególnione w art. 8 i art. 15 ust.1 u.p.t.z) w całości lub części. Będzie o tym decydował statut związku. Uwagi powyższe odpowiednio należy odnieść do porozumień między JST, przy czym zakres zadań wspólnie realizowanych oraz jednostkę, której powierzono zadania organizacji publicznego transportu zbiorowego, regulować będzie porozumienie.
Z pewnością jednak niemożliwa jest sytuacja, w której do wykonywania określonego zadania uprawniony będzie zarówno np. związek międzygminny, jak i zainteresowana gmina. W związku z tym zauważyć należy, że w przypadku powołania związku międzygminnego gminy, na obszarze których powstaje taki związek, tracą możliwość pełnienia funkcji organizatora na tych liniach komunikacyjnych, które objęte zostały związkiem międzygminnym. Podobnie będzie w przypadku utworzenia związku powiatowo-gminnego, którego skutkiem będzie wyłączenie właściwości zainteresowanej gminy i powiatu w zakresie, w jakim uczestnicy związku zdecydowali się wspólnie realizować zadania z zakresu publicznego transportu zbiorowego.
Miasto czy powiat
Praktyka zawierania porozumień międzygminnych pokazuje, że gminy decydują się często jedynie na wspólną realizację części zadań publicznych, np. w odniesieniu do przewozów o charakterze użyteczności publicznej, umożliwiając w ten sposób wykonywanie przewozów przez operatora wybranego przez jedną gminę na obszarze wszystkich zainteresowanych gmin (zapewniając mu odpowiednie finansowanie przez zainteresowane gminy). W takim przypadku, w zakresie nieobjętym porozumieniem, właściwym organizatorem przewozów na liniach komunikacyjnych przebiegających na obszarze zainteresowanych gmin nie będzie gmina, której powierzono wykonywanie tych przewozów, ale powiat – jeżeli gminy te znajdują się na obszarze jednego powiatu. Problem z ustaleniem właściwości organizatora może wystąpić na liniach komunikacyjnych łączących miasta na prawach powiatu z gminami sąsiadującymi, a to dlatego, że miasto na prawach powiatu jest przede wszystkim gminą, a jedynie wykonuje zadania powiatu. Wątpliwości w tym zakresie mogą powstać, gdy zwróci się uwagę na to, że zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Właściwość organizatora powinna być zaś oceniana na podstawie przepisów u.p.t.z. z uwzględnieniem statusu miasta na prawach powiatu wynikającego z ustaw regulujących ustrój samorządów. Zgodnie jednak z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.t.z. powiat jest organizatorem powiatowych przewozów pasażerskich, gmina zaś - przewozów gminnych. Uwzględniając zatem definicję poszczególnych rodzajów przewozów, przewóz wykonywany na liniach komunikacyjnych łączących miasta na prawach powiatu z gminami ościennymi będzie organizowany przez marszałka województwa, na terenie którego jednostki te są położone.
Przewozy takie winny być bowiem traktowane jako przewozy wykonywane z przekroczeniem granic administracyjnych dwóch powiatów niezależnie od tego, że miasto na prawach powiatu ma status gminy. Miasto takie nie leży bowiem w granicach administracyjnych powiatu ziemskiego, w związku z tym takie przewozy, które nie zostały objęte porozumieniem międzygminnym albo wykraczają poza treść porozumienia, będą miały charakter przewozów wojewódzkich.
Prawo do rekompensaty
Wprowadzenie do u.p.t.z. nowego rodzaju przewozów pasażerskich (powiatowo-gminnych) może okazać się skutecznym rozwiązaniem problemów miast, które obecnie są organizatorami przewozów w komunikacji miejskiej będącej odmianą gminnych przewozów pasażerskich. Chodzi o prawo operatorów do rekompensaty z tytułu utraconych przychodów w związku ze stosowaniem ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym, która z mocy ustawy z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz.U. nr 54, poz. 254) nie przysługuje w komunikacji miejskiej. Trzeba pamiętać, że zgodnie z definicją komunikacji miejskiej zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. za komunikację taką są uważane wyłącznie gminne przewozy pasażerskie wykonywane w granicach administracyjnych miasta albo miasta i gminy, miast, albo miast i gmin sąsiadujących, jeżeli zostało zawarte porozumienie lub został utworzony związek międzygminny w celu wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego.
Porozumienie międzygminne lub związek międzygminny nie powodują zmiany rodzaju przewozów, które pozostają w dalszym ciągu gminnymi przewozami pasażerskimi. Wskutek tego, jeżeli uczestnikiem związku lub porozumienia jest miasto, przewozy będą miały cechy dodatkowo komunikacji miejskiej ze wszystkimi tego konsekwencjami. Na skutek zawarcia związku powiatowo-gminnego przewozy organizowane na terenie jednostek tworzących ten związek uzyskają charakter przewozów powiatowo-gminnych. A te zgodnie z definicją ustawową są przewozami innymi niż przewozy gminne. Skoro w związku z tym komunikacją miejską mogą być tylko przewozy gminne, to przewozy organizowane przez związek powiatowo-gminny nie będą objęte przedmiotowym wyłączeniem. Tym samym operator wykonujący przewozy powiatowo-gminne będzie miał prawo do rekompensaty z tytułu utraconych przychodów w związku ze stosowaniem ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym.
Związek powiatowo-gminny tworzony klasycznie między powiatem i gminą (gminami) nie jest jedynym możliwym sposobem nawiązania wzajemnej relacji prawnej między powiatem i gminami w celu wykonywania zadań w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Na obszarze powiatu może funkcjonować związek międzygminny, który będzie organizatorem publicznego transportu zbiorowego na terenie gmin tworzących ten związek. Przewozy wykonywane w obrębie gmin pozostających w związku międzygminnym będą miały wówczas status gminnych przewozów pasażerskich.
Możliwe jest także, aby przewozy organizowane przez związek międzygminny funkcjonowały jako powiatowo-gminne. Przewidują to znowelizowane przepisy ustawy o samorządzie gminnym dające możliwość przystąpienia powiatu do związku międzygminnego. W takim przypadku następuje przekształcenie związku międzygminnego w związek powiatowo-gminny (art. 73b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Możliwa jest także sytuacja odwrotna, w której do związku powiatów przystąpi gmina. Wówczas analogicznie do przypadku wspomnianego wcześniej związek powiatu przekształci się w związek powiatowo-gminny (art. 72c ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).
Na tle przekształcenia związku międzygminnego lub związku powiatów w związek powiatowo-gminny powstaje zagadnienie sukcesji prawnej po związku międzygminnym lub związku powiatów. Problem ma doniosły wymiar praktyczny w sytuacji, w której związek międzygminny (odpowiednio związek powiatów) był organizatorem przewozów o charakterze użyteczności publicznej i wykonywał te przewozy na podstawie umowy zawartej z operatorem. Wydaje się, że problem ten rozwiązują znowelizowane ustawy samorządowe. Artykuł 72c ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że związek powiatowo-gminny z dniem ogłoszenia statutu wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki przekształconego związku powiatu. Analogicznie z mocy dodanego art. 73 b ust. 2 do ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 72c ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że związek powiatowo-gminny wstąpi we wszystkie prawa i obowiązki związku międzygminnego.
UWAGA Powstały w wyniku przekształcenia związek powiatowo-gminny nie będzie musiał w celu zapewnienia przewozów o charakterze użyteczności publicznej na swoim obszarze przeprowadzać nowego postępowania na wybór operatora i będzie mógł korzystać z umowy, która została zawarta przez związek międzygminny lub związek powiatów. Jest to zasada, każdorazowo bowiem należałoby badać treść umowy, a także uwzględnić zmianę warunków przewozów będącą wynikiem przekształcenia (np. konieczność obsługi dodatkowych linii komunikacyjnych).
Ponieważ ustawa o związkach metropolitalnych przewiduje możliwość zawierania przez związek metropolitalny porozumień z jednostkami samorządu terytorialnego, takimi jak gmina, powiat lub samorząd województwa, należałoby zastanowić się nad możliwością wykonywania przez związek metropolitalny zadań organizatora poza obszarem objętym tym związkiem (art. 12 ust. 1 pkt 3, art. 12 ust. 2 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach metropolitalnych). U.p.t.z. nie reguluje wprost możliwości pełnienia przez związek metropolitalny funkcji organizatora publicznego transportu zbiorowego z przekroczeniem obszaru jego funkcjonowania na podstawie takich porozumień. Metropolitalne przewozy pasażerskie definiuje jako przewozy wykonywane w granicach związku metropolitalnego, co zdaje się korespondować z przepisem art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy o związkach metropolitalnych, który upoważnia związek jedynie do wykonywania zadań w zakresie publicznego transportu zbiorowego na obszarze związku.
Z innej strony regulacja u.p.t.z. dotycząca planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego dla związku metropolitalnego może sugerować, iż takie porozumienia są dopuszczalne. Z treści znowelizowanego art. 9 ust. 1 pkt 4b wynika bowiem, że związek metropolitalny opracowuje plan transportowy w zakresie linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w metropolitalnych przewozach pasażerskich oraz, któremu powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia z gminami lub powiatami – w zakresie linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej na danym obszarze. Trudno w związku z tym odpowiedzieć jednoznacznie na pytanie, czy związek metropolitalny będzie mógł pełnić funkcję organizatora dla przewozów pasażerskich poza granicami związku na podstawie porozumień zawartych z gminami i powiatami.
WAŻNE Treść statutu związku lub porozumienia każdorazowo decydować będzie, w jakim zakresie JST zdecydowały się powierzyć zadania z zakresu publicznego transportu zbiorowego związkowi lub objąć je wspólnym przedsięwzięciem.
WAŻNE Skoro komunikacją miejską mogą być tylko przewozy gminne, to operator wykonujący przewozy powiatowo-gminne będzie miał prawo do rekompensaty utraconych przychodów w związku ze stosowaniem ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów.
WAŻNE Po przystąpieniu powiatu do związku międzygminnego następuje przekształcenie w związek powiatowo-gminny.
WAŻNE Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć związki i porozumienia w celu wspólnego wykonywania zadań z zakresu publicznego transportu zbiorowego na zasadach określonych w ustawach samorządowych.
WAŻNE Nie jest jasne, czy gminy i powiaty wchodzące w skład związku metropolitalnego będą mogły finansować (współfinansować) metropolitalne przewozy pasażerskie na podstawie przepisów regulujących finanse publiczne, a jeżeli tak, to w jakim zakresie.
! Niemożliwa jest sytuacja, w której do wykonywania określonego zadania uprawniony będzie zarówno związek międzygminny, jak i zainteresowana gmina.
! Przewóz wykonywany na liniach komunikacyjnych łączących miasta na prawach powiatu z gminami ościennymi będzie organizowany przez marszałka województwa, na terenie którego jednostki te są położone.
! Znowelizowana ustawa o samorządzie gminnym w art. 7 ust. 1a stanowi, że przepisy regulujące zadania własne gminy z zakresu lokalnego transportu zbiorowego nie będą stosowane do gmin wchodzących w skład związku metropolitalnego.
! Odmianą gminnych przewozów pasażerskich jest komunikacja miejska wykonywana w granicach administracyjnych miasta albo miasta i gminy, miast albo miast i gmin sąsiadujących.
PRZYKŁAD
Organizator przewozów po zawarciu porozumienia międzygminnego
Gmina N. zawarła z gminą W. porozumienie międzygminne, na podstawie którego gminie N. powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na liniach komunikacyjnych w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin, które zawarły porozumienie. Właściwym organizatorem dla przewozów objętych porozumieniem międzygminnym będzie gmina N., a nie powiat, na którego obszarze te gminy się znajdują.
Plany transportowe to podstawa publicznych przewozów
Przepisy nie przewidują obowiązku organizowania od razu wszystkich linii komunikacyjnych objętych tym dokumentem. Można natomiast uwzględnić w nim także trasy komercyjne
Plan transportowy jest podstawą organizowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej, z uwzględnieniem w szczególności potrzeb lokalnej społeczności (wynika to z art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.t.z.). Stanowi także warunek uruchomienia na terenie właściwości danego organizatora przewozów o tym charakterze (art. 24 ust. 2 u.p.t.z.). Innymi słowy, bez planu transportowego nie jest dopuszczalne wykonywanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej (jeżeli organizator miał obowiązek opracowania takiego planu). W planie określa się bowiem obligatoryjnie sieć komunikacyjną, na której organizator planuje wykonywanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej. To oznacza jednocześnie, że organizator nie będzie mógł zorganizować przewozów o charakterze użyteczności publicznej na liniach komunikacyjnych, które nie zostały objęte planem transportowym.
W zasadzie każdy organizator publicznego transportu zbiorowego ma możliwość opracowania planu transportowego na liniach komunikacyjnych, na których wykonywane będą przewozy o charakterze użyteczności publicznej, nawet w sytuacji gdy u.p.t.z. nie nakłada na niego takiego obowiązku, o czym rozstrzyga art. 9 ust. 2 u.p.t.z. W tym przypadku jednak organizator nie będzie mógł organizować przewozów o charakterze użyteczności publicznej na liniach komunikacyjnych nieobjętych tym planem, podobnie jak w przypadku organizatorów, którzy zgodnie z u.p.t.z. mają obowiązek jego opracowania. Plan transportowy pełni też funkcję planistyczną. Organizator wskazuje w nim jedynie linie komunikacyjne (sieć komunikacyjną), na których jest planowane wykonywanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej. Nie oznacza to, że zawierając umowę z operatorem, której przedmiotem są przewozy o charakterze użyteczności publicznej, będzie miał obowiązek objęcia umową wszystkich linii znajdujących się w planie transportowym. Należy bowiem odróżnić obowiązek sporządzenia planu transportowego od kwestii związanej z wdrożeniem jego postanowień w życie. O ile obowiązek opracowania planu transportowego nałożony został na organizatorów spełniających warunki określone w ustawie, o tyle przepisy nie przewidują obowiązku organizowania wszystkich linii komunikacyjnych objętych planem transportowym. Tym samym organizator objęty ustawowym obowiązkiem sporządzenia planu uprawniony jest do zawarcia umowy z operatorem, obejmującej jedynie część linii komunikacyjnych określonych w przyjętym przez niego planie transportowym.
Obligatoryjną treść planów transportowych zawiera art. 12 u.p.t.z., określający najistotniejsze elementy, które bezwzględnie powinny się w nim znaleźć. Nie wyklucza to jednak możliwości ujęcia w planie transportowym innych elementów istotnych dla organizatora publicznego transportu zbiorowego, np. określenia w planie transportowym linii komunikacyjnych, na których wykonywane są przewozy komercyjne. Szczegółowy zakres planu określa rozporządzenie ministra infrastruktury z 25 maja 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego (Dz.U. nr 117, poz. 684).
Kiedy obowiązkowo
Nowelizacja u.p.t.z. , która weszła w życie 1 stycznia 2016 r. w związku z wprowadzeniem nowych rodzajów przewozów pasażerskich zmienia również regulacje dotyczące planów transportowych. Ustawodawca zdecydował się objąć obowiązkiem opracowania planu transportowego związki powiatowo-gminne obejmujące obszar liczący co najmniej 80 000 mieszkańców – w zakresie linii komunikacyjnych albo sieci komunikacyjnej na obszarze gmin lub powiatów tworzących związek powiatowo-gminny (art. 9 ust. 1 pkt 4a u.p.t.z.) oraz związki metropolitalne w zakresie linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w metropolitalnych przewozach pasażerskich, albo którym powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia z gminami lub powiatami – w zakresie linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej na danym obszarze (art. 9 ust. 1 pkt 4b u.p.t.z.). Przepisy zmienionej u.p.t.z. w odniesieniu do związków powiatowo-gminnych oraz związków metropolitalnych wprowadzają w związku z tym wymóg opracowania planu transportowego, przy czym jeśli chodzi o związki powiatowo-gminne, obowiązek ten uzależniony został od osiągnięcia progu liczby mieszkańców (co najmniej 80 000 mieszkańców) na obszarze tego związku, podobnie jak to czyni u.p.t.z. w odniesieniu do gmin, związków międzygminnych, powiatów i związków powiatów. Jeśli chodzi natomiast o związki metropolitalne, będą miały one bezwarunkowy obowiązek opracowania planu.
UWAGA Jeżeli związek powiatowo-gminny powstanie w wyniku przekształcenia ze związku międzygminnego lub związku powiatów, które miały plan transportowy, związek powiatowo-gminny nie będzie miał obowiązku opracowania odrębnego planu transportowego. Regulacje znowelizowanych ustaw samorządowych przewidują w tej sytuacji sukcesję generalną, której skutkiem jest wstąpienie przez związek powiatowo-gminny we wszystkie prawa i obowiązki przekształconego związku. W związku z przekształceniem, np. w wyniku przystąpienia powiatu do związku międzygminnego, może powstać potrzeba zwiększenia linii komunikacyjnych, na których wykonywane będą przewozy o charakterze użyteczności publicznej - nieobjętych planem transportowym opracowanym dla związku międzygminnego. W tej sytuacji konieczna może być aktualizacja planu transportowego związku międzygminnego, który w wyniku przekształcenia stał się planem związku powiatowo-gminnego.
Związek powiatowo-gminny ma jednak możliwość przygotowania nowego planu transportowego, który uwzględniał będzie wszystkie linie komunikacyjne istotne z punktu widzenia interesów społeczności jednostek tworzących związek.
Ponieważ związek metropolitalny ma monopol na organizowanie publicznego transportu zbiorowego na obszarze objętym związkiem, do u.p.t.z. dodany został art. 9a, zgodnie z którym - w przypadku opracowania planu transportowego przez taki związek - gminy, związki międzygminne, powiaty lub związki powiatów nie opracowują planów transportowych, a z dniem wejścia w życie tego planu tracą moc plany transportowe opracowane przez ww. podmioty Ustawodawca w art. 9a w miejscu, w którym przewiduje utratę mocy planów transportowych, nie wspomina o ewentualnych planach opracowanych przez związki powiatowo-gminne, których obszar objęty został związkiem metropolitalnym. Nie wiadomo, czy jest to przeoczenie ustawodawcy, czy też zamierzone działanie pozwalające na utrzymanie w mocy na terenie związków metropolitalnych planów transportowych opracowanych przez związki powiatowo-gminne. Trudno sobie jednak wyobrazić sytuację, w której plany transportowe przyjęte przez związki powiatowo-gminne na obszarze związków metropolitalnych będą niezgodne z planami transportowymi tych związków. Z chwilą opracowania planu transportowego dla związku metropolitalnego utracić powinny moc plany związków powiatowo-gminnych, tak jak to ustawodawca przewiduje w przypadku planów opracowanych dla innych podmiotów.
Procedura uchwalania planów transportowych
Projekty planu transportu niższego rzędu muszą być zgodne z planami transportu wyższego rzędu. Proces uchwalenia planu transportowego rozpoczyna sporządzenie projektu planu.
W przypadku niezgodności planu transportowego niższego rzędu z treścią planu transportowego wyższego rzędu niezbędne jest dokonanie jego aktualizacji (art. 11 ust. 2 u.p.t.z.). Informacje o opracowanym projekcie planu transportowego ogłasza się w miejscowej prasie, w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty, określając miejsce wyłożenia projektu planu transportowego oraz formę, miejsce i termin składania opinii dotyczących tego projektu, nie krótszy niż 21 dni od dnia jego ogłoszenia. Opinie dotyczące projektu rozpatruje zaś organizator, który w przypadku uznania za zasadne wniosków w nich zawartych dokonuje stosownych zmian w projekcie planu transportowego.
Kolejnym krokiem, zgodnie z przepisami u.p.t.z., jest uchwalenie planu transportu w zakresie linii komunikacyjnych przebiegających na obszarach danych właściwości.
Bez względu na powyższe gmina licząca mniej niż 50 000 mieszkańców (a więc nie zobowiązana do opracowania planu) może zgłosić potrzeby transportowe dotyczące linii komunikacyjnych wykraczających poza obszar swojej właściwości bezpośrednio do starosty albo marszałka województwa właściwego ze względu na przebieg tych linii komunikacyjnych.
Plan transportowy, uchwalany zgodnie z wyżej przedstawionymi zasadami, podawany jest do publicznej wiadomości przez jego ogłoszenie we właściwym dzienniku urzędowym, a w przypadku gdy organizatorem jest związek międzygminny, związek powiatów, związek powiatowo-gminny albo związek metropolitalny – w sposób zwyczajowo przyjęty na obszarach gmin albo powiatów tworzących te związki oraz w dzienniku urzędowym województwa, na obszarze którego działają te związki.
● 80 tys. jeśli tylu mieszkańców (bądź więcej) zamieszkuje na terenie związku powiatowo-gminnego, to plan transportowy jest obowiązkowy
● 50 tys. jeśli tylu mieszkańców (bądź więcej) mieszka na terenie danej gminy, to plan transportowy trzeba wykonać
WAŻNE Organizator nie będzie mógł organizować przewozów na liniach, których plan nie przewiduje.
! Nie można zorganizować przewozów o charakterze użyteczności publicznej na liniach komunikacyjnych, które nie zostały objęte planem transportowym.
!Gdy do związku powiatów przystąpi gmina, ten także przekształca się w związek powiatowo-gminny.